张国琛
党的十八届三中全会、四中全会决定及今年中央一号文件精神,强调农村重大改革都要于法有据。深化农村改革,要善于利用立法决策,将党的“三农”政策及时归纳、转化,使之更加系统、规范,将立法与农村改革发展实践融为一体,发挥引领、推动和保障作用。近年来,农业农村工作出现了许多新情况、新问题,如何依法规范解决“三农”问题,成为摆在我们面前的一项重要课题。从调研情况看,涉农立法是解决“三农”问题的主要途径,对农业、农村和农民工作具有重要促进作用。下面,结合工作实践,在如何提高涉农立法质量和水平方面,谈一点粗浅的认识和体会。
一、提高涉农立法的时效性
涉农立法工作是与农村改革发展实践相适应的。立法的主要目的,在于通过为人们设定法定行为模式和法定后果模式来调整一定范围的社会关系。当一种需要以立法形式加以调整的社会关系出现时,关于该种社会关系的立法调整的创议亦相应产生;当这种社会关系最终形成后,所调整的立法亦应相应出台,提前或滞后都不利于社会关系的规范,影响社会稳定。当前,随着形势的发展,我国“三农”问题出现了诸多新情况、新问题,要求我们必须加以关注,并通过地方立法加以体现,进行有效的引导和规范,确保社会稳定、经济发展。如发展现代农业问题、农民合作社问题、农产品质量安全问题、“三农”贷款难担保难问题、地下水开采管理问题、农作物秸秆及其废弃物利用问题等,如何充分发挥政府在解决这些问题方面的功能,加强农村中介组织建设,构建农业社会化服务体系,已是摆在我们面前的现实问题。针对这些热点难点问题,各级党委、政府出台了不少政策措施,有的也已取得较好的成效。对于这些实践,具有地方立法权的人大常委会及相关部门在严格遵循国家法律的基础上,应进行认真的调研,结合实际情况,对有些政策措施通过立法加以固定和完善。近年来,省人大常委会针对这些问题相继出台了一些地方性法规,如《河北省农民合作社条例》、《河北省地下水管理条例》、《河北省人大常委会关于农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》等,同时,对于一些与上位法或者现行方针政策相抵触的法规及时予以修改或废止,收到良好效果。当然,受客观条件的限制,有些问题的立法条件可能不成熟,但是应该列入立法规划,开展立法调研,待条件成熟后,进行相应立法。
二、突出涉农法规地方特色
地方立法既要做到与宪法和法律法规不抵触,维护国家法制统一和权威,又要努力从地方实际出发,突出地方特色,增强适用性和可操作性。这是地方立法中较难处理和把握的一个问题。在实践中,常常出现两个极端的倾向。一是机械理解“不抵触”,凡是上位法有规定的,一律不能动,既不能增加,也不能删减,否则,就是违法,其结果,在地方立法中就只能是小法抄大法,地方性法规大而全小而全,成为上位法的“克隆”,有的地方性法规上百条,而地方适用和有创新的法条基本没有。二是,超越宪法和法律的基本原则,随意突破或变通地方立法的权限。在立法中总想超越职权,有所作为,有的甚至以“地方实际需要”和支持改革发展的名义,抵触国家宪法和法律为地方立法所设定的“红线”,影响国家法制统一和权威。这里的问题,实际上就是在我国现有立法体制下,如何找到足够适应地方实际需要的立法空间问题。这就需要我们把握好“不抵触”与地方特色的关系,既坚持按地方立法的权限办事,又适应地方改革发展的需要,创造性地做好地方立法工作,发挥好地方性法规的作用。
从地方来说,地方特色越突出,针对性越强,越能解决实际问题,法规的实际效果就越好。增强地方特色,就要坚持有所为,有所不为,既不能缺位,也不能越位。在国家法律没有授权之前,不能擅自作为,不与上位法相抵触,尤其是不与专有立法权相抵触。同时,要认真研究我国地方立法的特点和规律,遵循客观规律,解放思想,实事求是,不断创新立法理念和制度,既不“保守”、也不简单和盲目,以理性和智慧去做好地方立法工作。切实在地方具体的、特有的、需要的事项上下功夫,把国家法律法规和党的方针政策同地方实际结合起来,立法的内容上要符合实际情况和具体需要,体例上不追求大而全,需要几条就规定几条,重在管用。
三、保障农民对涉农立法的“话语权”
民主立法、开门立法,广泛集中民情、民意和民智,是提高地方立法质量的关键。只有充分发扬民主,集思广益,全面、准确地反映人民群众的根本利益和要求,才能保证立法工作的正确方向,才能保证立法的质量和效益。在涉农立法工作中,如何充分全面地了解征求农民的意见,保障农民对涉农立法工作的话语权,应引起我们的进一步重视。因为在利益主体多元化的社会,贯彻公平公开的原则,实现民主立法、开门立法,有助于提高立法的质量。但是如果缺乏科学合理的程序,那么立法的质量就会受到影响,特别是作为社会弱势阶层的农民,受文化水平、法制知识、信息接受、经济条件等方面的制约,他们一则难以正确表达自己的利益诉求,二则难以通过一般的渠道直接表达自己的利益诉求,也就是说,在涉农立法工作中贯彻公平公开的原则,实现民主立法、开门立法,必须要有不同于其他内容立法的程序制度设计。一是要依据民主立法、开门立法,公平公开的原则,在涉农立法工作中,充分考虑农民、农村和农业实际,进行科学合理的程序设计,特别是在征求农民的意见时,要为其提供必要的参考资料,或者由相对中立的机构提供知识帮助,使其能够充分理解立法的背景、意图等等,在充分考量自己利益的基础上提出意见和建议,并加以正确的反映和表达,以便能够在立法中得以体现。二是要加大调研工作力度,广泛搜集直接来自于农民的意见,直接掌握第一手资料。俗话说,取自源头的水最清澈。在涉农立法工作中,要把对农民的直接调研放在重要位置,采用一些切合农村实际的调研方法,直接进村入户进行访谈,了解农民群众关心的热点、难点问题,听取他们对某些法规草案的意见和建议,最准确地把握和反映广大农民群众的意愿,提高立法特色和针对性,适应“三农”工作的具体情况和实际需要。
四、增强涉农法规的执行力
法规的实施效果是检验立法成效的最终标准,保证法规的有效贯彻实施是地方立法工作的重中之重。涉农法规由于其客体的特殊性,这方面尤其应该注意。改革开放以来,农民的法制意识、法制观念大为增强,但是相对于城市居民,他们仍处于落后状态,特别是近几年宗族观念、封建迷信等一些落后思想观念死灰复燃,这为涉农法规的执行带来了一定的困难。因此,在涉农立法工作中,要充分考虑这一特点,在法律制度的设计上,进行切合实际的安排,特别是在责任追究等方面制定出符合农村实际,操作性强的措施,从制度上保障法规的正确实施。要加强法规的学习宣传贯彻实施工作。徒法不足以自行。涉农法规的执行尤其离不开有利的社会条件和社会氛围,离不开农民的认同和支持。因此,要把涉农法规的宣传作为整个普法工作的重中之重,通过多种方式、多种途径,用足够多的精力加强这方面工作,把法规真正交给农民,用来维护自己的合法权益。其中,要加强农民法制教育,培养农民的现代法律意识,这也是涉农法规得以正确贯彻执行的基础。
(作者单位:河北省人大常委会农工委法案处)
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