公路生态环境保护管理

近年来，我国公路交通建设面临的生态环境承载压力、资源需求压力和全球气候变化影响等矛盾进一步凸显，而且生态影响已逐渐成为公路建设阶段的主要环境问题，公路基础设施建设与生态保护的矛盾时有发生。随着国家对生态保护的关注度不断提高，对各类生态敏感区的保护和管理进一步加强，公路建设所面临的资源环境刚性约束和生态保护压力越来越大。鉴于公路环境管理的首位性和关键性，有必要将其置于战略的高度和全局的地位去认识，并以生态学原理为指导、以生态观念为导向，探讨完善我国公路环境管理体系。基于此，“公路生态环境保护管理”遂被提出。

（一）公路生态环境保护管理含义

所谓“公路生态环境保护管理”是基于现状、着眼发展的一个新提法，尚需做深入的研讨解析。根据上节所述环境管理和生态管理有关概念及含义，可初步认为公路生态环境保护管理是公路环境管理与生态管理在管理内容上的交叉融合，也可以理解为生态管理方法在公路环境管理中的渗透、应用。公路生态环境保护管理的基本属性在于突出生态观念和生态导向，强调公路环境管理的生态性、系统性。因此，公路生态环境保护管理的含义可以认为是以生态学原理作为管理依据，以生态导向来设计管理体制机制，按照生态规律实施工程活动，将生态管理要素渗入到公路建设及运营环境管理的全过程、各环节。由此可见，公路生态环境保护管理体现了一种新的管理理念和思维方式，旨在突出“源头保护与末端治理并重”，为避免、解决公路生态环境问题提供更为系统、全面的决策支持和技术方法。

多年来实施的公路环境管理是在公路环境保护的实践中产生和不断发展的，有力地促进了我国公路环境保护事业的发展。公路生态环境保护管理含义正是源于其方法及丰富实践而延伸、拓展的。从生态学和环境管理学角度来讲，公路生态环境保护管理具有综合性特点，这决定了其借助应用的知识、方法和手段也是多样化的，其与有关自然科学、管理科学、社会科学及现代技术有着互相渗透、互相依赖、互相促进的关系。可以相信，随着公路行业生态环境保护事业的发展及生态环境保护科技的进步，对公路生态环境保护管理含义的认识必将不断深入，同时也会促进公路生态环境管理体系的完善。

（二）公路生态环境保护管理要素

要素是指构成事物的必要因素。管理要素就是指构成管理活动的必要因素。目前，管理学界对管理要素的认识倾向于八大要素，即观念、目标、组织、人员、资金、信息、技术、物资。国际上通行的ISO14000环境管理体系标准列出包括法律及其他要求、管理方案、组织机构与职责、信息交流、文件管理、运行控制、监测等17个体系要素指标。

公路建设及运营活动产生的环境影响涉及面广、周期长，生态环境管理具有一定复杂性，确定管理要素及关键节点是决定生态环境保护管理水平和成效的重要前提。鉴于目前公路环境管理体系尚处于探索完善阶段，同时考虑到与其相关研究及实践成果的衔接，故仅从体系要素角度讨论公路生态环境保护管理的重点及要求。从目前公路建设发展需求来看，公路生态环境保护管理的基本要素可涉及法律法规及制度、人员配备、技术方法、质量控制4个方面，其他要素有待今后在实践中进一步探索完善。

1．法律法规及制度

法律法规是国家为保护和改善人类环境而对一切影响环境质量的人为活动所规定的行为准则，政府主管部门和建设单位据此制定的相关生态环境保护和污染防治的规章、制度是公路生态环境管理的重要依据。目前，公路生态环境管理存在相关法律规定内容过于抽象宏观、具体要求不够细化，执行中易出现可操作性不强、“有法难依”或者“无法可依”的现象，另外因管理机制尚不完善，导致相关制度规定滞后、不健全，执法管理工作缺乏应有力度，公路建设项目只是在立项阶段和验收阶段侧重生态环境的管理，而在施工阶段基本上处于缺失状态。为此，应基于现行的环境法律制度及其在公路建设中的应用现状，针对公路生态环境管理制度中不适应国家环保新形势发展需求的问题，同时借鉴国外先进的立法经验和做法，加强公路生态环境管理制度体系构建，提高公路生态环境管理的制度化、法制化和规范化水平。根据目前公路生态环境保护形势和管理需求，对于不同管理主体及不同管理内容，本要素应在相关方面得以强化落实。

政府主管部门应加强公路建设环境管理的立法工作，对现行的制度规定中的相互矛盾、重叠的部分进行修订，对立法时欠缺考虑的部分进行补充，同时完善公路生态环境管理体制机制建设，并以法定形式确认各级各类环境管理机构主体的管辖分工、职责范围和活动规范，全面提高执法管理能力。同时，进一步完善相关技术标准和管理规范：制定生态保护、污染防治、监测监管等标准；研究建立规划环评和环境影响后评价的理论和方法，针对环境影响评价、竣工环保验收中生态影响等定量分析的薄弱环节，建立适宜的生态环境综合评价指标体系，增强评价的科学性、适用性；确定公路建设生态环境监测、环保工程监理等具体方法和标准以及专业技术人员的资质认证办法，保证公路建设全过程、各环节都能够有法可依，执法有据。

在具体管理实施层面，行业主管部门应加大生态环境管理执法力度，尽快解决长期以来存在的执法监督工作中的薄弱问题，健全生态环境监管手段，提高监管能力，加大执法力度。施工单位、监理单位与监测单位应根据公路建设项目环境影响预测与分析结果，在由建设单位制定的环境管理目标及相关指标的指导下，分析周围生态环境因素以及自身技术力量，制定生态环境保护管理方案与相关实施作业规程，并将其认真落实到位。

2．人员配备

人员配备就是管理者为确保工作任务目标的实现，为相关岗位配备符合能力要求的人力资源，并使之能够有效地完成任务的过程。对于每一个公路建设项目，人员始终是项目的实施主体。公路建设项目全程参与人员众多，从设计师到主设计师，从施工人员到项目经理，从监测人员到监理人员等，他们都需要具有强烈的生态环保意识和相应的业务能力，在各自的岗位上尽职尽责，以达到对公路建设生态环境保护的过程管理和目标管理。

人员配备不只是人员数量、类型的简单组合，还要根据项目的需要保证所有岗位、每项活动都有合格的人员承担，并能胜任工作。因而，首先应加强宣传教育工作，使所有的设计、施工、管理等从业人员增强生态环保意识，具有基本的环保知识和业务能力，充分发挥基层施工作业人员保护生态环境、防治污染的主观能动性，积极主动地落实各项环保工程要求和措施。其次，应加强对技术人员的职业技能培训，凡涉及生态环保技术工作的岗位人员，都必须接受专门的业务培训，并经考核合格后方能上岗。在项目实施过程中，也需要组织参与人员及时进行培训，通过学习和认知改进来提高其环保技能。人员职责中应明确各个岗位具体的环保职责，使其各司其职，尽职尽责，自觉地致力于生态环境效应的提高。

我国公路建设生态环境保护力度的不断加大，使公路行业对高素质专业人员的需求越来越迫切。但目前在公路行业涉及生态环境保护管理的项目规划、工程设计、计划管理、工程监理、运营养护、监测评价管理等部门、岗位，专业人员配备尚显薄弱，例如，工程设计人员的生态环境专业能力和工程技术经验多有欠缺，易造成工程设计的“先天不足”；工程建设项目的环境监理工作基本由工程监理机构人员兼职进行，难以有效地承担并完成具有特殊性和专业化的环保工程监理工作。为此，应加强公路生态环境保护管理队伍建设，重视培养资源循环利用、节能减排、生态建设和恢复、新能源利用等方面的专业人才，全面提高行业生态环保从业人员的专业素质。

3．技术方法

技术方法是指组织中各个层次的管理者根据管理活动的需要，自觉运用自己或他人掌握的各类技术，以提高管理效率的管理方法。通常包括决策技术、计划技术、组织技术、信息技术、控制技术等。技术方法的实质是将相关技术融进管理活动中，利用技术来辅助支持管理，即根据不同的管理内容和问题，运用不同的技术或在了解各种技术适用范围的前提下，尽可能把所掌握的技术用到实处，发挥积极作用。技术方法具有客观性、规律性、精确性、动态性的特点，其应用对于组织的有效运行有着十分重要的作用。当然，技术方法并非是万能的，管理者应了解相关技术方法的有效性和局限性，综合运用管理的其他方法，科学、合理地解决管理问题。

多年来，众多管理技术方法通过研发、引进、集成等途径，陆续在公路生态环保工程中得到推广和应用，有效避免和减少了部分环境污染和生态破坏。但也应看到，目前公路建设项目产生的各种环境问题尚未得到全面、有效的解决，其主要原因除了前述因素及管理体系尚未健全外，管理技术方法的缺失、滞后也在一定程度上起到制约作用，主要表现在环境影响评价和污染防治方面：公路环境影响评价具有多层次、多任务、多指标特点，并是一个需要不断评价、决策的过程，但目前的技术方法实际上是一种简捷化方式，也是以末端控制为导向的产物，对公路建设项目影响的复杂性、后续性认识不足，对生态影响、景观影响重视程度不够，因而亟须引入新的方法，扩展评价范围、完善技术对策；虽然公路网的规划环评已逐步开展，扩大了公路建设项目环境保护在时间和空间上的范围，但其技术方法体系尚未建立，还缺少具体的技术规范或导则，实践中用项目环评的技术方法来指导规划环评缺乏针对性和可操作性；目前单一型的环境影响评价技术方法局限性明显，难以科学、准确、全面地分析生态环境影响，故需引入先进的技术方法，并研究建立以适应性方法为主的综合性技术方法体系；公路建设项目环境保护设计是污染防治、生态恢复的重要途径，但由于重视程度不够，环保工程设计大都来自既往的一成不变、生搬硬套的同类方案，加之环保技术研发创新能力不够，造成环保工程普遍技术陈旧、工艺水平不高、综合性能低下，同时因环保要求逐渐提高而设计规范要求相对滞后，目前的工程设计普遍缺乏应有的广度、深度和先进性，导致总体生态环保技术水平偏低，污染治理能力不足。

生态环境保护管理技术方法是实现公路生态环境保护的必要途径和重要手段，因而需要大力推动公路生态环保科技创新，充分借鉴发达国家先进经验和技术，加强开展公路生态环保共性技术、关键技术的研发，综合应用生态环境预测技术、生态环境决策技术、生态环境评价技术、污染防治技术、生态保护技术、生态环境监测技术、清洁生产技术，并结合3S技术、计算机模拟仿真技术、大数据及云计算技术以及情景分析方法、信息网络平台等现代先进技术手段，摈弃末端治理思维，发展源头预防和过程控制技术对策，健全公路生态环境保护管理技术体系，通过对建设项目进行全过程、全方位的技术管理，有效控制和解决生态破坏与环境污染问题，以科技进步保障公路建设与生态环境承载能力相适应，支撑公路生态环境保护事业和公路行业可持续发展战略。

4. 质量控制

为达到质量要求所采取的作业技术和活动称为质量控制。也就是说，质量控制是为了通过监视质量形成过程，消除质量环节上所有阶段引起不合格或不满意效果的因素，以达到质量要求、获取经济效益，而采用的各种质量管理技术和活动。在企业领域，质量控制活动主要是企业内部的生产现场管理，是指为达到和保持质量而进行控制的技术措施和管理措施方面的活动。

20世纪90年代，质量控制学说将质量控制划分为若干阶段：在产品开发设计阶段称为质量设计，在制造生产过程称为质量监控，抽样检验是传统的质量控制（事后质量控制）。同时，全面质量控制成为质量管理发展的最新阶段，其有两个重要含义：一是全面控制，即以优质为中心，实行全员工、全过程、全方位控制；二是全面质量，包括产品质量和工作质量。在此基础上，国际质量管理体系标准ISO9000诞生，并在全球得到广泛认可和推行。继而，国际标准化组织又制定了旨在促进全球环境质量改善的ISO14000环境管理体系标准。该体系包括的五大要素及其相关要求如下。

（1）环境方针。阐述组织的环境工作宗旨和原则，为制定环境目标、指标和措施提供依据。

（2）规划。为实施环境方针而确定环境目标、指标、工作重点、行动步骤、资源、措施和时间安排。

（3）实施和运行。执行环境计划，使环境管理体系正常运行。

（4）检查和纠正措施。检查运行中出现的问题并加以纠正。

（5）管理评审。依据对环境管理体系审核的结果及不断变化的形势，提出环境方针、目标和程序变动的要求，以求不断完善及保持环境管理体系的持续适应性。

基于ISO14000体系标准，建立全过程管理和质量控制机制是公路生态环境保护管理的有效途径。公路生态环境质量控制是以生态环境质量标准为依据，以保护、改善公路生态环境为目标，以生态环境评价、环境污染防治和生态环境监测为主要内容的全方位管理。公路生态环境保护管理中的质量控制可体现在以下步骤及内容。

（1）识别生态环境因素，特别要注意识别和判断具有重大生态环境影响的因素和具有一定敏感性的因素，并在识别时要考虑因素的不同状态、时态和污染类型。

（2）对照选择适用的控制破坏因素、保护敏感因素的国家及地方的法律、法规和标准；在法律、法规、标准或其他要求下，针对管理对象的特点，制定生态环境管理目标和指标。

（3）制定旨在实现上述生态环境管理目标和指标的管理方案，管理方案应包括管理方法、管理职能、时间和经费保障等详尽内容。

（4）落实机构和人员编制，进行人员及职责分工，进行必要的工作能力培训；形成信息交流机制和管理体系文件，制定文件管理、档案保存、信息记录、查询交流制度和重大事件报告制度。

（5）制定针对重要生态环境因素运行与活动的管理程序及操作规程，并根据潜在的事故隐患和突发紧急情况制订应急计划，并开展确保有效的应急响应能力的演练、试验。

（6）制订并实施生态环境监测计划，监测计划应包括监测时段、监测点位、监测项目、监测的仪器设备、监测人员、监测数据管理和报告的编写、上报及信息反馈。对出现的异常情况及时采取预防及纠正措施。

在公路生态环境保护管理中，质量控制需要明确责任主体，有效分解落实质量目标和职责，严格执行规划设计、施工计划和相关技术标准，保持质量控制的全程性和持续性。质量控制重点为：在建设前期的项目建议书、可行性研究和工程设计3个方面，应以“事前管理、预防为主”为原则进行生态规划、生态环保设计，并保证设计对环境影响评价措施的应对响应；在项目建设期的施工准备、建设施工和竣工验收3个阶段，应加强“事中跟踪”，做到全面落实施工环保要求、加强全程环境监理监测以及对环保设计的执行力度、严格组织项目验收工作；项目实施过程中，建设单位和参建单位应根据相关要求自觉加强质量控制，使工程全部过程和活动始终处于完全受控状态。一旦发现违反环保要求或作业规程、监测数据偏离、工程施工不到位等问题，应及时查明原因并采取有效措施，恢复受控状态，避免不良环境影响或后果的产生，确保工程项目经济效益、社会效益与生态环境效益的统一。

（三）公路生态环境保护管理展望

《交通运输节能环保“十三五”发展规划》指出：“十三五”时期是我国交通运输业转型升级、提质增效的关键时期，面对日益趋紧的资源环境约束，交通运输发展必须依靠结构调整、技术进步和制度创新，不断提升节能环保工作的科学性和系统性，并强调“着力提升交通生态环境保护品质，突出理念创新、科技创新、管理创新和体制机制创新”。对公路生态环境保护管理的初步解析，不仅体现了对以往理念观念的调整、转变，也体现了在公路生态环境管理工作中对技术进步、管理创新的积极响应。公路生态环境保护管理的主要目的在于：坚持“尊重自然、顺应自然、保护自然”的原则，保护自然资源的可持续供给能力；保护生物多样性，为避免、减少公路建设项目可能引起的生态环境影响而实施行之有效的保护、防治、恢复的对策，实现公路建设与生态环境承载能力相适应。根据公路行业“绿色发展”战略及“两个统筹”要求，未来公路生态环境保护管理工作任重道远，将面临新的挑战和任务，因此公路生态环境保护管理有待在以下方面从广度、深度上加强研究和实践。

1. 完善公路生态环境保护管理政策制度

公路生态环境保护管理政策制度是对于涉及公路建设及运营的资源利用、建设项目规划设计、生产工艺及养护管理、废弃物排放等与生态环境保护相关的指导政策和具体制度规范，具有统领性、指导性地位，故应从行业“绿色发展”战略的高度，全面制定、完善指导行业生态环境保护、污染防治管理的基本原则和管理依据，加强规划战略环评、动态监测与动态评价、项目生态后评价、生态评价体系等方法研究、建章立制和实践探索，为生态环境保护全面纳入公路建设全过程管控提供根本保证。

2. 建立生态环境保护管理体系

基于ISO9000、ISO14000体系标准要求，结合公路生态环境保护管理实际，探索建立以源头保护与末端治理相结合、持续改进生态环境质量为宗旨的全过程、全方位的公路生态环境保护管理体系。

3. 绿色规划设计、绿色建设施工

以“设计阶段最大保护，施工阶段最小影响，运营阶段最快恢复，全过程全方位监管”为原则，开展绿色规划设计、绿色建设施工和生态型公路建设，采用生态、环保、节能、低碳、循环利用的理念和方法，进行工程规划、设计、施工以及设施设计和生产，以减少工程活动和设施在施工、生产、流通、废弃等过程产生的资源消耗、环境影响、生态破坏和废物排放。

4. 绿色运营管理及养护

“以绿管绿”，开展绿色运营管理及养护，用生态环保、节能低碳的方法和手段，对传统的运营方式及养护管理进行改革和创新，全面提升运营管理水平和质量，保障公路建设工程特别是生态建设与恢复工程的生态环境效益。

5. 治理废弃物，大力开展清洁生产和发展循环经济

废弃物治理应遵循预防为主、防治结合、综合治理的方针，采用5R（Reduce减量化、Reuse再利用、Recycle再循环、Regeneration再生、Rejection拒用），3化原则（减量化、资源化、无害化）建立市场化体制环境，行业内外协同提升资源循环利用水平。将清洁生产全过程预防的理念持续应用于建设、运营和服务过程中，以增加生态效益和减少环境风险。发展循环经济则是立足于提高利用效率，在生产和再生产的各个环节按“物质代谢”关系安排生产过程和工程流程，形成一种以“资源—产品—废弃物—再生资源”为表现形式的经济发展模式。开展清洁生产和发展循环经济是公路生态环境保护管理的重要组成部分。

6. 强化技术手段的应用

生态环境保护管理中的技术手段主要是指在工程活动、运营管理过程中可以保护生态环境、集约节约资源的一系列技术方法、生产工艺和设备产品等。通常可以分为“硬技术”和“软技术”两类，前者如污染治理、生态工程、环境监测及清洁生产技术、设施等；后者如相关规范标准、生态环境规划及评价、环境标志以及RS、GIS、GPS、EMIS等信息技术系统等，它们可为先进、高效的智能化公路生态环境保护管理平台提供技术支撑。此外，作为新一代设计技术的建筑信息模型（BIM）技术已开始推广，其高精度项目空间场景、模拟设计选线和结构物选型、精细化管理、工程施工组织设计、可视化分析控制工程进度等功能应用，将推动公路建设全方位的技术创新与管理创新。