浅谈立法工作中的“提前介入”

周　英　郭树兵

按照机关统一安排,认真学习了赵克志书记在省委中心组学习会上和省人大常委会上的重要讲话,深入领会关于“八破八立”重要讲话精神,结合立法工作实际,深入思考立法工作“破”什么?立什么样的法?立法程序可以有创新吗?现就立法工作中的“提前介入”谈些浅显的认识。

目前,地方性法规草案绝大多数由人民政府有关部门起草,再以人民政府议案形式提请人大常委会审议。“提前介入”是指在法规草案报请人大常委会审议之前的政府起草阶段,人大常委会有关工作委员会及其工作人员,与法规起草部门、人民政府法制办等有关方面一起对该法规草案的可行性、立法依据以及调整范围等问题进行调查研究。“提前介入”不是法律规定的立法必经程序,是人大立法程序以外的辅助工作方法,也就是在立法议案未进入人大常委会的法定工作程序之前,有关工作委员会即开展工作,为正式审议做准备。

一、“提前介入”的积极作用

现行立法工作程序是,在接到人民政府提请人大常委会审议的法规草案议案后,先由业务对口联系的有关工作委员会审查,提出委员会审查意见,印发人大常委会会议。人大常委会一审后,将法规草案交由人大法制委员会,根据人大常委会组成人员、有关工作委员会的审查意见和各方面提出的意见,对法规草案进行统一审议。

工作委员会作为人大常委会的工作机构,在人大常委会审议之前,根据委员会会议审查情况提出的书面审查意见十分重要,一般会受到人大常委会组成人员的普遍重视,有时还会具有一定的导向性。但在目前法律没有对人民政府议案送达时间作出明确规定的情况下,有关工作委员会如不采取“提前介入”的工作方法,很难在人民政府提交议案到召开人大常委会之前的很短时间内,将法规草案内容和所涉及的各个方面,特别是一些有争议、有分歧的问题吃透,容易造成工作委员会审查过于程序化,不利于为人大常委会初审提供高质量的审查意见。今年9月25日通过的《河北省电信设施建设与保护条例》,是4月24日经省政府常务会议通过,省人大常委会财经工委接到该议案时已是5月中旬,距离提请5月下旬的省人大常委会一审只有短短的十几天时间,在如此短时间内,财经工委很难提交高质量的审查意见。“提前介入”则是很好的解决方法。

“提前介入”有助于工作委员会了解、熟悉法规草案在起草和征求相关部门、管理相对人意见过程中的全面情况,从而提高工作委员会审查的质量和效率,为人大常委会的立法工作把好第一关。在“提前介入”中,工作委员会还可以根据了解到的情况,随时向起草部门提出修改建议,提高法规草案送审稿的成熟度。此外,通过“提前介入”,工作委员会几乎参与了从起草到提请审议的全过程,对法规规范的内容很清楚,条款也很熟悉,有利于工作委员会在法规公布后更好地监督其实施。

二、“提前介入”的方式方法

“提前介入”应当包括以下三个方面的工作内容∶

第一,根据人大常委会立法规划和年度立法计划,选定需“提前介入”的立法项目,制定工作计划。

第二,认真做好有关法律依据和相关信息、资料的收集和储备,并组织有关人员认真学习、研讨,为“提前介入”做准备。

第三,开展调查研究。(1)参加法规起草部门、人民政府法制办召开的征求意见座谈会和协调会,了解草案修改进度和争议焦点,敦促人民政府将部门之间的矛盾协调一致后再提请人大常委会审议。(2)与法规起草部门一起考察、了解兄弟省市制定和实施同类地方性法规的情况,借鉴他们的立法经验。(3)分别邀请有关专家、学者、有经验的实际工作者和司法机关、法律工作者以及法规相对人进行立法研讨,多角度地听取意见、建议。(4)对一些国家法律行政法规没有规定,或是否与上位法相抵触等拿不准的问题,主动请示或走访全国人大常委会和国务院的有关部门,保证地方立法与上位法的一致性。以上工作环节应视具体情况开展,有的需要反复进行,有的则可以从略,不必拘泥形式。

三、对设区的市报批法规的合法性审查应当“提前介入”

“提前介入”工作方法对做好设区的市报批法规的合法性审查尤为重要。根据党的十八届四中全会决定,全部设区的市将获得立法权。立法法规定,设区的市地方性法规须经省人大常委会批准。按照立法工作程序,设区的市报请省人大常委会批准的法规,是经该市人大常委会审议通过的,省人大常委会法制工作机构如果不“提前介入”,待市人大常委会通过后提请省人大常委会审议时再发现合法性问题,修改报批法规的难度和阻力非常大。省人大常委会法制工作机构应当“提前介入”,把合法性问题化解在设区的市人大常委会通过之前,有助于维护省、市人大常委会良好的工作关系。

四、“提前介入”应注意的事项

1、要划清“提前介入”和正式审议的界限。首先,“提前介入”和正式审议的工作性质不同。“提前介入”是一种参与性质的工作。在这一阶段,工作的主体还是人民政府及其有关部门。而正式审议则是依照法定程序举行的正式会议,是法律赋予人大常委会的权利。其次,“提前介入”和正式审议参加的人员不同。“提前介入”的参与者一般是委员会负责人和有关工作人员,而正式审议必须要召开全体会议,集体审议;第三,“提前介入”和正式审议的工作内容不同。要对照立法法,分清哪些工作可以在“提前介入”时做,哪些工作则必须在工作委员会审查、常委会审议时进行。如立法法规定在审议过程中,听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,对一些重要的法规草案,经主任会议决定,可以向全民公布,广泛征求意见等,这些都是在立法案列入人大常委会会议议程以后开展的工作。在此之前,即便是以人大常委会有关部门名义进行的座谈或研讨,也仅仅是以了解和熟悉情况为目的的基础性工作,是为工作委员会正式审查和人大常委会正式审议做准备的。

2、要克服“提前介入”中的倾向性。有些起草部门往往考虑自身利益多、其他部门利益少,限制别人多、约束自己少,总是想在法规中把本部门的权利规定得多而具体,甚至对有利可图、但不完全属于本部门职权范围的也要写进去,而对承担的义务,则轻描淡写,模棱两可,或者规定得很抽象,有的甚至不写,使法规草案缺乏全局观念,局限性较大。人大常委会的相关工作委员会由于平时就和人民政府有关部门联系较多,在“提前介入”中又和起草部门一起工作,自觉不自觉地会在感情上、认识上倾向于起草部门,有时也会迁就起草部门的一些不妥做法。作为地方立法机关,应在立法活动中自觉遵循立法的基本原则。立法必须从国家整体利益出发,体现人民意志,防止地方保护主义和部门利益倾向,维护社会主义法制的统一和尊严,科学、合理地规范公民的权利与义务、国家机关的权力与责任,坚持权利与义务、权力与责任相统一的原则。还要通过“提前介入”工作,影响起草部门和其他相关部门,认真贯彻新修改的立法法,自觉树立大局意识和全局观念,以维护法制统一和人民群众根本利益为己任,做好地方立法起草等工作。

(作者单位:河北省人大常委会法工委)