浅谈我国清真食品管理立法中存在的核心问题及几点思考(1)
李自然
宁夏大学政法学院
摘 要:本文在回顾我国清真食品管理立法成就的同时，着重分析了目前立法中存在的关键问题，并提出了一些自己的见解，希望对今后国家的清真食品管理立法有所借鉴。
关键词:清真食品管理 立法 法律体系
清真食品管理作为我国政府落实和保护少数民族民族文化权利的一项重要内容，是对少数民族宗教信仰、风俗习惯尊重的重要体现，一直得到党和政府的极大关注。建国以来，先通过制定特殊的政策和法律对少数民族的清真饮食习惯权利给予了较为充分保护，1980年代后各地纷纷出台相应的立法，在2002年国务院又委托国家民委开始了《清真食品管理条例》起草工作，近期国家民委又在进行《国务院清真食品管理实施细则》的起草工作。尽管党和政府在清真食品管理立法中取得了很大的成绩，但是由于种种原因，近年来，我国的清真食品管理工作的社会效果并不很理想，在一定程度上影响了社会的和谐。之所以出现这些问题，除了人们认识不清、部分领导重视不够、执法主体不明确、惩罚力度不够等表面原因之外，笔者认为主要问题是出在法律体系不完善这个核心关键点上，即我国经济类型已经实现了由计划经济向市场经济的转变，而清真食品管理模式基本上秉承了计划经济时代的原有管理模式，以单一的行政和行政立法进行保护，从而造成保护范围窄、执法力量不足、保护与发展冲突等问题。从而，造成清真食品管理效果不佳和监管乏力的现象。因此，为了保障清真食品安全问题，必须从根本上完善清真食品管理的立法工作。
一、我国清真食品管理立法所取得的成绩
清真食品是穆斯林民众所食用的符合伊斯兰教法的食品的总称，是我国全民信仰伊斯兰教民族的文化积淀，对清真饮食习惯的尊重与保护，不仅是我们党和政府落实民族平等政策的重要标志，而且是改善民族关系、维护民族团结、发展民族经济、推动社会进步的必要措施。因此，党和政府一直重视清真食品的生产、经营、管理工作。
在马克思主义理论的指导下，中国共产党在建党之初就认识到，尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰不仅是实现民族平等的一个必要内容和条件，也是建立广泛的统一战线的一个重要手段。中国共产党为了团结各少数民族群众，增强革命力量，早在大革命时期就制定了尊重少数民族宗教信仰和风俗习惯的一系列政策。
1938年11月6日，毛泽东在中国共产党第六届中央委员会扩大的第六次全体会议上的报告中就提出:“尊重各少数民族的文化、宗教、习惯” 。后来，他又多次强调:“必须帮助各少数民族的广大人民群众……他们的言语、文字、风俗、习惯和宗教信仰，应被尊重” 。
1945年，毛泽东在《论联合政府》中明确指出:“根据信仰自由的原则，中国解放区容许各派宗教存在。不论是基督教、回教、佛教及其他宗教，只要教徒们遵守人民政府法律，人民政府就给以保护。信教的和不信教的各有他们的自由，不许加以强迫或歧视。 ”
随着革命的顺利进行，这一政策的执行范围也不断扩大。新中国建立后，《论联合政府》中的这一原则逐渐发展成为我国的基本宗教政策——宗教信仰自由政策，并被写入了《共同纲领》以及后来的宪法和《民族区域自治法》 。改革开放后，除了宪法、宪法性文件对少数民族风俗习惯、饮食习惯专门规定之外，国家其他基本法律也有专门的法律条款对此规定。如《消费者权益保护法》第十四条规定:消费者在购买、使用商品和接受服务时，享有其人格尊严、风俗习惯得到尊重的权利； 《产品质量法》第五条规定:禁止在生产销售的产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好。 《刑法》第二百五十一条:国家机关工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯，情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役； 《广告法》中第七条第七款规定:广告不得有含有民族、种族、宗教、性别歧视的内容。 ”20世纪末，随着法制化进程的加快，我国的清真食品管理也开始走上法制化正规，各地纷纷出台具有地方性法规的清真食品管理办法。宁夏、北京、山西、吉林、天津、陕西、河南、河北、乌鲁木齐等地先后出台了清真食品管理办法或条例。现今已有近30部地方性法规。在2002年，国家民委政法司受国务院的委托便着手进行全国性的《清真食品管理条例》的起草工作，2006年4月已经形成草案，并在全国征求意见。近期国家民委又在起草《国务院清真食品管理条例的实施细则》 。此外，为了保障我国穆斯林民族的风俗习惯，国家各部委还制定了一系列尊重穆斯林民族饮食习惯的专门政策。
因此，在我国已经初步形成宪法及宪法性文件、基本法律、专门立法的三个层次的清真食品管理的法律保障体系，落实了党的民族政策，保障了穆斯林民族的饮食习惯权利。
清真食品法制建设取得这些成绩的同时，我们也应看到目前管理当中仍存在一些不尽如人意之处。诸如:造成清真食品产业的“内卷化”发展；行政执法资源严重不足，许多法律政策无法执行；侵害穆斯林权利的现象仍频繁发生等等。这些问题甚至造成一些民族性群体事件，不仅侵害了少数民族的风俗习惯权利，在一定程度上影响了民族团结和社会和谐发展。出现以上这些问题的原因很多，诸如:领导不重视、宣传力度不够、执法不严等等(2)，但笔者认为这并不是主要原因，而更主要的原因在于立法的本身，即没有考虑立法的时代特征，只是单纯地对原有计划经济政策沿用，没有建立起一个完整的清真食品管理的现代法律体系。
二、目前清真食品管理立法当中存在的核心问题
清真食品管理存在的问题，原因是多方面的，但笔者认为主要原因是出在我们的立法上，而立法上的核心问题是我们没有转变我们在计划经济时代形成的行政管理模式，从而在市场经济条件下便显得不适应。
在计划经济时代，我国的清真食品一直作为少数民族生活必需品，国家和生产企业是生产和配给者，什么是清真食品、谁有权消费、消费多少、何时供应都是由国家来规定。因此，它不能算作“完全的商品” ，其法律关系也就是国家与少数民族公民之间的关系，其主体是国家和公民（企业只是国家的延伸），其客体也主要是清真食品、少数民族的风俗习惯权利。而改革开放以来，我国已经实现了由计划经济向市场经济的转轨，市场和企业成为市场经济的主体，这样清真食品管理要涉及的法律关系主体主要有企业、国家、消费者（包括国内外穆斯林、国内外的非穆斯林），而最主要的是生产者与消费者的关系。其法律关系的客体则是食品、服务、国家利益、社会利益、消费者权益、精神产品（标识、技术、精神文化、风俗习惯等等）。在现实当中，我们所牵扯到的清真食品问题，除了侵害少数民族风俗习惯之外，则主要是民事商事纠纷。例如:假冒清真食品问题（只是为了商业目的）、诬告别人不清真问题、清真食品生产经营不规范问题、清真食品经营权专属问题、清真食品品牌的纠纷，特别是在穆斯林民众和国内外企业都将“清真”作为一种特色文化资源的情况下，侵害民族风俗习惯的因素会进一步减少，而民事商事纠纷会进一步增多。目前，在国内的清真食品纠纷主要是为了追逐商业利益而产生的，甚至“阳信事件”也是如此。对此，穆斯林民众也十分清楚。例如:笔者2003年在宁夏关于民族传统文化调查中，曾对清真食品问题进行过调查，在调查的430人中，当问到“造成清真食品不清真问题的责任”时，其中回答“不法业主“的290人，占67%，而回答是政府的65人，占15%；宗教组织33人，占8%；回族自身37人，占9%，显示宁夏的穆斯林认为主要原因在于商业利益。此外今年笔者在广州、河南、北京调查时问卷和访谈都显示:清真食品问题就是一个经济利益问题，甚至有的被调查者认为“没必要上纲上线” 。所以，当今的清真食品问题更多的商事与民事纠纷，是作为产业和商品经济必然产物。清真食品作为一种商品的属性，最终决定了我们管理的重点在于调节国家与企业、企业与企业、企业与消费者、消费者与国家的利益关系，因此首先要纳入国家对于一般性食品安全管理的法律体系当中，即清真食品作为一种商品，所涉及的生产企业的资质、原料来源、生产技术、制作过程、运输包装、存储、销售场所、服务形式等方面，必须符合一般商业化生产的食品类商品的特性和相关规范。正是由于我们以往的立法管理体制没有发生变化，从而造成立法上的诸多问题:
（一）管理和执法主体错位
在目前各种清真食品管理的条例、法规当中，关于执法主体的规定通常是民族事务工作部门的单主体或民族事务工作部门和工商管理部门的双主体形式。尽管如此，即使是双主体的地区，其真正的执法主体仍是民族事务工作部门。民族事务工作部门作为执法管理主体在计划经济时代有其无法比拟的优越性，但是进入商品经济时代，作为一种商品生产的管理工作，更应当是由工商行政管理部门来进行管理，事实上，法律规定也是如此。 《消费者权益保护法》二十八条第一款“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依据法律法规的规定在各自职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益” 。 《消法》规定工商部门负责维护消费者合法权益，该法第二章七至十五条规定消费者权利，第三章十六至二十五条规定经营者的义务。其中就有尊重少数民族风俗习惯的权利，商家有不得掺杂掺假的义务，等等。照此逻辑，工商部门当然要维护少数民族风俗习惯，当然要查处假冒清真食品。对于食品质量问题，《产品质量法》也规定相应的执法部分；价格问题， 《价格法》也有规定；涉及食品安全等问题则是应当有卫生、质检、防疫等部门来管理。而民族事务工作部门只能作为协同管理部门，但目前却是法律规定民族事务工作部门“唱主角” 。由于这种关系不顺，引发了许多问题。①增加了执法成本。在部分地区，在民族宗教事务部门下还专门成立了清真食品管理办公室。国务院《清真食品管理条例》 （送审稿）也明确了民族事务管理、工商行政管、农业部、卫生部门等共同管理的内容。而现有的民族事务部门主导的管理模式——下设“清真办”开展这项工作，相应的，在全国就要在3229个省市县(3)建立相应部门，而按照3～5人的编制计划涉及全国就要增加9687～16145人的编制，这只是较低的一个估算。现在建有“清真办”的地区，最大的困难也是编制问题。例如:宁夏回族自治区清真食品办不到10人要管理监督全区，全区共有生产、经营清真食品的企业和个体工商户9641家（截至2007年底）(4)。银川市“清真食品办”6人，县市区11人（三区两县一市，平均2～3人），管理全市清真餐饮、食品加工等企业4600余家。而兴庆区3人要监督管理1000多家企业，表现了明显的不足。而联合执法则要动用各部门大量的人力物力来实现。在一些地区为了解决行政执法力量的不足，则又委托民间宗教组织、行业协会和聘请义务监督员，而这些组织或个人有的由于没有行政执法权，其积极性不高；也有的因为利益所在甚至自己就干起一些违法的事情。并且政府还要拿出一部分精力和时间为义务监督员组织活动，反而会加大政府的执法成本。在笔者的调查中，宁夏、广州、河南等地的民族事务工作部门普遍提出的困难就是编制不够。与此同时，由于多头管理、监督也增加了企业应付检查的成本。②责任过于集中，造成民族事务工作部门工作人员的心理压力。在全国各地的清真食品的相关行政法规中尽管对执法主体的职责都进行了明确的划分，但是按照人们的习惯思维，只有民族事务工作部门是清真食品管理的执法主体，所以清真食品管理一旦出现问题责任都会归到民族事务工作部门，从而成为众矢之的。例如:宁夏因为清真食品问题，自治区民委和“清真食品办” ，经常受到来自人大和政协的质询和批评，这对相关工作人员造成很大的心理压力。在其他地区也是如此，如广州、河南等，甚至造成民族事务工作部门不敢管理、尽量规避的现象。③管理的权威性差。民族事务工作部门是民族事务管理协调部门，其执法能力、权威性都不是很强，在宁夏某餐饮业老板明确讲“他们不怕民宗局，只怕工商” 。所以，民委的执法效果必然不佳。④其他法律不能很好发挥效力。民族事务工作部门只能根据具体的清真食品管理法律来进行管理，而其他涉及《公司法》 《广告法》《商标法》 《食品安全法》 《反不正当竞争法》 《消费者权益保护法》的行政执法则无法实现。
（二）立法的行政性过于明显
在改革开放以来，我国法制建设得到空前发展，各个法律部门都得到很大完善，基本上能够做到有法可依了，但是清真食品立法通常是原有政策的提升，所以其行政性特点最为突出。法律形式过于单一，法律层级较低。①目前各地有关清真食品管理的立法内容明显突出其行政立法的性质，忽略了民事权利保护的性质。通常以条例和规定、办法性的地方法规和规章为主，规定的只是行政政主管部门和食品企业的权利义务关系——管理者与被管理者。②由于法律形式单一，从而导致处罚形式单一——行政处罚，具体包括:警告、整改、吊销许可证、罚款等，从而不能从根本上起到惩罚作用，特别是我们所规定处罚相对较轻的情况下，其效果更不明显。一方面出现“花钱买合法”的现象，从而导致一些少数民族群众不信任政府的管理，甚至认为办理清真食品准营证的企业多是“假清真” ；另一方是导致了执法人员的腐败问题。同时出现对于一些“后台较硬”的业主不敢管理的现象。在法律救济方面除了行政救济之外，司法救济明显缺位。③面对政府管理效果不佳和行政不作为，且实行监督与举报后对举报者没实际利益，民众对依法维权的积极性也不大。例如:宁夏、广州伊斯兰教协会每年都有20多起举报，但实际上存在的问题远远不止这些。对于不清真的问题，人们通常只是忍受，例如:笔者2003年在宁夏关于民族传统文化调查中，曾对清真食品问题进行过调查，在回答“遇到假的清真餐馆时你如何处理”的问题，430名被调查者中，主动维权的共有156人（36%），其中依法维权的即投诉、举报只有88人（20%），而通过反对、质问、警告52人，砸掉5人（1%），让其停业6人（1%），按实际处理2人，不给钱1人，尽量消除他们2人，那么私力救济的占69人（16%），而绝大部分只能忍受，而采取离开、不去消费、无奈、不与理睬等消极行为。这种状况往往形成一种社会积怨，最终人们只能通过群体性事件来直接或间接维权。因此，单一的行政立法、执法本身就造成了清真食品管理的困难，这种单一体系的管理已经不适合中国当代清真食品的管理工作。
（三）法律所涉及主体、客体范围有限
目前各种清真食品管理的条例（规定）中在法律关系的主体上只规定管理部门和企业。而对于客体的界定也不过是少数民族饮食习惯权益。在我国通常认为“清真食品是指按照回族、维吾尔族、哈萨克族、东乡族、柯尔克孜族、撒拉族、塔吉克族、乌孜别克族、保安族、塔塔尔族10个少数民族（一下简称具有清真饮食习惯的少数民族）的饮食习惯生产、制作、储藏、运输及销售的食品”(5)。这样的规定对于市场经济时代的清真食品管理就显得过于狭窄了。首先，该客体所对应的主体只能是以上10个少数民族。其次，范围是清真饮食习惯。这个界定在计划经济时代是完全可以适用的。但是改革开放30多年以后，这个内涵外延就显得不周延了。①我国食用清真食品的消费者除了国内穆斯林之外还有国外穆斯林；除了以上10个民族之外还有广大的普通消费者（诸如:其他民族改信伊斯兰教者、未改信伊斯兰教的普通消费者）。例如:在广州共有穆斯林民众7万人，其中当地土著回族、西北穆斯林、国外穆斯林各占1/3。所以从消费主体上看这10个民族是不够的。其次，从风俗习惯的角度看，“十里不同风，百里不同俗” ，风俗习惯这个客体是很难把握的，而作为风俗习惯来界定，清真食品问题只能落在“侵害少数民族风俗习惯”这一单一客体上。而进入市场经济之后，清真食品已经由计划经济的少数民族生活必需品变成了完完全全的商品。作为商品它所涉及的法律关系，将更为复杂。所以，作为商品所要调整的“清真食品”的法律关系范围，已远远超出风俗习惯的单一客体范围，它已涉及到更为广大的消费群体（国内外、普通与特殊、穆斯林与非穆斯林等等）、企业、政府（管理者）三大主体，其法律关系涉及企业与消费者、企业与企业、企业与政府、消费者与政府等等。其客体除了饮食习惯权利之外，还有消费者权益、知识产权等等。
（四）立法中过于注重行政许可
在计划经济时代，清真食品生加工、分配等工作作为政府的一项社会福利，一直由政府民族事务工作部门来管理，企业指定、生产范围、消费者都是政府的许可行为，而进入市场经济之后，政府继续延续该传统，一直将行政许可作为主要工作，在相关的清真食品管理立法中，企业资质的认定是最为主要的，在执法中有没有办理、悬挂准营证被作为主要检查监督工作，而企业的生产环境、操作流程、经营方式基本上被淡化了。由于管理监督的重点偏移，不仅造成正常的食品安全的内容淡化，还造成了:①管理越位。按照《行政许可法》能够实现“自我管理”的产业不应当进行“行政许可” 。但是在现实当中清真食品是可以实现“自我管理”的，这是大量的历史与实践都已可以证明的。而现在必须行政许可。②造成法律设计的困难。近年来，关于清真食品管理“前置许可”的争议，是许多地方立法难以执行和通过的主要障碍。③造成民众的不信任。在“什么是清真食品”的标准上，除了政府的许可标准之外，穆斯林民众也有自己的标准，由于政府许可的标准与民众的标准不一致，行政许可不一定得到人们的信服，在宁夏、云南等地认为办证是有问题的，甚至是“假清真” ；在河南有些群众甚至认为办理准营证、行政许可使“假清真”企业合法化。所以说，过于注重行政许可，是费力不讨好的事。
（五）法律体系不完善
尽管我们有三个层次的清真食品管理的法律体系，但是其法律体系和内容仍不完善。①缺少清真食品生产认证的标准。清真食品是穆斯林饮食文化产业化的产物，其首要属性就是一种商品（在餐饮业、流通销售环节又表现为一种服务），但是同时它又具有伊斯兰教文化特性规定的成分。作为清真食品生产管理的最基本的最初等的法律体系，应当是食品安全的各种技术标准。近年来我国尽管在食品安全标准体系建设上取得了很大成绩，但在一些特殊的民族产业方面则明显不足，诸如:中医药、民族（地方）食品、清真食品等等。目前国内清真食品生产标准，只有今年2月份颁布《宁夏回族自治区清真食品认证通则》 ，而国家和其他地区都没有相应的标准，至于具体标准的实施细则在国内尚属空白。而清真食品标准则是清真食品管理、纠纷处理等最基本要件。尽管当前清真食品管理的执法主体也是基本明确的，但是，一些部门在执法时，有意的跳过清真食品问题。除了部门利益之外，执法标准不明确也是其中的一个重要原因，必定清真食品问题过于敏感，棘手。②具体的管理条例与其他基本法律没能很好的结合。各种清真食品管理的条例（规定）通常是政策的升华，在制定时主要的法律依据就是《宪法》 《民族区域自治法》和相关的民族政策，而很少考虑其他法律内容，特别是民商法律体系的内容。在《刑法》 《广告法》《商标法》 《消费者权益保护法》 《产品质量法》对“民族风俗习惯”有原则性的、笼统的规定之外，没有一部法律明确规定清真食品的内容，甚至最新出台的《食品安全法》也没有相应的规定（该法律只是技术性食品安全法，忽略了食品安全的文化性问题）。因此，有关清真食品管理的条例（办法）与其他法律部门特别是民商法没有形成完整的食品安全法律体系。③其他基本法律的内容也不是很完善。有一些法律规定只是针对特殊主体，例如: 《刑法》第二百五十一条:国家机关工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯，情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役，这条规定只是针对国家机关工作人员，对于实践中恶意侮辱少数民族的个别不法分子确不能适用；有些只是在个别方面提到了民事责任。 《消法》第四十条（三） “不符合商品或包装上注明的商品标准的”应承担民事责任。一旦食品包装上打上“清真”字样，从理论上讲，就代表这一种商品标准，如果发现是假冒的，商家除了承担行政责任外，还应该承担民事责任。有些规定回避了民事责任， 《消费者权益保护法》第十四条规定:消费者在购买、使用商品和接受服务时，享有其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重的权利。该法二十五条规定经营者不得对消费者进行侮辱、诽谤，不得搜查消费者的身体及其携带的物品，不得侵犯消费者的人身自由。四十三条规定经营者违反本法第二十五条规定，侵害消费者人格尊严或者侵害消费者人身自由的，应当停止侵害，恢复名誉、消除影响、赔礼道歉，并赔偿损失。从这三条来看，法律规定了消费者风俗习惯受尊重的权利，但是在法律责任方面仅仅规定侵害消费者人格尊严，人身自由的法律责任，忽略了侵害消费者风俗习惯的法律责任的规定，我国民法理论中，人格尊严是不包括风俗习惯的，这样，在实践中，侵害消费者风俗习惯的行为得不到法律制裁。此外， 《广告法》中第七条第七款规定广告不得有含有民族、种族、宗教、性别歧视的内容，没有处罚的措施。
（六）法律的政策性强
建国以来，我们的民族工作一直以落实政策为主，从而形成过分依靠行政命令的传统和计划经济的思维模式，而市场经济的客观要求被忽略。这种立法思维定式，在市场经济条件下显然是与社会不协调的，因此造成立法中的一些规定无法实现，在民众中造成了一些不良影响。例如:商业网点的配置、运输工具、车站码头、医院学校等，以及各地企业的业主的民族性、员工人数规定等等，都无法实行。一方面造成了大量的资源浪费，另一方面伤害少数民族的感情，从而影响国家和政府的威信和形象。
综上所述，当前国内的清真食品立法当中计划经济的烙印太深，从而造成了立法当中的这些问题。此外，由于受其影响，行政管理的归属性，特别是属地原则，也造成了各地清真食品管理不能形成统一。区域自管，为各地的清真食品流通环节提供了“制假” 、“造假”的温床。鉴于以上这些问题，笔者认为必须转变思路，完善清真食品立法管理体系，而这个切入点必须以清真食品的商品性本质入手。我们单纯地注意到少数民族风俗习惯的指标，而过于注重“侵害风俗习惯的权益”的客体的行政法保护体系已经不适应现代的商品经济社会的清真食品安全管理的客观要求，因此，按照其商品属性的要求，我们必须纳入科学技术安全的指标和民事商事法律体系，从而建立起一个完整的权利救济体系。当然，作为具有特殊文化的消费者或公民群体，在日常生活中也是难以避免偶然出现的恶意民族歧视和严重侵害少数民族风俗习惯权利的事件发生，所以，为了保护该特殊群体的权利，在刑事法律体系中也要设定相关的法律规定。最终，要建立起包括行政法、民商法、刑事法律的集成清真食品管理法律体系。
三、清真食品管理法律体系的几点建议
关于清真食品的管理，在国际上通常是两类模式:一种是穆斯林国家管理，根据主权形式和人口状况，通常是作为普通食品安全问题的管理。一种是非穆斯林国家，通常是作为特殊食品来管理的。例如:美国。其清真食品的产品认证由穆斯林民间组织来进行，而其他方面则主要由民商法体系中的反不正当竞争法和商业欺诈的相应法律体系来管理。前者在管理方面除了一般性食品管理相关法律之外，在其民商法体系中加入清真食品管理的特殊内容和行业标准。作为后一种管理模式比较符合我国的实际情况，我们应当学习借鉴，但我们也要充分考虑我国制度政策的实际，设计出我国的可行的立法管理模式。
（一）制定清真食品认定认证标准和认证机构
清真食品通常对于人类饮食安全，在作为普通商品的角度，它要求符合科技（现代人的常识性知识）、理化、生化安全指标；而作为伊斯兰教“合法”食品的规定性，它又要符合穆斯林的生活习惯。因此，清真食品的安全性来源于科学技术和风俗习惯两个指标。后者即作为符合穆斯林风俗习惯的商品与服务的属性，则为清真食品安全提出了一个文化安全的标准。这样对清真食品生产的企业资质、原料来源、加工技术、存储、运输、包装、销售等环节进行了规范，又提出了风俗习惯安全的要求。
清真食品标准作为食品安全风俗习惯部分内容，是作为认定清真食品的依据。在标准中，我们要认证什么是清真食品，清真食品生产经营企业的资质，清真食品的原料来源，生产的技术流程，清真食品的包装、运输、存储等方面问题。让各食品行业、管理部门，甚至消费者都要了解什么是清真食品、清真食品的特点，从而实现自己的知情权和选择权。而作为风俗习惯，从严格意义上讲是不能直接上升为国家法律层面的，国家法最多是原则性的认可。鉴于清真饮食文化的特点又主要表现为:嫁接性、观念性、表达性、扩张性、地域性、变异性、多元性等特点，而其最集中的表现便是清真饮食文化的多元性。面对如此的多元性，对于清真食品的安全标准，我们只能从其本源——伊斯兰教法和现代区域或国际普遍认可的文化规定中制定标准。清真食品的认证标准应当由民族事务工作部门、宗教管理部门、质量技术监督部门来编制（在美国该标准通常是由穆斯林民间组织编制），并向社会公布。标准分两个层次、两个体系。即国家标准和地方标准（行业标准、企业标准只是这两标准的延续与派生）；两个体系是通则标准体系与具体细则体系。通则是一般性原则标准，而细则是针对食品行业的具体情况而设定。细则至少应当包括屠宰、餐饮、食品加工、类食品等行业的标准。关于清真食品的认证工作，鉴于清真食品生产的特殊性，并因我国有民族宗教事务部门对清真食品管理的传统，况且认证工作中企业资质的认定许可一直是民族事务工作部门的一项工作，而清真食品认证是产品的认证，只是业务的延伸问题，故尔认证工作仍由民族宗教事务部门来进行，而不是由认证企业承担，从而增加了认证的权威性、可行性。同时根据国际上认证工作的实践，国外的公司认证的权威性一直受到质疑，许多国家在国际贸易中都希望加入国家担保的成分，例如:沙特明确提出进口国的认证工作要由贸易国的国家的权威机构进行，马来西亚的国际贸易中的认证也收归国家的权威机构JAKIM （伊斯兰发展署）。从这种形势来看，民族事务部门主管认证工作也是比较合适的。建立标准体系后，按照国家标准认证的清真食品可以在全国各地流通，在一定程度上可以消除流通环节的问题，而地方标准认证后的清真产品可以保证区域性的清真食品的生产的规范性。
（二）把清真食品管理的生产经营活动完全纳入相关法律体系中
在市场经济条件下，清真食品成为了真正意义上的“商品” 。清真食品企业的注册、生产工艺、原料来源、包装运输、销售等必须按照一般法律所规定的内容进行，这样就会把各种技术标准（包括清真标准）应用到生产经营的过程中，并将企业生产活动依靠各个法律部门加以规范，并在救济中突破以往单一的行政救济的范围，甚至可以加入合法的民事诉讼、司法救济等形式。这样把《公司法》 《广告法》 《商标法》 《民法》 《合同法》 《食品安全法》 《消费者权益保护法》 《反不正当竞争法》 《刑法》 《治安处罚法》 《认证认可条例》《屠宰条例》等都可以用在清真食品管理的法律体系当中。目前，这种扩展笔者认为条件已经成熟，只是需要在这些法律当中添加部分内容，或者授权比附和补充就可以实现。例如: 《消费者权益保护法》第十四条规定，消费者在购买、使用商品和接受服务时，享有其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重的权利，简称为人格尊严和民族风俗习惯受尊重权。这里只要比附，再加上惩处措施就可以用在清真食品的经营管理当中。再如: 《反不正当竞争法》第五条:经营者不得采用下列不正当手段从事市场交易，损害竞争对手；第四款:在商品上伪造或者冒用认证标志、名优标志等质量标志，伪造产地，对商品质量作引人误解的虚假表示，就可以直接用在清真食品认证的管理当中。另外， 《食品安全法》当中也可以直接加入一些“特殊食品” （包括清真食品、佛教素食品、犹太食品、基督教清教徒等）生产的特殊保护性规定，并且对于假冒食品的民事惩罚原则也可以直接用在清真食品的维权当中。这不仅可以减少行政执法部门的执法负担，而且可以调动消费者的积极性。当然，有些法律则是要进行修改的，例如:刑法中“侵害少数民族风俗习惯罪”其犯罪主体，限定的过于狭窄，应当适用于所用的公民。所以在相关基本法中要直接体现出清真管理或可直接适用的内容。而专门的条例（规定）中要吸收相关基本法的规定和内容。
（三）重新划分清真食品管理执法主体的分工
以往的执法主体过于偏重民族宗教事务部门，从而将一个执法能力不强的部门推上了“断头台” ，而其他部门的协作也就形同虚设。在将清真食品完全纳入国家食品安全的法律体系之后，清真食品的企业资质和产品认证工作完全由民族宗教事务部门来承担，它只对企业和产品做清真、不清真的认证、监督、继续认证、取消认证的工作，它不再涉及行政执法。目前，宁夏回族自治区“清真食品办”已经撤销，现已变成认证管理工作部门，其原有的执法管理工作将全部移交工商管理部门；工商部门管理企业的注册、生产、经营等活动，进行必要的行政执法，甚至可以专门设立清真食品管理部门。近期，银川市拟将原“清真食品办”并入工商管理部门。农业部门负责清真食品的原料安全性。卫生部门负责清真食品企业生产环境、人员健康、清真餐饮业。检疫部门负责食品安全。法院负责各种民事权利的救济工作、公安部门负责公共安全的执法工作等等。这样职责的重新划分可以理顺各种关系，尤其是民族事务工作部门和工商管理部门的关系，形成集成管理，各司其责的管理氛围。
总之，通过对清真食品管理体系的由计划经济模式向市场经济模式转化，要建立起以国家食品安全法律体系为主导，清真食品生产标准和其他食品安全生产标准为具体操作规范的清真食品生产管理体系，同时通过《刑法》 《治安处罚法》 《食品安全法》 《消费者权益保护法》 《反不正当竞争法》建立起保护少数民族风俗习惯权利、消费者权益和维护正常市场经济秩序的法律体系。
以上清真食品管理法律体系的建立有以下优点。
①使清真食品管理完全纳入到国家食品安全管理的体系当中，既可以实现依法管理，又可以节约执法成本。使民族事务工作部门从执法的应付中解脱出来，把更大的精力放在民族政策的落实与发展清真产业的实际工作中。
②制定清真食品认证标准。首先使比较模糊的法律关系客体——清真食品有一个较为明确的认识，从而使企业和消费者对此有一个明确认识，在生产和消费中都有一个明确的衡量标准。其次，清真食品认证标准，可以作为国内、国际贸易谈判，司法实践的基础:再次，清真食品认证标准有利于推动清真食品企业实现标准化、规模化、集约化、国际化发展，促进民族经济的发展。此外，清真食品认证标准还可以在地区贸易和国际贸易中保护本国利益。
③扩展清真食品管理的法律体系，可以通过行政执法、司法渠道来处理好清真食品商品化过程出现的各种法律关系和权益纠纷，从而推动国家的法制化建设和社会稳定。
④给企业更大的发展空间。以往的经验表明清真食品的管理一直是民族事务工作部门工作，管理与企业的政策又结合在一起，往往通过行政命令要求企业完成落实民族政策的任务。一方面造成一些政策无法落实，例如:清真商业网点的配置、银行低息贷款等，完全不考虑市场需求和社会现实；另一方面也给企业和国家造成巨大浪费。而清真食品企业纳入到法律管理的体系当中，企业可以完全按照市场资源配置和商机自由发展，努力实现自己的效益最大化发展。
【注释】
(1)该成果系国家社科基金2007年一般项目“新时期中国清真食品管理与立法研究” （07BMZ039）的阶段性成果，已提交2009年中国民族法学会理事会年会，并收入会议论文集。
(2)马云: 《加快清真食品立法，依法保护穆斯林消费者的合法权利》 ， 《西北第二民族学学院学报》 2005年第3期。
(3)到2004年2月全国总计:省级34个、地级333个、县级2862个。
(4)宁夏回族自治区民委: 《宁夏回族自治区人大开展清真食品管理条例执法检查》 ，中华人民共和国国家民族事务委员会网站，2008-07-07。
(5)《国务院清真食品管理条例》 （送审稿）。
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