政府对非政府组织管理的必要性

5．1　政府对非政府组织管理的必要性

5．1．1　政府与非政府组织关系的厘清

政府与社会是相互影响、相互制约的关系。政府机构改革是政府对社会变革的回应。社会变革规定了政府变革的方向和内容。政府变革规定和制约了社会变革的性质和程度。政府与社会的这种互动关系，要求我们把政府机构改革与社会中介组织的发育纳入同一个整体分析框架中。

在这一整体分析框架中，如何处理社会中介组织与政府的关系，已经成为政治生活的重要内容。为此，有必要确立处理这一问题的指导原则。对此，学界有两大对立的观点。

1．多元主义民主理论主张对抗性竞争

20世纪以来在西方出现的多元主义民主理论，主要是以美国的实践为基础而发展起来的一种民主理论，并在20世纪中期成为一种主导性的话语，其主要代表人物是罗伯特·达尔。多元主义是在精英民主理论的基础上发展起来的。精英民主理论强调民主是由少数在选举中获胜的社会精英进行统治的，而精英主要以政党的形式组织起来并参与竞争。多元主义认为，精英民主理论很少关注选民与精英之间的地带，“认为公民在一个以精英的竞争性冲突为特征的世界中是孤立无援、软弱无力的。在这种论述中，很少注意社区联合会、宗教团体、工会和商业组织这类广泛存在于人民生活中，并且以复杂的方式把人民的生活与形形色色的制度联系起来的‘中介’团体”^[1]。

多元主义承认公民个人可能对政治竞争影响较小，但公民的组织对政治并不是无能为力的，他们主要依靠利益集团来实现对竞争的影响。因此，多元主义的活动方式是对抗性竞争。多元主义“遵从韦伯的看法，把权力配置的多个决定性因素也就是多个权力中心的存在作为分析的出发点”^[2]。这多个权力中心之间是相互竞争的关系。在多元主义模式下，各利益集团在相互“讨价还价”的过程中实现竞争，并通过与政府的“讨价还价”影响政治决策。所以，对抗性竞争既存在于利益集团之间，也存在于利益集团与政府之间。

多元主义模式下的各利益集团是相互平行的关系，彼此独立，不存在从属关系，因而也不存在等级差别。多重利益集团各自围绕特定的利益和目标。以政府决策为指向而展开各种压力活动，这就导致利益集团之间不可避免地存在对抗性竞争，特别是利益相对的团体之间，如堕胎委员会与反堕胎委员会之间的竞争。它强调利益集团作为独立的社会力量，与政府进行“对抗”，对政府施以监督和制约。正如潘恩倡导的，“市民社会对抗国家（civil society against state）”。利益集团并不是政府的附属品，相反，它们主要是通过建立自治性的市民社会领域来限制政府的活动领域和权力范围，往往与政府展开对抗，特别是针对政府权力扩张行为，利益集团都会积极反对。利益集团通过完成政府所无法完成的日常生活中“那些数量甚大而规模却很小的事业”，从而“使社会的活动不由政府包办”，使政府不实行“令人难以容忍的暴政”。^[3]

2．合作主义主张协商合作

合作主义本是一种具有较长历史的理论，但是以前的合作主义因为与威权体制联系紧密而没有受到重视。20世纪中后期得益于欧洲一些国家成功的实践，合作主义重新得到重视，并由德国学者施密特等加以系统概括，从而成为一种影响比较广泛的理论。

合作主义是为解决多元主义的困境而发展起来的，所以其利益集团观也与多元主义的对抗性竞争完全不同，合作主义认为多元主义倡导的对抗性竞争可能演变为团体冲突，进而在与政府的关系上存在不可调和性。竞争性的利益集团不承担公共责任，置国家整体利益于不顾。合作主义把这种状态视为“社会病态”，它强调协调与合作，强调为实现社会整体利益需要减少和控制冲突。施密特认为，“合作主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型。它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中”。“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任（义务）的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可（如果不是由国家建立的话），被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们的需求、领袖选择、组织支持等方面受到国家的一定控制”^[4]。在合作主义模式下，广泛存在的是合作而非对抗，利益集团以协商和合作的方式进入政府过程，而不是采取对抗性竞争的方式，这样，政府与利益集团之间、利益集团体系内部都可以避免多元主义模式下因竞争而产生的混乱和冲突，相反，它可以在合作基础上形成一定的秩序。

3．二者的比较分析

无疑，多元主义与合作主义在理论上的争论并没有结束，也没有明确的结论。作为现实政治模式，二者在实践中都有成功的一面，同时也都暴露出某些问题。

在多元主义模式下，众多利益集团之间的“无限竞争”状态容易导向冲突。虽然多元主义者认为自发的大范围的竞争能够实现自然的平衡，但事实也证明，无限竞争无法避免利益冲突和失衡。^[5]同时多元主义认为利益集团完全是自治组织，政府不应该介入利益集团的活动，只有“多元”自治，才能相互制约，最终达成一致和平衡。“多重独立的社会组织的存在，提供了一种相互控制的机制，从而能有效地抑制等级体系和支配。但关键在于，多元的社会组织的存在，使得各种统治资源的拥有呈分散化状态，从而使得统治者进行垂直统治的成本增大。理性的统治者在统治成本高于统治收益时，有可能放弃对某些事务的控制”^[6]。

相对多元主义，合作主义认为社会利益冲突应通过协商合作的途径来实现。然而在合作主义的语境下，在利益集团与政府的关系中，一般的行业协会等利益集团没有与政府接触的机会，它们只能从属于关键的垄断性利益集团。关键的垄断性利益集团与政府之间也不是对抗关系，而是协调基础上的相互支持：它们互相承认对方的合法性资格和权利，利益集团对相关的公共事务有建议、咨询和组织本体系的责任，政府对利益集团的领袖选举、利益诉求和组织支持等事项应有一定程度的支持。^[7]然而，代表不同利益的关键利益集团数量有限，并且体系内的组织以层级秩序排列，从属于垄断性利益集团，这并不利于各方利益诉求的真正表达。

凡此种种表明，二者的优势和缺陷都是相对的。不管是对抗性竞争还是协商合作，在其理论的语境中都不能妥善处理利益集团问题。而在每个高度组织化的现代社会中，利益集团都是政治生活的重要因素。^[8]这是现代民主政治的普遍现象。但是当代中国政治制度的特殊性决定了利益集团没有存在和发展的空间，也缺少必要的条件。然而，改革开放给中国带来了翻天覆地的变化，其中之一就是社会阶层分化、社会结构变化和社会利益的多元化，随之而来的是利益相同或相近的社会成员形成的团体出现。这些利益团体或者是有组织的，或者是自动结合的，但它们都在一定时期内、一定程度上追求共同的利益，所以它们具有利益集团的部分属性。但是，这些团体又不是严格意义上的利益集团，突出体现在它们对政治、社会生活的影响，在主动性、方式、程度等方面都与利益集团相去甚远。鉴于此，这些团体被称为利益群体更合适一些。而当代中国处理利益群体问题，可以借鉴多元主义和合作主义的合理成分，即多元主义利益集团观的积极性在于提倡竞争，在竞争中实现社会利益，同时对政治权力也是一种监督和制约。合作主义利益集团观的积极因素在于重视秩序，提倡通过协商的途径解决利益追求。对当代中国来说，既不能压制各利益群体追求利益的积极性，又要避免竞争带来的社会不稳定，因此，有必要采取综合性措施，协商与竞争并举。

协商竞争的基础是协商，同时允许一定形式的竞争性因素的存在。它不是协商与竞争的机械相加，而是二者的有机结合。社会主义制度下各利益群体之间的利益冲突并不是对抗性的，而是根本利益一致基础上的具体利益差别。根本利益的一致性决定了协商的可能性和基础地位，具体利益的差别又使小范围的利益竞争成为必然。协商是相对于冲突而言的，并不排斥和对立于竞争。协商所强调的是在具体利益差别基础上的协商，强调的是社会发展的有序性。协商是为了创造共识，是为了使社会利益群体的具体利益能够在党的领导下实现一体多元共存和总体协调发展。但是，不同利益群体的存在，决定了不同意见和利益追求的存在，竞争也就不可避免。在社会主义的政治生活中，也不可能强求一种声音，要适当增加竞争性因素。这是满足不同利益追求的需要，也是处理利益群体关系的需要。同时，竞争性因素又是有所控制的，是有序的竞争。这种控制不是采取合作主义的层级利益结构，而是党和政府的总体控制。

同时，协商竞争的核心是中国共产党。在党的领导下，在共同利益的基础上，利益群体也需要在具体、局部利益上竞争。但竞争是有序的，是能够被控制的，因为党通过人民代表大会制度、政治协商制度、统一战线组织在不断推动利益群体之间的协商。通过党领导下的协商竞争，不但可以最大限度地实现社会各阶层的利益，而且能够化解各种社会矛盾，促进社会的和谐发展。

5．1．2　政府：我国非政府组织发展不可或缺的主导者

由上述分析可见，政府与非政府组织协商竞争的出发点和最终归宿点都是为了增进其成员的利益，为其成员提供不可分的、普遍的利益，从而达到集团成员共同的目的，因此，以此为契机构建政府与非政府组织的新型关系已越来越获得认可。然而，从中国的国情出发，在可以预见的将来，相当数量的非政府组织将是由政府创建的，或者是由政府体系内的一些组织分化出来的。同时从社会转型时期这一实情出发，政府与非政府组织的关系也正在发生转折性的变化，管理与被管理的关系正在为彼此合作和良性互动的伙伴关系所取代。并且随着非政府组织独立与自治进程的加快与自身实力的发展壮大，它正在逐步获得与政府之间建立伙伴关系的资格与能力。故应从现阶段我国的具体国情出发，将对非政府组织的监管与培育相结合，蕴培育于监管中，充分发挥政府在非政府组织发展中的导向作用，为民间组织的发展创造出良好的环境，尽快提升民间组织的能力，使之能够与行政管理体制改革和市场经济的进一步发展相适应。

具体来说，我国政府在非政府组织的发展中应发挥如下作用^[9]：

1．政府必须对非政府组织进行扶持和培育

我国的非政府组织虽有了一定的发展，但同西方国家相比还有极大的差距。这种差距是全面的，不仅体现在数量上，还体现在质量上。而且就当前中国的现状而言，我国的非政府组织也难以适应社会政治经济发展的需要，还非常幼小，很不完善，独立性与自立能力都不强。因此，政府需要对非政府组织进行扶持和培育，且对非政府组织的扶持应当是全方位的。即不仅要在政策方面予以倾斜，而且要引导公众正确认识非政府组织的作用。当前，最重要的还在于资金方面的支持。由于当前中国的非政府组织大多自立、自治能力较差，政府一旦撒手不管，这些组织就有可能面临解体的危险，所以，政府应通过一定形式提供非政府组织发展的资金，由非政府组织代行服务型的工作，这样既避免了政府直接卷入一些不必要的社会日常事务，又可以使非政府组织借此机会得以发展壮大。一旦非政府组织有了相当的实力，逐渐走向成熟，政府就可以放手让非政府组织自主地提供公共服务。

2．政府必须加强对非政府组织的监督

虽然我国对非政府组织的登记环节监督较严，但实际上，登记之后的控制却较为松散，使不少非政府组织逐渐蜕化变质而得不到有效的监控。因此，我国现有的某些非政府组织存在的问题比较严重。有些组织借非营利之名行营利之实，采取非法手段敛取不义之财，损害国家和公众利益。这些问题需要政府进行必要的监管，不能放任自流。并且，当前政府监管的侧重点除了把好入口关外，还应监管非政府组织的运作过程，这样才更有利于非政府组织的健康发展。

3．努力建立政府、企业和非政府组织的竞争—合作关系

政府、企业与非政府组织这三大部门需要建立一种竞争—合作关系。一方面既要求多元竞争、权力分化，另一方面又强调多元合作、权力整合。尽管这是一个非常漫长的过程，但却是一个值得努力的方向。政府在推动社会发展方面的职责主要是制定政策并进行监控；企业的主要职责是提供私人物品和服务；非政府组织的职责则是提供一定的公共服务，实现民间自治。这三者之间的关系可以称为“伙伴关系”，即密切合作、有所分工和相互协调的关系，社会的发展需要政府、企业和非政府组织三者的共同努力。