经营者集中控制制度的价值目标

第三节　经营者集中控制制度的价值目标

芝加哥学派的著名代表人物博克法官有一句名言：“直到我们能够对这样一个问题给出坚定的回答，反托拉斯政策才可能变得理性：法律的关键是什么——它的目标是什么？其他任何的事情都取决于我们对此给出的答案。”^[46]由此可见，一个制度的价值目标定位对于制度的合理性科学性是多么重要。

一、经营者集中控制制度价值目标的一般观点

一般认为，经营者集中控制制度的价值包含以下三个方面：（1）维护市场竞争。这是基于以下考虑，一是考虑企业合并会导致市场集中力量过度集中从而导致市场竞争状态受到抑制；二是考虑企业在获得市场支配地位后往往会滥用这种经济优势，从而扰乱经济秩序。（2）提高经济运行效率。经营者过度集中可能导致经济学上所谓的“X非效率”的产生，因为缺乏竞争使得无效率的生产和技术能够在这个市场生存。（3）保障国家安全。跨国兼并虽然可以提高效率，但是它也可能增加跨国企业在东道国的影响，不仅直接影响到相关国家的市场和经济结构，还往往涉及国家的政治安全与社会其他方面的问题。^[47]通过对美国和欧盟的反垄断法价值目标进行考察，不难发现对经营者集中的反垄断法规制制度的价值出现明显的“效率化”和对消费者利益的保护。

二、国外反垄断法中经营者集中控制制度的价值目标

（一）美国相关制度的价值目标

美国从1890年《谢尔曼法》的颁布到20世纪70年代，无论是法院的判例，还是1968年联邦贸易委员会颁布的《合并指南》，都体现了保护竞争者和保护竞争秩序的价值目标。这是受哈佛学派的影响，哈佛学派认为，市场结构决定市场行为和市场绩效，所以反垄断法采用结构规制主义，即只要一起企业合并具有或者可能具有反竞争的效果，都会被禁止，而不管合并是否实质限制了竞争。美国这一时期的反垄断法对经营者集中采取比较苛刻的态度。即使当时反垄断法的实践为此导致了整个经济付出高昂的成本和极低的效率，也在所不惜。

20世纪80年代后，随着里根政府的上台，鉴于当时在美苏争霸战略上美国处于劣势，以及日本和德国在经济上迎头赶上，美国的国际竞争力明显下降。于是美国国内很多人把矛头指向了严厉的反垄断政策，认为这是导致美国的企业缺乏效率和国际竞争力下降的主要原因。而且此时芝加哥学派在美国迅速崛起并占据主导地位，美国反垄断法的价值目标出现了重大变化，强调效率是反垄断的主要价值目标。当然，这里的效率指的是整个社会的经济效率，而不是参与合并的企业的效率。经济分析法学派大家波斯纳也主张：“今天几乎所有从事反托拉斯职业的人——无论是诉讼当事人、检察官、法官、学者还是有见识的观察家——都不仅赞同反托拉斯法的唯一目标就应当是促进经济福利……人们认同：应当依据经济学家的效率概念来理解经济福利。”^[48]这里所谓的经济福利，显然既包括整个社会的经济效率，也包括基于效率之上的消费者福利。强化消费者保护，也是奥巴马政府自2008年上台以来在执行反垄断法中非常强调和重视的。

（二）欧盟相关制度的价值目标

相对于美国反垄断法的价值目标，欧盟反垄断法的价值目标更为复杂一些，它不是以效率为其主要目标，甚至不是重要目标，它的目标具有多重性和多元化。

1．建立统一的欧洲大市场

经过两次世界大战洗礼的欧洲人民，创造性地建立了一个类似于国家的地区性组织——欧盟。欧盟的诞生是为了防止历史的重演和维持欧洲永久和平的政治需要。所以，作为欧盟调节经济的重要的法律之一的反垄断法的价值目标也必须服从于这一最高价值目标。为了维持欧洲的永久和平，结束对立分散的局面，必须从经济上建立一个统一的欧洲大市场，加强各国人民的经济联系，从而在经济上铲除欧洲动荡的基础。因此，欧盟反垄断法的首要或者说最主要的价值目标是建立一个统一的欧洲大市场。^[49]欧盟理事会1989年的《第4064号条例》第1个和第2个条款指出，为了实现条约关于建立欧洲经济共同体的总目标，条约委托共同体的任务是建立一个使共同体市场内的竞争不受歪曲的制度。这个目标主要是在1992年之前实现一个统一的内部市场以及在今后发展这个市场。^[50]

2．建立有效的欧洲大市场

对于维持欧洲的永久和平，仅仅建立一个统一的欧洲大市场是不够的，还应当建立一个有效的欧洲大市场，保证这个市场具有效率。欧盟理事会1989年《第4046号条例》做出了明确的表述，条款的第三条至第六条指出，“特别是通过企业合并打破成员国之间的国界，现在和将来对欧盟内部的企业会产生显著的结构变化。应当欢迎这种发展，因为这是一个生机勃勃的竞争的结果，可以由此提高欧洲产业的竞争力，改善发展条件，提高欧盟内部的生活水准。然而，必须要保证，结构调整的过程不能长期损害竞争。因此，欧盟法必须有关于企业合并的规则，目的是保护欧盟市场及其重大部分的有效竞争不受损害”^[51]。

3．多重的社会目标

欧盟反垄断法的价值目标除了建立一个统一和有效的大市场外，还包括多重的社会目标。这些多重的目标包括保护消费者的利益、促进就业、产业政策等。欧盟委员会在《关于竞争政策的第23次报告》中对此进行了全面、精辟地阐述：“实际上，刺激经济增长、增强经济的竞争力、促进就业，从来就是竞争政策存在的理由。竞争增进资源的优化配置，鼓励科研和发展、创新和投资。就是通过这种机制，资源和就业才能从不景气的生产领域被引导到朝阳产业。竞争的这项传统的作用，在近年来成倍地加强了。一方面，竞争政策对欧洲内部大市场的建设做出了很大的贡献，内部市场的建成将创造出更多的就业机会和实现增长、加强经济的竞争力。另一方面，竞争政策又是欧盟产业政策的核心……欧盟委员会的优先任务之一便是通过一个透明的政策和高效的决策方便企业的结合行为和相互之间的合作行为，只要这些行为不危及有效竞争和市场的活力。”^[52]

在保护消费者方面，欧洲法院早在1988年赫希斯特公司（Hoechst）诉欧盟委员会一案的判决中就已经指出，竞争法包括其实体法和程序法，其目的都是“出于公共利益、各个企业的利益和消费者的利益而保护竞争不受歪曲”。^[53]

三、我国反垄断法中经营者集中控制制度的价值目标

我国反垄断法没有关于经营者集中控制制度价值目标的具体规定，只是在《反垄断法》第一条笼统规定了整个反垄断法的立法目的。《反垄断法》第一条规定，为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。由此可知，我国《反垄断法》的价值目标包含预防和制止垄断、公平竞争、追求效率、保护消费者和维护公共利益等方面，体现了多元的价值目标。

经营者集中控制制度作为反垄断法的重要组成部分，其价值目标包含在反垄断法整体的价值目标之内。

反思我国的经营者集中控制制度，还应该以实现有效竞争作为价值目标。有效竞争的目标模式主要是从规范竞争性的市场结构出发的，即建立一个“优化的市场结构”，在这种竞争模式下才能有效地保障竞争的作用，享受其带来的好处，可以在实现规模经济的同时提高整体经济效率，更为重要的是保持市场结构的竞争性，维持一定数目的竞争者，达到有效竞争的状态。

关于我国经营者集中价值目标的探讨，许多人认为我国的经营者集中控制制度应当致力于保护我国的民族企业和民族品牌。这其实是一个关于如何对待外资并购我国企业以及对外资并购进行国家安全审查的问题。^[54]

比较典型的案例是可口可乐公司收购汇源公司一案。2008年9月3日，我国大型果蔬汁生产商中国汇源果汁集团有限公司公布，可口可乐旗下全资附属公司提出以179．2亿港元（约24亿美元）收购汇源果汁全部已发行股本。交易若能完成，将成为迄今为止我国食品和饮料行业最大的一笔收购案。消息一经公布便立即引起了我国社会的强烈关注。据我国网站调查，有80%的网民反对这起外资并购，甚至还有人提出应当对这起外资并购事件进行国家安全审查。国内饮料企业、上海美国商会、中国欧盟商会及其他外国投资者也都高度关注这一事件，将其看做我国首部《反垄断法》出台后实施外资并购政策的标杆。可口可乐公司自2008年9月19日向商务部反垄断局递交申请材料，商务部经过半年的审查之后最终于2009年3月18日正式宣布禁止了这一收购行为。这一消息在国际上也引起了很大关注，许多国外媒体，包括美国《华尔街日报》、路透社、彭博社等，甚至将其提高到了贸易保护的高度。由此可以看出一个问题，即经营者集中规制制度的价值目标（当然也属于《反垄断法》的价值目标之一）是否应该包括保护我国的民族企业或者民族品牌？

要分析这个问题，我们必须认识到外资并购对我国经济的影响有利有弊，但从全局和长远来看是利大于弊。因此，对于外资企业并购我国企业，我国《反垄断法》应当进行规制而不是禁止。^[55]对经营者集中进行规制时，只应关注该集中是否符合我国《反垄断法》的价值目标，是否有利于我国经济的发展，而不应过分关注并购企业是否为外资企业。我国已经加入世界贸易组织，融入世界经济体系已经成为不可阻挡的趋势，这就要求我国的反垄断法应更具有国际眼光，而不能仅仅将目光局限在国内；应以发展我国的经济为目的，而不能任由过度的民族情绪肆意泛滥，“法律的事情就让它回归法律，技术的问题就让它回归技术”。^[56]当然，在一些关系国家安全和社会稳定的，应当由国家或者本国企业专营的领域，反垄断法则应当防止国外企业的恶意并购。需要指出的是，外资并购中的国家经济安全审查因为不属于国家竞争政策的问题，国家经济安全审查的任务就不能由反垄断执法机关来承担。在这个方面，我国也将会借鉴其他国家的实践经验，建立相关的审查机构和程序。^[57]简而言之，保护民族企业或者民族品牌不宜成为我国反垄断法经营者集中控制制度的价值目标。

另外，鉴于中国现实的国情，一方面我国还处于发展阶段，经济还不够发达，特别是规模经济发展不够，缺少具有国际竞争力的大型企业集团；另一方面，我国企业的效率普遍较低，存在资源利用率低、管理混乱、缺乏关键技术的科研能力等问题。所以不宜对我国的经营者集中实行过于严格的制度，首先要对规模以上的，足以严重损害竞争的经营者集中进行规制；其次，也要为我国发展规模经济和提高企业效率创造一个良好的环境。因此，我国可以借鉴美国反垄断法的发展经验，把效率作为经营者集中控制制度的重要价值目标。首先，通过适当的经营者集中，通过优胜劣汰，淘汰一些效率低的企业。其次，把保护竞争和保护竞争者区分开来，把竞争过程和竞争结果区分开来。只要竞争结果导致了效率的提高，即使没有其他竞争者的参与，没有竞争过程，也符合反垄断法的价值目标。

综上所述，根据国际发展趋势和我国实际国情，我国经营者集中控制制度的价值目标主要包括：（1）预防和防止严重损害竞争的经营者集中，维护经济民主；（2）提高我国经济运行的效率；（3）保护消费者利益。