环境保护与社会管理

杨梦丹

2011年2月19日胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式讲话中强调，要加强和创新社会管理，建设中国特色社会主义社会管理体系，打开了环境保护的视野、深化了解决环境问题规律的认识。当前我国进入十二五全面发展的时期，环境保护工作仍面临严峻的形势，如何加强和创新社会环境管理是当前和今后主要任务。

一、社会环境管理的现状

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》重申“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设”。这一社会治理模式明确了党委、政府、社会和公众在社会治理体系中的角色和职能，也明确了社会管理和创新的主体。政府是社会管理的主导主体，社会组织是社会管理的协同管理主体，公众是社会管理的新生主体。近年来社会公众、民间组织、社区等新生主体在环境管理领域中逐渐扮演重要的角色，从而将改变以政府为中心的监管结构，代之以政府为主导，以多元主体共同管理为基础的管理网络。按照十二五规划建议的要求，加强和创新社会环境管理，必须保证措施的针对性，首先要对我国目前社会环境管理状况有一个正确的分析和判断。

（一）公众参与环境管理的现状

环保事业是一项典型的 “公众事业”，随着国家的进一步发展，环境问题会越来越重要，单靠全国环保系统的人员显然力不从心。国内外的历史经验证明，发现和解决环保问题都需要广泛的公众参与和社会支持。我国自从环境保护工作起步以来，一直坚持依靠群众的原则。鼓励广大人民群众积极参与环境保护事业，对污染和破坏环境的行为进行监督，最终实现维护公民环境权利的目的。但由于环境保护事业在我国起步较晚，公众对有关环境问题缺乏深入了解，加之受历史、经济和文化等因素的影响，环境问题又没有突出显现，中国公众参与进程缓慢。近年来，随着经济的发展和工业化进程的加快，各种污染事件在短时间内凸现出来，给人民群众的生命健康和生活质量造成了巨大影响。公众对环境保护的呼声日趋高涨，公众参与环保的意识也与日俱增，出现了许多致力于环境保护的先进人物与组织，引起社会的广泛关注，推进了环保意识深入民众，公众对环境问题的关注度大大提升。2008年4月3日中国社会科学院社会所和中国环境意识项目组联合公布了 《2007年全国公众环境意识调查报告》。该报告中列举了包括环境污染在内的13项社会问题，结果显示，公众对环境污染的关注度仅次于医疗、就业、收入差距问题之后，居第四位。在公众环保意识增强的同时，一系列有关公众参与环境保护的配套法律法规也相继制定并公布。2006年2月原国家环保总局正式发布了 《环境影响评价公众参与暂行办法》，它是中国环境保护领域第一部专门关于公众参与的规范性文件。《办法》明确了公众参与的权利和具体程序，虽然这些权利和程序只是有关环境影响评价方面的，但对于公众参与其他环境保护领域制度将起到极大的示范和推动作用。

（二）环保社会组织参与环境管理现状

环保社会组织，是指以人与环境的和谐发展为宗旨，从事各类环境保护活动，为社会提供环境公益服务的非营利性社会组织。据2006年 《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》报告，截至2005年底，共有的2768家环保民间组织，由政府部门发起成立的环保民间组织占49.9％，民间自发组成的占7.2％，学生环保社团及其联合体占40.3％，港澳台及国际环保民间组织驻大陆机构占2.6％。现有从业人员总数为22.4万人，其中全职人员6.9万，兼职人员15.5万。近年来，环保社会组织通过与各级环保部门合作或自发在社会上开展大量以保护环境、维护公众环境权益为目标的环保活动，在提升公众的环境意识、促进公众的环保参与、改善公众的环保行为、关注弱势群体，维护社会公众的环境权益与法律援助、参与环保政策的制定与实施、监督企业的环境行为、促进环境保护的国际交流与合作等方面发挥了重要作用，已成为连接政府、企业与公众之间的桥梁与纽带，成为构建环境友好型社会，推动环保事业发展的重要力量。

（三）基层社会环境自治现状

20世纪90年代以来，为了填补 “单位”制逐渐解体形成的城市环境社会管理的空白，绿色社区建设运动兴起。社区将承担大量的环境社会管理职能，今后逐渐成为城市环境社会管理的最主要的基层组织。“十二五”规划将大力推进环境公共服务体系的建设，保障城乡均衡发展，切实维护群众的环境利益。这说明目前在中国城市环境日益改善的同时，农村环境问题将受到重视。农民是农村环境建设的主力军，农民的参与是环境权、市场经济和村民自治背景的必然反映。通过农民参与农村环境建设，能够实现环境正义和环境效益的双赢，而村民自治组织是管理农村环境事务的最佳选择。目前村民自治组织管理农村环境事务在一些地方逐渐兴起。

二、社会环境管理存在的问题

（一）公众参与社会环境管理存在的问题

一是公众主动了解环保知识、参与环保活动行为不足。二是公众参与缺乏相应的法律制度保障。相应的法律制度的规定过于笼统，缺乏可操作性。公众参与民主决策、参与国家管理的机制尚未建立，更没有积极鼓励公众广泛参与的激励机制，使得公众在参与环保活动的过程中举步维艰。三是参与机制不健全，参与渠道不顺畅使得一些公众有心参与，却由于缺乏相应的参与渠道而不得不放弃原有的计划。四是公众参与程度过低。与西方国家不同，中国的环境保护是由政府首先推动。政府在社会环境管理中处于主导地位。基于政府在环境保护管理中的局限性，中国环保形势仍然十分严峻，公众参与程度太低是重要原因之一。

（二）环保社会组织参与社会环境管理存在问题

主要是一些政府部门和公众对民间组织不够了解，因此对社会组织的发展缺乏热情和支持，“政府包揽一切”“怕添乱、怕麻烦”等思想观念，是抑制环保民间组织发展的重要原因；环保社会组织一直面临着经费不足的压力和挑战；由于专业性人才匮乏、基础薄弱，环保社会组织参与环境政策制定和实施社会监督的能力不足、成效不高；保障我国环保社会组织发展的法律与政策环境还很不健全，公众参与环保民间组织活动热情不高。由于我国环保社会组织发展的历史较短，参与国际民间环境交流合作的渠道有待建立、能力有待提高；一些环保社会组织存在的组织管理及运作的自发性，制度设计及约束的随意性特征，降低了参与解决社会问题的有效性和效率；此外，由于环境信息不公开，导致大多数公众和环保民间组织参与制定环境政策十分困难，一些部门和企业出于自身利益考虑，对环保民间组织实施社会监督心存疑虑，对此持消极态度。种种问题的存在制约了环保社会组织的健康有序发展。

（三）基层社会环境自治存在问题

社区委员会作为城市居民的自治组织，存在着队伍不稳定、专业化程度不高、工作经费不足等诸多难题，与承担的社会环境管理职能和日益增加的社会环境管理事务严重不符，很难实施高效的社会环境管理和服务。同时，由于全能政府治理模式的惯性，在社区环境建设和治理存在着事实上的行政化倾向，也使居民的社区归属感、认同度和参与感难以提升，这也制约了社区的社会环境管理功能的发挥。村民自治组织管理农村环境事务时缺乏相应的权力。村民自治组织行使环境管理权缺乏法律的明确肯定。村民自治组织代表村民提起诉讼的资格在法庭上常常受到质疑。村民自治组织行使管理环境的权利缺乏资金支持。村民自治组织自治职能的异化。村民自治组织成员自身环保意识不高，对村民自治组织的环境保护责任考核没有建立起来，对自治组织也不存在环境责任的追究。诸种问题的存在使得村民自治组织管理农村环境事务还任重道远。

三、改革与创新社会环境管理的对策

按照十二五规划建议的要求和目前社会环境管理存在的问题，十二五时期需要重点推进以下几个方面的改革与创新：

（一）建立和完善社会化环境宣传教育体系

各级党委、政府要建立和完善社会化环境宣传教育体系。宣传、教育、环保部门要联合制定实施国家环境宣传教育行动纲要计划。充分利用党校、行政学院等干部培训机构，加大对各级行政领导干部和公务员的环境法制培训。司法、科技等部门要把环保普法、环保科普列入普法计划和科普计划，并组织实施。文化、广电、新闻出版等部门和新闻媒体要大力宣传环境保护，营造全社会关心、支持、参与环境保护的良好氛围。

（二）健全社会参与监督机制

建立和完善各界别、各层次广泛参与的环境保护格局，推进企业环境行为公开、环保执法行为公开、政务公开和环境信息公开。实行环境质量公告制度，定期公布环境保护指标，为公众参与创造条件。按照 《环境影响评价公众参与暂行办法》，完善座谈会、论证会和公众听证制度，鼓励公众参与环保决策，实行环境违法行为有奖举报制度，形成专业执法和社会监督相结合的监督网络。推动环境公益诉讼，形成信息公开、专家咨询、公众参与、社会监督的环境保护格局。

（三）着力改革和完善社会环境管理的有关体制机制，这是加强和创新社会环境管理的关键环节

健全党和政府主导的维护群众环境权益机制，加强环境权益实现，保障和救济的制度建设，以环境正义推动和实现社会公平正义。针对环境维权难的问题，应增加环境维权途径、方式和手段。充分发挥社区环保组织 （NGO）在环境问题识别、预防、预警、控制和治理上的作用，充分发挥环保NGO在环境冲突中的作用。增加和丰富环境权益的实现手段、保障手段、救济手段，加快环境公益诉讼制度、环境保险制度、生态补偿制度、污染损害赔偿制度的建立和完善，确保弱势群体的环境权益。应完善环境保护的诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制，建立良好的环境保护利益分配关系。通过利益机制的完善，推动环境保护责任机制的完善，努力实现环境权利与环境责任对称平衡。建立有效环境冲突的防范、疏导和协调机制，化解环境冲突，维护社会稳定。建立建设项目规划的社会影响评价制度，防止不良社会影响转化为环境问题和生态破坏转化为社会矛盾。社会影响评价应与环境影响评价结合，完善大中型项目影响评价与分析，切断社会矛盾、社会问题与生态破坏、环境污染之间的联系，减少环境冲突。赋予环境保护机构社会动员和社会调节的职能，创新社会管理体制，提高社会管理水平。

（四）培育和规范环境社会组织，发挥环境社会组织作用

为促进环保社会组织健康、有序发展，环境保护部2010年12月10日出台《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，就如何促进我国环保社会组织健康发展提出政策建议：第一，尽快完善环保社会组织发展的环境。当前，制约中国环保社会组织发展的最大障碍就是发展环境相对较差。完善环保社会组织发展的环境，需要加强对环保社会组织的宣传，提高公众对环保社会组织的认知和支持，也要逐步完善环保社会组织的登记管理体制，加大环保部门对环保社会组织扶持和规范的力度。第二，提升环保社会组织的专业能力和管理能力。这一方面需要通过环境的改变，逐步提升能力。另一方面也需要环保社会组织自身不断学习，通过建立学习型组织，加强能力建设，不断完善环保社会组织的治理结构、完善环保社会组织的人力资源管理制度、财务管理制度、信息资源管理制度等，不断提升环保社会组织的能力。第三，发挥环保社会组织的作用。在这方面，环保社会组织需要认清组织的使命，明确组织的定位，发挥与政府组织的互补和试验创新的作用。通过加强环保社会组织之间、环保社会组织与其他社会组织之间、环保社会组织与媒体之间的合作，强化环保社会组织的作用，提升政府和公众对环保社会组织的认知与信任，推动环保社会组织发展环境的进一步改善，为其发挥作用营造良好的氛围。

（五）提高基层环境自治和服务功能

大力推进绿色社区建设和管理，将成为我国环境保护新思路。通过社区环保，将环境保护触角伸入家庭和社区，营造有利于个人环保和家庭环保的气氛、情景、文化和机制，通过社区环保编织的环境保护网络，将成为我国环境保护的重点。以绿色社区创建和社区环境自治，推动环境友好型和和谐社会的建设。应加快环保家庭、绿色社区等绿色系列创建和社区环境自治机制的建立，尽快建立 “政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社区自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动”的环境保护社会管理网络。进一步深化社区管理体制改革，加大社区环境基础设施建设力度，增强绿色社区建设的活力，建立和完善筹资机制，解决绿色社区建设经费和人员不足不稳、素质较低等突出问题。尽快建立环境公益诉讼制度，赋予村民自治组织代表农民起诉和应诉的资格。支持村民自治组织为采取维权行动而合理进行的筹集资金的活动。针对村民自治组织自治职能的异化问题，进一步健全、完善相关的法律和制度。与此同时，完善对村民自治组织的监督、制约程序。通过环境教育和环境信息的传播，培养村委会成员的环境意识，加强村委会环境监管能力建设。

参考文献：

1.刘玉凤.环境保护的公众参与现状、问题及对策.中国环境管理干部学院学报，2008 （4）

2.李天宇 .环保NGO：配角转向主角.http：／／www.sina.com.cn.记者观察杂志， 2007年07月01日12：42

3.洪尚群.环境社会管理是和谐社会的核心.中国环境报，2006－12－22

4.师小丽.村民自治组织在农村环境保护中的作用.http：／／www.chinalawedu.com／new＿／21602＿21676／2010＿2＿6＿ji0001475216201021840.shtm1.法律教育网，2010年02月6日12：56

5.环境保护部关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见.环境保护，2011（1）

（陕西省社会科学院中国马克思主义研究所）