浅谈基层税源管理专业化的几点思考

顾德仓　马金宝　谭　红

税源是税收的基础，对我们基层税务机关而言，税源的基础就是我们每天与之打交道的千千万万的纳税人。税源管理是征管的基础和核心，是反映税收征管水平的重要方面。税源管理水平直接影响着税收征管质量，影响着税收收入的增长，影响着税收调控功能的发挥。因此，只有不断加强税源管理专业化、科学化、精细化水平，才能全面提高税源管理的能力，进而促进税收征管质量和效率的大幅提升。2009年以来，国家税务总局提出要大力推进信息管税，对优化税源管理体系提出了明确的要求。2011年8月，在全国税收征管和科技工作会议上，国家税务总局党组成员、副局长宋兰深刻分析了税源管理工作面临的新形势和新要求，提出以促进税法遵从为目标，以风险管理为导向，以纳税评估为重点，以分类管理为基础，以信息管税为依托，以完善制度、机制为保障，努力构建税源专业化管理新体系的总体思路。为此，我们作为基层税务机关应从税收征管现状出发，探索建立以税收管理员制度为基础、以信息采集和利用为抓手、以“四位一体”互动机制为保障的专业化、信息化、立体化的税源管理体系，积极探索适合基层税务机关的税源管理模式。

1．推行税源管理专业化是落实“信息管税”的重要举措。税源管理专业化是理顺和落实“信息管税”相关职能、完善税收信息管理机制、健全税源管理体系、更好地体现信息化发展要求的具体举措，可以从机制上保证信息的完整性、准确性、真实性和信息采集、分析、利用的良性互动，有效提高信息资源的共享程度和利用效益，促进“信息管税”的落实。

2．推行税源管理专业化是防范风险和优化服务的有力保障。推行税源管理专业化，根据纳税人的特点进行科学分类，改变目前“包户到人，各事统管”的税源管理方式，以风险管理为导向，根据税源管理对象的特点和职责事项实行专业化税源管理方式，分解过于集中的管理权力，通过强化监督制约，有效促进纳税遵从，降低税收执法风险。同时，还可以有效掌握不同类型税源管理规律，找准管理需求，针对纳税人的状况和税源的变化，采取不同的管理措施，提供切合实际的个性化服务，提高纳税人的遵从度，实现和谐征纳关系。以固原经济开发区国税局为例，2008年开发区国税局办理了税务登记的纳税人为812户，2011年已增至1600户，三年间管户增长近1倍，而税收管理员只有8人，人均管户达200户，管户的增加，使税收管理员工作量明显加大，人少户多的矛盾日益突出。这就对提高税务干部的素质有了进一步的要求，所以大力推行税源管理专业化新模式，优化纳税服务，强化税源管理，提高征管质效，意义重大，势在必行。

1．加强税源管理队伍建设，提高税收执法管理水平。随着经济的发展，税源管理对管理人员的能力，特别是管理水平、计算机水平和执法水平等提出了越来越高的要求，税源管理人员的素质直接决定着税源管理水平的优劣。在当前以法治化、信息化为主要特征的新形势下，对税务人员的素质提出了更高的要求，税收机关应把建立一支高素质的队伍作为提高执法水平的重要工作来抓。

（1）加大教育培训力度。为此，教育培训应当转移到以实务为主的执法能力和业务技能培训上来，要进一步优化教育培训机制，以需求为导向，广泛开展包括业务培训、任职培训、专业培训、更新知识培训等多形式、多层次的教育培训，不断提高人员素质。

（2）建立健全执法责任制与执法监督机制。要科学界定职责范围，按照法定权限以岗定责、以责定人，明确每个岗位的执法责任，严格实行执法过错责任追究，从而提高执法人员的执法水平和有效减少寻租性腐败行为的发生。建立健全严密的监督机制，当前税务部门监督的重点是税收执法权和行政管理权，通过对这“两权”的监督，保证国家的税收法律法规和各项规章制度得到全面、正确的贯彻实施。树立税收风险管理理念是信息管税的先导，落实信息管税，尤其是基层税务机关和人员在税源管理中必须树立风险管理的观念，善于发现税收管理工作中所潜伏的税收风险点和风险源，把风险管理理念转化为责任意识，从思想上高度重视，把税收基础工作做扎实，增强抵御税收管理风险的意识和能力，从而化解和降低税收风险。同时，提高服务意识，要一手抓执法，一手抓服务，树立服务理念，健全服务制度，完善服务体系，增强服务意识，文明执法，公开办税，不断提高服务质量，接受全社会的监督。

2．研究确定相适应的专业化管理形式。要根据推行税源专业化管理的基本思路，结合本单位户籍和税源结构特点、人员状况等实际情况，研究确定实施专业化的具体组合模式。如将税收管理员可分为负责专门事项的专业化税收管理员和负责日常事项的责任区税收管理员；还可按照税收管理员职责分户籍管理、宣传辅导、催报催缴、档案管理、发票管理、定额管理、欠税管理、信息采集、调查核实、纳税评估、任务执行等环节实行专业化管理，各负其责，形成税源管理合力。经笔者调研情况分析，开发区国税局税源结构主要有三个特点：一是户数较多，大企业集中，基本集中了全市大型的工商企业；二是行业齐全，每个行业都有几十户至上百户纳税人，每个行业的税收管理方法、管理重点不尽相同；三是涉税事务比较繁杂，经常出现整体资产转让、债务重组、出口退税等重大涉税事项。且开发区国税局税源结构融合了其他市区局的一些特点，形成了自己的税源特色，比如企业规模大小不一，既有不少销售过千万元企业，也有为数众多的千万元以下，甚至是百万元以下的企业。针对税源结构不同的特点，应选用不同的税收管理方式。从以上分析不难发现，可以试行以分行业为主，分规模、分税种为辅的专业化管理方式。

3．创新手段，改进方法，实现税源管理专业化。

（1）一般纳税人要以行业预警税负和“票、账、表”管理为抓手，实行专业化管理。一是要对所有增值税一般纳税人按照行业分类，参照同行业税负和本地企业的经营状况，合理确定行业税负，实行行业税负控管。二是要通过深化以票控税，强化纳税评估，实行“票、账、表”综合管理模式，有效地实行税源税收监控，从而促进税收征管质量和效率的提升。

（2）小规模纳税人要以户籍管理和最低纳税限额控管为基础，实施专业化管理。一是以强化户籍管理为龙头，夯实征管基础。开展“定户籍数量、定收入目标、定征管质量、定考核奖惩”的个体税收，“划片管理、项目招标”的工作模式，调动税收管理员的工作积极性。二是重点落实最低纳税限额控管办法，将小规模纳税企业和个体大户全部纳入控管，力争个体税收、达起征点户数按一定比例增长。三是加强重点行业的专项管理。如对固原经济开发区家具市场、建材市场和木材市场，开展专项检查，对品牌代理等个体大户全面清理，堵塞税收管理漏洞。

（3）细化个体户户籍管理，实行分类双定管理。按照“抓住大户，管好中户，规范小户”的原则分层次管理，按照不同规模、不同行业、不同经济形式、不同经营方式、不同区域特点，对个体户进行科学合理的分类，按照税源大小、行业特点、经营方式在发票控管、税源监控、纳税评估、纳税服务等方面区别对待，集中精力推进难点工作，突破难点问题，强化考核管理。

4．创新普通发票管理。按照总局、自治区局、市局“简并票种、统一式样”的普通发票管理工作思路，强化机打发票，逐步取消手工发票，选择商场、超市或有代表性的行业作为率先开展税控器具推广的试点；取消小规模企业填开式发票使用；开展农产品销售发票、废旧物资收购发票、普通发票专项检查工作，提高普通发票管理水平，充分发挥以票控税的作用，逐步实现由以票控税向信息管税的过渡。

5．加大对外出经营企业的管理。充分运用《中华人民共和国税收征收管理法》和《税务登记管理办法》所赋予的管理方法和手段，积极主动地加强与所在地税务机关的联系与协调，通过建立信息共享机制，共同实现对外来施工企业税收管理的最优化，严格执行外经证的缴销制度，明确机构所在地税务机关、经营地税务机关的管理责任，加强协抓共管，堵塞税收征管漏洞。加大稽查力度，组织开展建筑业税收专项检查和企业所得税年度汇算清缴，加大对做假账、不做账、不申报行为的查处力度，发挥“以查促管”作用，加大不进行年度汇算偷税行为的处罚力度。

6．全面开展纳税评估，实施深度税源管理。开展纳税评估是新时期强化税源管理的重要内容和有效手段，要以全面开展纳税评估为核心，不断挖掘税源管理的深度，减少漏征漏管，增加税收收入，有效防范征纳双方的税收风险，降低征纳成本，提高稽查部门打击偷逃骗抗税行为的针对性和时效性，为纳税信用等级评定提供基础信息和依据，推动建设纳税信用体系乃至诚信社会进程。要不断充实完善纳税评估“一户式”纳税信息系统，利用该系统对纳税人纳税申报的真实性和准确性做出定性和定量的判断。对纳税评估发现的一般性问题可由税务机关约谈纳税人，通过约谈进行必要的提示和辅导，引导纳税人自行纠正，在纳税申报期限内的，根据税法有关规定免予处罚；超过申报纳税期限的，加收滞纳金。

7．加强协作，多头并进，建立和完善各级协税护税网络。坚持综合治税社会化的原则，完善零散税收及代扣代缴税收的源泉控管体系，不断提高税收行政效率，降低征收成本。一方面，要逐步实现与政府有关职能部门的计算机联网，建立与工商、银行、质监、国土、城建等有关职能部门之间的信息交换机制，实现涉税信息资源高度共享，拓宽税源信息的来源渠道；另一方面，基层税务机关根据零散税收税额小、户数多、征收难度大的特点，通过委托代征方式，积极争取当地政府的支持配合，密切部门协作，建立、完善各级协税护税网络。特别是要加强对房屋租赁、房地产开发、个人所得税等征管薄弱环节税源信息的实时交换工作，充分发挥协税护税网络对地方税收的控管作用，强化税收源泉管理。一方面，税务部门要加强与工商、金融以及公检法等部门的配合与协作。与工商协作的重点是加强有关注册登记、变更登记等信息的及时传递，可建立定期通报协作、联席会议等制度，及时传送户源动态信息；金融部门要严格执行扣款程序，积极协助税务机关扣缴税款，并规范结算制度，控制企业多头开户，制止大额现金结算。另一方面，要将税源管理工作作为税务机关内部征收、管理、稽查各部门具有共同责任的工作加以落实，根据实际情况，制定和完善各部门信息传递和信息共享制度，加强部门间的协调配合。

（作者单位：宁夏回族自治区固原经济开发区国家税务局）