对我国电视剧管理存在问题的思考

六、对我国电视剧管理存在问题的思考

我国对电视剧的管理,自20世纪80年代以来,经历了一个由粗放到细致的变化过程。许可制度从1986年开始发端,至目前已形成整套严密的体系,具备了完整的法制化形式。但是,其法治化的程度还有待提高。因为这些管理方式往往还不能脱离传统理念的窠臼。因此,在某种程度上说,电视剧领域存在的问题,和我们的管理制度、管理理念之间存在着相当大的关系。

(一)在电视剧管理的理念和制度设计上,将电视剧的制作播放与新闻传播、意识形态的灌输,视为同样的行为

这种理念就导致在对电视剧的审查方面,一直强调官方审查的作用和职责。我国在1997年开始成为一个电视剧大国,年生产电视剧超过10000部集,此后电视剧的产量每年都以将近15%的比率增长。我国电视剧实行两级审查体制,而合拍剧、引进剧、国产剧中的重大革命和历史题材剧直接归属广电总局审查,还有大量直接归属广电总局审查的制作单位制作的电视剧,因此,中央审查机构审查的数量就相当可观。而且在2006年6月之前,不仅要审查完成片,剧本梗概也要审查。在这种情况下,如何能够保证审查人员始终保持一个良好的状态,对于一部电视剧,尤其是长篇剧进行一丝不苟的审查,确实是一个实实在在的问题。所以,尽管我们有严密的审查环节,严格的审查标准,但是,审查机制仅靠政府一家发挥作用,没有其他更有效的力量的介入,因此使这种审查制度的把关作用大大削弱,审查制度不能发挥它应有的功能,各种质量粗糙、低下的电视剧也就堂而皇之地通过了审查,走上了荧屏,荧屏刮风现象严重,造成了电视剧令人不满的局面。

我们对电视剧管理的这种理念,还表现在当电视剧制作播放组织和人员出现问题时,往往从宣传纪律角度予以处理,而非依据相关法律规定的程序和实体内容进行规管。

笔者认为,电视剧的制作、播出行为,从实质上讲,也是一种法律行为。作为一种须通过行政许可才可从事的活动,其行为应该依照相关法律的规定和要求进行。如果违反了法律、法规,就属于一种违法行为,应该依照法律规定,追求其法律责任。行政许可部门应该严格按照法律的授权,依照法定程序,行使其职权,包括行政处罚的权力。如果说,行为主体,仅仅是违反宣传纪律,则应该由主管宣传纪律的党组织来进行处理。如果仅以党纪处理代替法律责任的追究,或者追究责任突破了法定的条件和程序,这都是不符合法治原则的做法。

(二)对制作机构的管理措施,不利于“控制数量、保证质量”的电视剧管理目标的落实

电视剧制作机构,作为市场经营主体,其生存与发展,应该以其是否具有良好的赢利能力为前提。但是,现行的一些管理措施导致决定电视剧制作单位命运的不是赢利能力,而是电视剧的拍摄数量。一个只有“乙种证”的制作机构要获得“甲种证”,必须连续两年内制作完成六部以上单本剧或三部以上连续剧(3集以上/部)。同样,能够继续持有“甲种证”资格,也以制作单位必须每年能够制作一定的电视剧部集为条件。同时,对于往往更具有收视率的合拍剧,引进剧,也要求制作引进单位必须先完成一定的国产剧制作,才可拍摄或引进。制作、引进机构为了取得合拍的许可、引进的审批,只好先完成一定的国产剧的拍摄数量。还有电视剧制作单位的年检制度,标准之一就是看其业绩。如果在年度内没有拍摄电视剧,或者电视剧没有拍到应有的数量,制作单位将会被确定为不合格企业,甚至被取消制作资格。

因此,一些制作单位为了保住经营资格,不得不完成任务。制作单位在这种情况下进行电视剧的制作,何以能拍出高质量的电视剧？要求其商业性,有很好的市场回报；要求其艺术性,有高雅的品味；要求其思想性,有良好的教化功能,也确乎其难。这样的管理规定,以及所呈现的政策导向,使得电视剧的产量无疑会大量增长,而质量则有时难以保证。电视剧的产量过剩,质量无保证,投资收不回的现象在2005年已经成为一个严峻的事实。

(三)题材规划机制的内在机理不能决定该制度发挥有效功能

我国电视剧制作播放的“一窝蜂”,题材撞车、跑马占地的现象严重,这种问题不仅老百姓反感,主管部门也深为忧虑。以致于在各种重要会议的领导讲话中,都强调要重视这个问题。

2002年1月13日,国家广电总局副局长胡占凡在全国广播影视工作会议上,作了题为“关于广播影视宣传和社会管理工作的情况通报”的讲话。胡占凡指出：“电视节目管理存在的问题主要有：1.电视剧题材结构仍不合理。据不完全统计,2001古装武打题材的国产剧总量占了16%,现实题材中,公安警匪题材占了13%,言情剧占6%,这三类题材剧总量达到了3000多集,占35%,其中虽不乏好的作品,但从总量上看,还是比例偏大,”

广电总局《关于2005年(第二批)全国电视剧题材规划申报立项剧目的批复》中所列明的情况也能很好地说明这一问题：

“还有个别省对于总局的规定执行不力,或延误报送时间,或申报材料不规范,或内容提要含混不清,甚至出现一省两家制作机构分别以两个不同剧名申报同一作品的情况。各省级管理部门需切实加强责任心,认真完善和规范规划管理工作,要及时向申报规划的制作机构宣讲和传达相关管理规定,必要时也可采取阶段性培训的方式,务必使所属制作机构了解和掌握必要的程序和管理上的要求”。

“从今年电视剧题材规划立项的申报情况来看,主要存在以下问题：1.有的申报剧目故事梗概和内容提要过于简单；2.有些申报表未加盖制作单位公章或上级主管部门公章；3.跑马占地现象严重(主要表现在重大题材、热门题材、稀缺题材)。”

管理部门一直担心题材撞车,所以一直强调题材规划的重要性。其实这有题材规划自身的制度设计问题。可是,从电视剧发展的实际情况来看,撞车的现象仍然很经常,这是为什么呢？其实这在题材规划自身的制度设计问题。我们来分析一下2001年之前的情况。那时每年只有一次申报,如果不能在每年的11月份上报下一年的题材,错过一时申报,就会错过一年的制作时间。这就导致在电视剧制作日益竞争激烈的背景下,制作单位往往就会草率、仓促上马,先把题材立上项再说。否则,不仅失去的是提前一年的制作时间,甚至是别的制作单位立上项之后,就永远失去了这个题材的立项、拍摄机会。因此,一些制作机构千方百计先求先立项,拿到“准生证”再说。但是有了“准生证”,并不意味着就一定能够优生优育。因为,制作机构并不一定做好了相应的准备。同时对于获得的立项,其效力还有时间限制,如果电视剧逾期没有投拍,许可便失效。由此,这样制作出来的电视剧可能就会是一个早产儿,或是一个先天不良的孩子。尽管后来题材规划立项制度一再改革,由每年的一次,变为两次,再到后来的四次,但是仍不能解决问题。

其实,解决所谓撞车问题,也许并不需要设置如此巨大管理成本的题材规划制度。在国家管理部门,或者行业自律组织设立一个信息平台,就可以解决问题。随着市场化的加强,制作人必须要考虑其生产的产品的回报,有了可以获得相关信息的渠道,它就会审慎地考虑,再去一窝蜂地拍某种或某个题材的电视剧的时候,对自己是否有利。然后,在此基础上再做出一个市场理性选择。但是,在信息不通畅的情况下,制作人并不能了解其他制作人在做什么,准备拍摄何种题材,就是有所了解,可以拍摄的是审查过滤后的结果,并不能完全反映社会与市场的需求。所以,制作人只能根据一些局部而不完整的信息,甚至凭着感觉来去确定自己的拍摄选题。这种情况下,一定会发生撞车的情形。为了在行将撞车的时候先占车道,制作单位就会尽可能早地抢滩题材规划。这时,这样的决定在一定程度上不是一个市场理性行为,而是在管理制度制约下的非市场的、不够冷静的行为。可喜的是,这样的制度已经废止。

(四)现行管理制度对于培育电视剧制作机构、播放机构的自律机制没有提供应有的空间

电视剧作为一种文化产品,不同于物质产品。制作机构及从业人员没有一种产生于自身内在的职业意识；没有一种更直接、更紧密作用于制作领域的约束机制,仅仅靠政府管理部门的规制,是远远不能够对这一领域的所有问题予以防范和治理的。因此,制作机构的行业自律就非常重要。在法律、管理制度不能发挥或不能很好发挥作用的领域,职业伦理、从业人员心中的精神才能发挥更好的作用。这样,在电视剧创作中存在的问题,如内容的庸俗问题、跟风问题、质量低劣问题才有可能缓解和治理。但是自律要以自治为前提,目前我们的管理体制,几乎一切对电视剧生产、创作、播放的决定性因素都由国家管理部门掌握,制作行业没有任何自治的空间和条件。因此,在国家权力不能管到的地方,或者国家能管到却不能很好地管理的地方,就处于一种放任自流、自在自为的状态。这也就是我们的电视剧管理虽然管得越来越精细,但是同时问题也越来越多的症结所在。

比如管理部门意识到,制片人的素质,对于一部电视剧的质量至关重要,这确实是符合客观实际的一个判断。但是,提高制片人的素质的途径是什么,则是一个复杂的问题。管理部门习惯性地相信自己的大政府的力量,于是出台了制片人上岗的管理规定,包括规定制片人的任职条件、规定制片人的年终总结汇报制度等。现代制片管理的研究和实践表明,制片人的能力保证并不是设定一个所谓的“大专学历”的底限,每年写上几百字的总结,或者说有政治觉悟就可以做到。这种职业要求从业者不仅要有艺术和文化修养,还要懂市场,懂管理,善于组织协调。只有经过实践的检验、被业界人士普遍认可,才能证明其是一个合格的制片人。但是,我们曾经采取的管理做法,却把最为关键的评价制片人质量要素忽略了,即行业自律与自治的途径堵死了,这对于保证制片人队伍的质量,何尝不是南辕北辙呢？还好,《行政许可法》的实施,使得这种过度扩充行政权力空间的制度被废止。其虽命短,但未尝不是好事。

(五)管理部门法治化管理的意识不强,对于《行政许可法》的执行和落实还存在差距

虽然我国已经于2004年7月1日开始实施《行政许可法》,但是,由于管理部门对将电视剧的管制,从意识深处不能摆脱将其作为意识形态的传递渠道予以控制,因此,在遇到问题时,往往就不是依据《行政许可法》行事,或者是用宣传纪律代替法律。宣传纪律不是法律规范,要随时根据社会情况的变化而变化。因此如果以宣传纪律管制电视剧的制作和播放,制作播出机构就不能够明确预见自身行为的后果,经常会发生制作机构、播放机构的制作、播放行为与事后的宣传纪律相冲突的情况。于是,要么产品胎死腹中,要么已经颁发的摄制许可证、发行许可证变成废纸,而使大量的投入化作流水,不能收回投资,不能使资金运转形成良性循环。没有资本的基础,便难有高质量的产出。

(六)广播影视法治建设缓慢,制约了电视剧事业和产业的发展

1.法律效力等级低、立法空白点多。世界上一些国家都有比较完备的法律法规,并通过颁发经营许可证、行业自律规则等手段,以多种形式和措施来规范和制约媒体行为,保证传媒市场的有序竞争,保护本国文化传播和国家安全。而中国广播影视领域至今没有一部法律,政策法规体系和管理运行机制还不够健全和完善。

2.现有法规不适应广播影视业改革发展的要求。目前广播影视行业管理的手段缺失比较严重,法制手段不健全,行政手段不到位,市场手段不具备。行业的行政管理部门要求依法管理、依法行政,但是目前还没有一部广播影视行业的专门法律,仅有的三部国家级行政法规也滞后于广播影视业的发展现状,行业管理经常处于无法可依的尴尬境地。从国家经济社会发展的大背景看,作为国家文化发展战略的重要组成部分,广播影视业在国民经济发展规划中还没有占据相应的地位。

3.管理部门依法行政的程度不高,行政决策和执法随意性较大。管理意识有待进一步改变,管理能力还需进一步提高。在广电总局下发的各类文件中每每可见的“严禁”、“不许”等等言词,揭示出管理者保守的心态,对于电视领域发展的历史趋势的不明了,不知如何与时俱进地调整广播影视的管理政策和具体措施。在2004年采取的黄金时段禁播涉案剧的举措中,主管部门在做出决定之前似乎并没有认真考虑过这种政策对电视剧制作、播出、广告环节带来的地震般的影响,没有考虑过对行业整体利益带来的损害。在决策做出之前既没有通过具体的实证研究来去证明涉案剧黄金时段播放的危害后果,也没有通过认真论证、以及法治化的听政形式,去确定这种政策的合理性与合法性。我们需要以系统性的方法深入思考的是,仅仅在黄金时段禁播了涉案剧,就可以真正使青少年免受电视媒体的不良影响了吗？由于各种节目中大量的暴力画面的存在,甚至包括重大革命和历史题材剧,即使涉案剧禁播了,其他剧里仍然有,如古装剧、武侠剧等；电视里没有了,网络里仍有很多,盗版光碟里仍有很多；黄金时段没有了,但是非黄金时段仍有很多。因此大众传媒的负面影响,绝非黄金时段禁播涉案剧可以缓解或消除的。在一项公共政策制定的过程中,在发生价值冲突的时候,决策者应该遵循的合理性原则、理性原则,在这一举措中都无从体现。同时法治原则要求的做出一项许可,不得随意撤销的制度也遭到破坏。

总之,电视剧作为艺术,需要宽松的创作环境,过多的审查环节不利于这种艺术事业的多样化发展与繁荣。电视剧作为一种产品,或者作为新型的娱乐业的一种产品,过多的许可环节,也会加重这一产业发展所要支付的成本。我们对于节目制作、播放领域采取的严格壁垒,对于电视剧的内容的严格控制,对电视剧产业化的制约影响也是十分明显的。从行政许可制度设立的依据方面来看,电视剧产品不属于自然垄断地位的产品,电视剧产业也不属于信息不对称的产业领域,因此,这一领域没有必要设置如此多的许可审批环节。目前我们设定的层层许可审批制度,从经济学、法学、社会学等角度来看,在很多方面对于构建和谐社会都是需要重新考虑的。

【注释】

[1]《墨子·尚同》上篇。

[2]冯友兰著、赵复三译：《中国哲学简史》,新世界出版社2004年版,第51页。

[3]《商君书·去强》篇。

[4]“治世之音安于乐,其政和；乱世之音怨以怒,其政乖；亡国之音哀以思,其民困。……至于王道衰,礼仪废,政教失,国异政,家殊俗,而变风变雅作矣。”(《毛诗序》)

[5]班固：《两都赋序》。

[6]“其时诗：风有《周南》、《召南》,雅有《鹿鸣》、《文王》之属。及成王、周公致太平,制礼作乐,而有颂声兴焉,盛之至也……”“《十月之交》、《民劳》、《板》、《荡》,勃尔俱作,众国纷然,刺怨相寻。五霸之末,上无天子,下无方伯,善者谁赏,恶者谁罚,纲纪绝矣。故孔子录懿王、夷王时诗,讫于陈灵公淫乱之事,谓之变风变雅。”

[7]如电视剧《一口菜饼子》是通过“一口菜饼子”的故事,教育人们要珍惜粮食,与其论其是艺术,不如说它是一部政治教材。这部电视剧是当时为了配合中共中央提出的“忆苦思甜”、“节约粮食”的宣传精神而制作的。

[8]列宁：《一幅说明大问题的小图画》,《列宁全集》第28卷,第365页。

[9]毛泽东：《在中国共产党全国宣传工作会议上的讲话》(1957年),《毛泽东选集》第5卷,第408页。

[10]邓小平：《邓小平文选》第2卷,第347页。

[11]江泽民在首都青年纪念“五四”报告会上的讲话“爱国主义和我国知识分子的使命”,1990年5月3日。

[12]见魏永征、李丹林主编：《影视法导论》,复旦大学出版社2005年版。

[13]国家广电总局局长王太华在全国广播影视会议上的讲话。