政府对广告活动的管理

三、政府对广告活动的管理

广告是大众传媒的重要收入来源，也是商业社会展开竞争、进行自我宣传和推销的重要领域。随着广告业的发展，在广告经营和发布方面存在的违法问题也凸现出来，损害到社会公众的合法权益和大众传播媒介的信誉，引起国家的重视与介入。我国在1994年10月《广告法》正式颁布前，一直以管理条例的形式对广告活动进行管理。1982年2月，国务院发布《广告管理暂行条例》，这个“暂行条例”实施五年后，直到1987年才由正式的《广告管理条例》代替。

由于《广告管理条例》是对广告活动整体范围内的一些规范，并不能面面俱到，所以国家工商局会同国务院各部委，重点针对食品、药品、医疗等特殊领域的产品和服务，又先后颁布了一系列广告管理规章和规范性文件，如1992年出台的《药品广告管理办法》、《医疗器械广告管理办法》；1993年出台的《化妆品广告管理办法》、《食品广告管理办法》、《医疗广告管理办法》等。

《广告法》施行后，广告监督管理机关针对各类大众传播媒介存在的虚假违法广告等问题，陆续组织开展对电视、报刊、广播广告的专项检查，净化广告市场，打击虚假违法广告，收到了明显成效，但这些问题仅靠几次专项检查是远远不够的。进入新世纪后，医疗类广告随着民营医院的大量创办而异军突起，民营医院成为媒介广告的重要投放客户。来自国家工商总局广告司的信息显示，近年来，我国药品广告发展迅猛，已经超过食品、房地产业，成为各类媒体最大的广告来源。据央视CTR市场研究公司的一项调查，仅医疗广告一项，投放额就占媒体总广告投放额的10％以上，少数媒体甚至达到50％以上。⁽⁹⁾

与此同时，这个新兴的广告领域存在着诸多不符合国家规定的问题，如医疗广告夸大疗效，药品广告擅自更改审查内容，保健食品广告宣传治疗功能，在广告中违法使用医疗机构、医生、专家、患者的名义和形象做证明，或以人物传记、专题报道等新闻新式发布广告。凡此种种，严重损害了消费者的合法权益和大众传播媒介的良好信誉，破坏了广告市场的正常秩序。

2001年2月5日，为加强对大众传播媒介上广告活动的有序管理，国家工商行政管理局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版署联合发出《关于进一步加强对大众传播媒介广告宣传管理的通知》，要求各省、自治区、直辖市及计划单列市工商管理局、广播影视局（厅）、新闻出版局接到通知后，根据本地的实际情况，立即对本地区的大众传播媒介的广告经营和发布行为进行一次清理和检查，督促各类大众传播媒介认真解决广告工作中存在的问题，端正广告经营方向，依法经营和发布广告，对不顾国家和社会公众利益，继续为追求本单位经济利益发布虚假违法广告的单位，要坚决依法处理。

《通知》提出七条要求：

第一，各类大众传播媒介的广告宣传要坚持为社会主义“两个文明”建设服务的正确方向，在广告经营发布活动中严格遵守国家的法律、法规和有关宣传政策，不得为追求经济利益发布虚假违法广告。

第二，建立健全广告经营管理制度和领导责任追究制。

第三，各类大众传播媒介广告经营部门要切实对本单位发布的广告内容负责，不得因广告经营方式的变化而放松对广告内容的审查和管理。

第四，广告发布价格统一部门管理，媒介可根据市场需求制定，明码标价，不得随意抬高或压低广告发布价格。各类大众传播媒介要及时将本单位广告发布价格刊播，并将依法备案后的广告价目表和收费办法挂在经营场所。

第五，要求各类大众传播媒介严格控制广告发布数量，不得随意中断节目插播广告，不得随意扩大广告版面。

第六，应加强对药品、医疗器械、农药、兽药、医疗、房地产、保健食品、化妆品等广告审查出证及其他证明文件的检验工作，对无出证（批准）文号、证明文件不全或不符合发布规定的广告要坚决禁止发布。

第七，不得以任何新闻报道形式刊播或变相刊播广告……不得以普及科学知识、专家咨询宣传等名义，介绍、推销药品、保健食品以及推荐医生、医疗结构。⁽¹⁰⁾

这个通知对大众传媒广告领域中存在的问题及提出的要求都是比较到位的，但此后却缺乏相关立法或明确有力的政策支持和监督，使这些要求基本流于形式。

医药类广告直接涉及消费者的生命健康和安全，国家也敏感地意识到对此加强管理的重要性。我国最早颁布的《医疗广告管理办法》出台于1993年。随着时间的推移和社会发展，该管理办法已无法全面应对医疗广告领域出现的各式新情况，无法真正发挥出监管作用。2003年元月，国家工商管理局、卫生部、中医药管理局正式对医疗广告进行进一步的规范。其中明确规定禁止性病、癌症、乙肝等11种疾病发布广告；禁止军队医院、院内科室发布广告；广告不得含有不规范诊疗方法、药品名称及医学术语；尤其禁止以新闻报道、人物专访、专题报告的形式发布软广告。

在医疗广告领域问题丛生的同时，2005年前后涉及药品广告、医疗器械广告、丰胸、减肥、增高类的广告的电视购物节目曾在大众传播媒体上泛滥一时，其中不乏大量虚假和违法广告，这种情况引起消费者对电视媒体和广告主的强烈不满。2006年7月19日，为整顿电视购物节目秩序，保障广大消费者的权益，国家工商总局曾发出整顿决定，自当年8月1日起，所有广播电视播出机构暂停播出介绍药品、医疗器械、丰胸、减肥、增高产品的电视购物节目。对节目审查不严要追究其主要负责人和直接责任人的责任。电视购物节目因此一度收敛很多，但随着管理的放松，这些电视节目时又卷土重来，情况同样堪忧，这也直接影响到电视台在受众中的良好形象。