我国电视剧管理的基本制度

三、我国电视剧管理的基本制度

我国电视剧管理的基本制度,就是行政许可制度。行政许可,是由以往的“行政审批”制度发展改革而来的。行政许可制度是国家的行政机关依法对社会、经济、文化诸方面的特定活动实行事前控制的管理手段。简言之,公民、法人或者其他社会组织想要做某项活动,必须经过政府依照一定规则批准以后才可以做,未经批准就不可以做,否则,就要承担相应的法律责任。

所谓行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动或行为的制度。

在我国,大众传媒领域包括电视剧的生产和传播在内,历来实行严格的审批制度和许可制度。

行政许可作为一项现代法律制度,其特征如下：

(一)行政许可是事前管理方式

在行政管理过程中,管理分为事前、事中、事后不同的管理方式。从管理的有效性和成本来说,行政许可是对可能发生的系统性问题、通过事后补救难以消除影响或者需要付出更大代价的事项,所采取的事前管理监督手段。国家一旦对某一事项实施行政许可,就意味着对该事项的管理方式前移,防止人们任意、自由地从事这一事项。

(二)行政许可是建立在普遍限制和禁止基础上的解禁行为

它对绝大多数人而言,是一种对自由的限制。这种限制主要是为了限制不利于公共利益的行为,防止权利和自由的滥用。如行政机关发放营业执照,从表面上看,是允许相对人从事经营活动的书面证明,而实质上是对未获执照的公民、法人随意从事经营活动的禁止、限制。

(三)行政许可是一项权力,更是一种职责和义务

从表面上看,行政机关对普遍的、多数的对象予以限制而给予特定的少数申请许可人以许可,就是给许可申请人赋予了权利,但实际这也是行政机关的一种义务与职责。因为行政机关所面对的申请人绝大多数是权利人,而不单纯是受管理人。权利人只有在行使权利时有违法违规行为产生,才能成为行政管理的制裁对象。权利人依法从事被许可的活动时,是行政机关的服务对象。在现有的法律法规中都规定：凡是申请人提出申请的,行政机关必须在法定时间内进行审查并做出答复。对符合条件、标准、资质的,必须予以许可；不予批准的,要说明理由。对已批准的,既要保证被许可人合法权利不受干预,又要监督他们按许可的条件、范围,合法地生产、经营、服务。这些规定说明,把行政许可只看成是行政机关的权力,行政机关可以任意行使权力的观念是与行政许可的性质完全相悖的。

根据上述对行政许可制度的特征的分析,可以得出在我国现实条件下建立电视剧领域行政许可制度具有必要性和重要性的结论。

(一)行政许可制度的资源配置功能,有助于电视剧事业均衡发展

自然资源、社会资源都不是无限的。对有限的资源既要保护,又要适度开发,以使资源得到持续利用。如何做到这一点,当然既要发挥市场在配置资源方面的基础作用,又要发挥政府在资源配置方面的主导作用。比如在模拟电视时代,电视的频率、频道资源都是有限的,如果没有许可制度从宏观上进行控制,那么,就会造成一种不公平、不均衡的后果。同样,如果播放的频道和时数是有限的,而制作方面没有控制,导致供需失衡,同样也会导致市场竞争秩序的混乱和资源的浪费。

(二)行政许可的风险控制功能,有助于电视剧的正面作用的有效发挥

风险控制是行政审批最主要、最基本的功能。在社会主义制度下,自然人、法人和其他组织享有《宪法》规定的各种自由和权利,作为权力机关的执行机关——政府应当保护这些权利和自由。但是,由于某些自然人、法人和其他组织在行使某种权利时,具有潜在的危险性和消极性,可能会对社会或个人的人身安全或财产安全造成损害,也可能会对整个社会秩序带来严重危害,所以就有必要加以事前限制和禁止。比如,电视剧是通过故事情节来吸引观众的,如果剧中有不适当的暴力、色情或者其他有害内容,通过许可制度的事前审查,就可以使这些内容不至于通过电视剧的传播扩散出去,就能防止损害国家安全、民族关系、青少年健康成长的消极后果出现。当然关于这一问题,也有不同认识,就是电视剧的这种消极作用不同于危害人身安全和财产安全的危险,事实上电视剧也不会带来洪水猛兽一般的对于社会现行秩序的冲击。因此,有主张认为,对于电视剧内容方面的风险,更多地不应该通过行政许可及政府审查的方式进行控制,因为这样的控制成本太高,而且会造成对于创作自由以及市场竞争的妨碍。我们应该更多地通过社会力量来发挥作用。这种见解其实也不无道理。但是在我国电视剧管理的制度安排中,内容的控制是我们的中心任务。因此,当前首要做好的还是要建设好国家控制的行政许可制度,以避免由于电视剧的制作播出可能带来的社会风险。

(三)行政许可维护秩序的功能,对于电视剧产业的健康发展非常关键

在市场经济条件下,市场主体把追求利润的最大化作为价值取向,这便会导致在生产经营领域发生不正当竞争情形。这既损害守法企业的正当利益,又侵害消费者权益,造成经济秩序的混乱无序。通过实行许可制度,对市场主体的条件、能力进行审查,限制不符合条件的主体进入市场,禁止假冒伪劣商品在市场流通,有助于及时发现和解决问题,维护公平竞争秩序,使经济生活在规范的轨道上健康运行。同样在电视剧领域,在发行环节、播放环节存在的不正当竞争行为,通过行政许可中的事前审批和事后监管机制的作用,都能在一定程度上予以控制。

(四)行政许可制度证明信誉的功能,对于提升电视剧的制作质量,满足消费者的精神文化和娱乐需求具有积极意义

由于经济社会生活纷繁复杂,为了稳定某种关系,需要政府以许可的方式,向社会提供某种证明；证明某种组织具有某种资质、某种信誉,或需要政府以许可的方式提供某种信息,以便使社会知晓某种特定的复杂活动,何种组织或个人有能力去从事这种活动,以公信于民、指导于民。比如,为电视剧制作机构颁发《电视剧制作经营许可证》,就表明这样的一个组织具有制作电视剧的资质。那么这样一个有着一定资金基础、创作能力、发行渠道的机构,也才有能力去完成电视剧这样一种复杂的艺术生产和经营工作。

(五)行政许可制度从根本上防止行政机关滥用权力的功能,是电视剧行业的生存和发展的根本保障

在我国,尽管行政许可制度由传统的行政审批制度发展而来,但是二者却有本质的区别。行政许可制度要求行政许可要依法设定,没有法律依据不得设制许可。《行政许可法》对政府许可的范围、如何行使许可审批权限、每项权限行使的时间期限都作了具体规定。同时这种制度还要求政府行使权力要遵循信赖原则和便民原则。这对于防止行政机关滥用权力、随意设卡、权力寻租、推诿责任、办事拖沓都具有十分重要的作用。