云南边疆城镇发展的总体布局

云南边疆城镇发展的总体布局_纵论云南城镇化——理论思辨、实证观察与个案剖析

（一）总体布局

1.边疆城镇发展构想

“桥头堡”战略背景下云南边疆城镇发展的顺利推进应在16个字上下功夫、做文章，即：纵向延伸，横向协同，合纵连横，结链成网。具体来讲：一是激活通道经济发展的活力，依照“梯度递进”“链式关联”的边疆城镇发展格局，形成“省会—州市—县城—口岸”等一系列支撑桥头堡建设的边疆城镇体系链；二是激发边疆体系链横向协同发展的活力，通过加强基于全省的边疆城镇规划设计，做好边疆城镇发展的功能区划，充分依托各地特有的资源禀赋，在城市的空间形态、经济形态等方面形成自己的典型特征，彰显出有别于其他地区的差异化、个性化特色，形成城镇产业发展互补性强、城镇功能发展关联性强的“网格式”的边疆城镇发展格局。

2.边疆城镇体系布局

“桥头堡”战略背景下云南边疆城镇应划分为四个层级，呈“金字塔”或“扇形”城镇体系发展布局（见图6-7），并形成“沙漏式”城镇互动发展格局。

“金字塔”或“扇形”的第一层级为省会城市昆明，第二层级为州（市），第三层级为县域城镇，第四层级为口岸城镇；经过课题组的实证观察与思考，建议在滇西形成“昆明—保山—腾冲—猴桥”，在滇西南形成“昆明—德宏—瑞丽—姐告”与“昆明—临沧—耿马—孟定”，在滇南形成“昆明—景洪—勐腊—磨憨”，在滇东南形成“昆明—红河—河口—河口口岸（镇）”五大边疆城镇发展体系链，构建起边疆城镇发展的战略纵深；同时要注重不同城镇体系链的功能定位与协同发展能力的培育；形成一个梯度递进、链式关联性强、横向协同的“网格化”边疆城镇化发展格局。

“沙漏式”城镇互动发展格局是指充分利用省域经济城市昆明的基础设施好，连通国内市场腹地、拥有技术、资本的巨大优势，承接国内的巨大市场资源并通过边疆城镇体系链直达口岸城镇，口岸城镇流入的国外市场资源也通过边疆城镇链式体系，中转昆明，直达国内市场，实现口岸经济、县域经济、市域经济、省域经济的链式关联发展。省会城市昆明就像沙漏的中间部位，其上为国内市场腹地，其下为南亚、东南亚等国外市场资源。沙漏式的城镇互动发展格局，既发挥了省会经济城市昆明的市场、资本、技术优势，同时又保证了各种城镇发展要素的有序流通，盘活了边疆城镇发展的国内外两个市场资源，避免了不同城镇体系链之间的恶性竞争、功能趋同、低水平重复。

图6-7　云南边疆城镇体系发展布局

3.边疆城镇分阶段发展原则

云南边疆城镇化水平在全省城镇化格局中的分布及地域差异性深受区域自然条件和宏观历史开发格局的影响，边疆城镇化进程不均衡性问题普遍存在。因此，对于边疆城镇的发展不能“一刀切”，实施同样的城镇化发展战略，要做好不同城镇的发展阶段定位，因地制宜，实施不同的城镇化发展战略，在政策、财政扶持等方面有所倾斜，有序引导，分阶段、分批次推进云南边疆城镇化的发展。

（二）适宜路径

云南边疆城镇化的发展应抓住“桥头堡”战略与“一带一路”战略的“开放与发展”机遇，以新型城市化、新型工业化建设为主导和人的城镇化发展为抓手，着力打造以下几条边疆城镇发展的适宜路径。

1.构建边疆城镇大包容性发展路径

边疆区域协调发展离不开城镇化建设的包容性支撑。边疆城镇大包容性发展的实质就是建立跨境城镇的互助合作机制，构建城乡一体、统筹发展的包容机制，打造包容性城镇，从总体上改善边疆地区城乡资源配置，扩大内需，实现包容主体的全民性。

（1）建立协商合作、联动发展的跨境包容机制

建议建立由云南省人民政府牵头，边疆州（市）、县各级人民政府参与，与越南、老挝、缅甸等边境省份的区域联席会议制度，建立友好互助的包容城市关系，明确边疆区域城镇功能定位、合理分工，积极推进跨境经济合作区的建设，深化边疆城镇涉外经济体制改革，进一步扩大边疆城镇金融、物流、教育、科技等服务业对外开放与交流，不断完善和创新云南边疆城镇多边区域合作机制及模式，积极参与并推动中国—东盟自由贸易区建设、大湄公河次区域合作、孟中印缅地区经济合作继续向深度发展，不断提升合作层次和水平，实现共同发展。

（2）构建城乡一体、统筹发展的包容机制

注重破除城镇化建设要素单一化，推进“城”“镇”“乡”统筹发展。一方面是推进“镇”经济和“乡”经济的协调发展；另一方面是推进边疆“城”“镇”“乡”基础设施同城化建设，加快边疆城乡间系统配套、相互融合的基础设施建设，形成包括道路、电力、天然气、给排水、能源等在内的多方式、多层次、多功能的基础设施服务网络，继而实现城乡联动的包容性发展模式。

（3）建设包容性城镇、建立“人”的城镇化包容机制

过去廉价劳动力和土地资源带来的“人口红利”“土地红利”使政府更注重“要素驱动”和“投资驱动”的区域性开发政策，往往忽视城市化内涵发展。形成的过度依赖现象也为后续可持续发展带来诸多不利因素，诸如“农村空心化”“土地市场供需矛盾”“建设缺乏长效资金”“地价上涨削弱产业基础”“劳动力供需不平衡”等。因此云南在今后边疆城镇化建设中需注重创新发展模式，放宽户籍限制，扩大参与群体，实现城镇化建设量到质的转变。第一，有效转移边疆地区农村富余劳动力，完善其就地城镇化过程和质量。第二，提高城镇建设用地利用效率，重视房产行业对实体经济的空间挤出效应，拓宽民间资本投资的渠道，避免投资单向化。第三，建立多元可持续的资金保障机制，推动传统产业升级和改造，巩固云南实体经济基础。第四，优化城镇化布局和形态，发挥区域性城镇聚集区中“镇”级行政单位的作用，合理吸收失地农民。第五，提高城镇建设水平，加大“人的城市化”建设力度，尽快落实户籍政策，努力提升城镇基础设施建设水平，把提高城镇人口素质和居民生活质量作为边疆城镇发展的首要目标；推进生态型边疆城镇建设，把城镇放在大自然中，让居民看得见山水记得住乡愁，实现“人”的城镇化。第六，加强对城镇化的管理，发展“知识型”边疆城镇，提升城镇内涵效益。

（4）政府调节与市场调节相结合的发展机制

边疆城镇化道路的包容性发展应实行市场主导和政府调节相结合的优化路径。政府方面，完善的公共政策和规范的公共管理成为发展成效共享性的支撑点。其合理调节的范围与尺度将有助于边疆城镇产业结构转变及效能提升，促进城镇经济发展。而其衍生产物——公共服务的供给方式，对于保障城镇化服务体系，促进利益共享和机会均等有秩序性导向作用。市场方面，坚持以市场调节为主，以政府调节为辅。应尊重城镇化的社会系统内生的运行规律，以市场调节促进人口转移城镇化和经济结构转换城镇化的并存发展，实现城镇化包容性发展的本质要求。边疆城镇化进程中政府的调节应是在市场基础之上的微调节，不应是当前中国城镇化进程中所出现的政府主导。只有将两者结合其来，才会尽量避免单方面脱节引起的弊病，诸如市场经济中的不公平现象和种种“城镇病”（脱离政府调节）、城镇化进程缺乏“人治”色彩（脱离市场调节）。

2.打造边疆城镇横向合作的协同路径

在国土空间功能分异和主体功能区形成的背景下，应注重边疆城镇化的空间异质性、空间外部性，从人口、产业与城镇化三个层面，协调边疆城镇化基础设施建设、共同市场建设、中心城镇与外围城镇间的功能定位、行政功能区与经济功能区之间的冲突，以差异化的城镇化政策推动边疆城镇基础设施同城化、市场一体化、功能一体化、利益协同化，不断提高边疆城镇和区域的功能分工水平，最终实现边疆城镇化与一体化发展。

（1）协调边疆城镇基础设施同城化建设

城镇功能分工的深化有赖于城镇间同城化、一体化的交通体系和基础设施体系。一是加快边疆城镇间系统配套、相互融合的基础设施建设，形成包括道路、电力、天然气、给排水、能源等在内的多方式、多层次、多功能的基础设施服务网络。二是完善以中心城镇为主枢纽的交通体系。三是以边疆城镇区域总体规划为统领，协调土地利用总体规划和城镇总体规划、基础设施总体规划，合理布局居住建设空间、产业发展空间、基础设施空间和公共基础设施配置，协调边疆城镇片区的融合。四是通过信息一体化强化边疆城镇群群信息资源的互通共享，加快知识技术体系的对接与合作，降低货物运输成本、劳动力流动成本和思想（技术）扩散成本。

（2）协调边疆城镇共同市场建设

边疆城镇功能分工与区域协调发展离不开统一、开放、规范的共同市场的支撑。共同市场的建设，需要打破地区分割和行政垄断对市场的限制，逐步形成一体化的要素市场和商品市场。一是在边疆城镇试点推进要素市场改革，完善区域要素市场的价格形成机制，减少体制因素、政策因素导致的要素错配和低效配置行为，优化要素在行业间、产业间以及城镇间的配置，不断提高区域要素配置效率以及全要素生产效率。二是在边疆城镇范围内推进户籍制度、就业制度、社会保障制度的联动改革和一体化改革，实现边疆城镇范围内的公共服务均等化，形成统一的边疆城镇劳动力市场。三是试点推动边疆城镇范围内行政审批体制的改革以及政府职能的转变，清除修改与区域市场一体化不相符的法规，保障边疆城镇市场一体化推进力度。

（3）协调边疆中心城镇与外围城镇之间的功能定位

边疆中心城镇应不断改善城镇环境和配套服务，不断降低商务成本，鼓励引进高素质的人力资本，大力发展生产性服务业，发挥中心城镇对边疆经济发展的带动作用。边疆外围城镇应进一步发挥自身劳动力、资源等的低成本优势，注重在初级产品方面的成本外部性优势，增强与边疆中心城镇的互补效应。

（4）协调边疆城镇发展的区域差异

针对云南省城镇空间差异及发展差异较大的特点，不断提高边疆城镇间的功能分工水平，逐渐形成边疆多中心城镇的空间格局以推动区域协调发展。一是适应不同边疆城镇化增长阶段转换的区域性差异，加大对边疆城镇开发建设力度，推动规模化发展、快速发展和重点发展，特别是发挥边疆城镇在基础设施、环境保护、资源开发以及国内需求拉动过程中的巨大潜力，使之成为驱动我国未来发展的接续驱动力量。二是调整边疆城镇补贴政策、财政转移支付方式及结构。根据边疆城镇的具体情况制定差异性的城镇财政政策、土地政策、环境保护政策等，增加边疆城镇公共服务、基础设施和产业发展等方面的财政转移支付力度。

3.建立边疆城镇纵深发展的通道路径

边疆城镇纵深发展的通道路径是一个地理空间概念，其来源于对军事战略纵深的理解，实质就是按照“梯度递进”“链式关联”的发展思路，建立不同层级边疆城镇之间的交通通道、物流通道、制度通道、经济通道，拓展边疆城镇发展的经济腹地，实现边疆与内陆的联动发展。

（1）交通通道建设

边疆城镇纵深发展的实现依赖于完善的交通网络，在“桥头堡”战略与国家“一带一路”战略的背景下，云南边疆城镇应抓住“泛亚铁路”建设机遇，积极争取国家、省委省政府的项目资金扶持，创新投融资形式，推进“二级公路、高速公路”建设，实现与“泛亚铁路”的无缝对接，同时注重机场建设，形成覆盖“州市—县城—口岸”三级城镇的便捷交通网络，打通交通通道，密切边疆城镇链式关联、促进联动发展。

（2）物流通道建设

加快物流园区建设，培育具有仓储加工、物流集散、信息服务等功能、辐射“口岸、县城、州市”的批发交易市场、商贸集散中心，并按照“一带一路”国家战略部署，积极融入“丝绸经济带”建设，发挥其集散效应，形成“点—线—面”的边疆城镇物流格局，带动“人流、物流、信息流、资金流”的流通、集聚，构建起现代物流体系，支撑边疆城镇化发展。

（3）制度通道建设

首先，打破各州市之间各自为政的体制障碍，加强各级政府各层面、各领域点、线、面的沟通，按照全省城镇发展规划“一盘棋”的思路，统一布局、统一规划，打造面向东南亚、南亚共同的制度通道，形成制度合力；其次，创新边疆城镇管理体制，以边疆城镇投资项目审批，行政许可为突破口，以落实国家取消和下放的行政审批事项为参照，开展新一轮行政审批清理审核，省直有关部门年内要发布行政审批事项取消和下放目录，探索建立边疆城镇事权与财权相对等、权责相统一的边疆城镇运作机制，赋予边疆城镇更大的发展自主权，为边疆城镇发展注入新活力。

（4）经济通道建设

发挥省域经济的资本、技术、市场优势，建立省会城市昆明与沿边州市的合作发展机制，整合国内外两个市场资源，畅通县域经济、口岸经济与省域经济的信息通道、人才通道、商贸通道、技术通道、资本通道，构建起云南边疆城镇连接国内外的经济战略大通道，通过大通道带来大市场，大市场带来大产业，大产业带来边疆城镇大发展，边疆城镇大发展带来大开放，继而稳步推进云南“桥头堡”战略建设，并积极融入国家“一带一路”建设。

4.培育以非农化为导向的人口城镇化协调发展路径

云南边疆城镇化的发展要着力通过打响三大战役：发展园区经济、县域经济、民营经济，促进非农产业的发展，形成以非农化为导向的人口城镇化发展路径，激活边疆城镇发展的活力。

（1）注重边疆园区经济的发展，搭建协调发展的空间平台

首先，吸纳多元化资本要素参与城镇化建设，推动边疆地区三次产业同外地域相关产业空间耦合，引导重点产业、重点企业、重点园区集聚。进一步创新招商引资、引智、引技机制。研究出台对重大招商引资项目的资金支持政策。鼓励园区自主创新，增强产业和人口集聚能力。其次，依托产业园区较为完善的硬件基础设施（主要包括所谓的“九通一平一场一站”，即通供水、排水、电网、公路、铁路、通信、供热、供气和雨污管网，达到场地平，建立固体废弃物处理场和消防站），实现与城镇基础设施建设的无缝对接和有效共享。最后，打造“产—园—城”综合体，重点是使产业园承载的第二产业与城镇承载的第三产业能够互动式发展，形成人口城镇化与产业非农化协调发展的空间平台。

（2）注重边疆县域经济的发展，构筑协调发展的空间载体

边疆县域城镇应立足自身资源禀赋和区位优势，突出县域特色，科学谋划县域城镇产业定位和产业体系，围绕城镇主导产业链链条，着力在填平补齐产业链上下功夫，在完善产业配套上做文章，推动城镇产业结构升级，积极开发上下游产品，培育良好的城镇产业发展体系，提高产业集聚度和丰厚度，构筑特色优势产业基地，解决县域城镇产业结构单一、产业链短的非农产业发展问题，提升产业竞争力，走出一条“以城聚产、以产兴城、产城融合”的人口城镇化与产业非农化协调发展之路。

（3）注重边疆城镇民营经济的发展，培育协调发展的微观动力

首先，放宽领域，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公有事业及其他行业和领域，重点支持民间资本进入道路、民航、水利、市政、能源、电信、节能环保等基础产业和基础设施领域，彻底消除对民营经济发展的制度性歧视，鼓励民营经济在边疆城镇化中发挥积极作用；其次，深入推进边疆城镇投融资体制改革和地方金融机构改革，强化政策导向，加强金融支持，进一步健全多层次资本市场体系，不断深化财税、资源性产品价格和要素市场改革，进一步加强社会信用体系建设；加快发展非公有制经济，逐步形成多种所有制经济公平竞争的格局。

（三）相关建议

1.充分利用“桥头堡”战略的政策机遇

云南省正处于新一轮西部大开发和建设“我国面向西南开放重要桥头堡”的历史发展机遇中，云南的跨越式发展能否实现直接取决于桥头堡建设进程，面对云南转型发展和边疆城镇化的关键时期，围绕“桥头堡”建设，进一步扩大对外开放，抓住国家给予云南边疆城镇化的开发机遇，从维护城乡居民的根本利益出发，积极稳妥地推进城镇化健康发展。

（1）建立云南边疆口岸群协同发展的机制，进一步发挥口岸群优势

云南沿边口岸多，分布广，行政级别多样，受政策制约较大，管理不顺，口岸群优势发挥不充分。为使口岸群体系进一步完善，打破和减少行政区划和级别的制约和影响，建立口岸群协同发展机制，必须加强口岸的统筹整合，建立事权集中、统一协调的新型口岸管理制度，全面提升口岸综合服务能力和通关便利化水平。积极探索更加高效、便捷的海关监管新模式。

（2）加快边疆跨境经济合作区对外开放先行先试，实现对外开放的新突破

首先，针对制约对外开放体制机制弊端分门别类制订改革方案，积极推进先行先试，加快改革进程。其次，积极探索和完善边疆城镇外事交往权限下放的政策空间，在海外投资、沿边管理、出入境、边民贸易等方面争取国家下放管理权限，推进相关改革。再次，着力优化边疆城镇跨境经济合作区的制度设计。出台并贯彻实施《云南省人民政府支持西双版纳州磨憨跨境经济合作建设的若干政策》，完善磨憨跨境经济合作区管理体制，研究制定并出台《云南省人民政府支持红河州河口跨境经济合作建设的若干政策》，建立健全云南省边疆城镇推进跨合区建设的规划、协调和服务机制。

（3）支持边疆城镇产业的多元化与集群化兼容体系

必须牢固确立产业是边疆城镇化根本动力的观念。现代的产业产生、扩张了现代的城市文明，离开现代产业的发展谈城镇化是无源之水、无本之木。在云南“桥头堡”建设进程中，边疆城镇产业发展要以培育特色优势产业为龙头，发展现代生态农业、现代绿色工业和现代高效服务业。云南边疆城镇化要重点建设“以两种资源为依托、以城镇为载体、以两个市场为导向、具有明显区域特色和明显竞争优势”的产业基地。努力培育支柱产业，增强发展后劲。整合和优化资源，巩固边疆小城镇传统产业，引进和扶持新兴产业，全力打造有核心竞争力的支撑产业。发展科技型企业，充分利用区位优势及桥头堡建设的良好机遇，完善边疆城镇产业多元化发展和产业集群化发展模式。

（4）提升合作层级，完善区域经济合作的新模式

不断完善和创新云南边疆城镇多边区域合作机制及模式，积极参与并推动中国—东盟自由贸易区建设、大湄公河次区域合作、孟中印缅地区经济合作继续向深度发展，不断提升其合作层次和水平。大力发展面向东盟和南亚的互利经贸合作。进一步促进建立国家与老挝高层的合作协调机制，着力促成签订中老泰便利货物及人员跨境运输协定备忘录，实现通行便利化，并探索实行“一线放开，二线管住，人货分离，分类管理”的双线管理模式。

（5）深化边疆城镇涉外经济体制改革

抓住云南建设桥头堡的机遇，进一步扩大边疆城镇金融、物流、教育、科技等服务业对外开放。完善口岸管理机制，深化外贸管理体制改革，加快构建资金引进和对外投资的产业合作互利机制，建立完善与国际接轨的外商投资管理体制；健全云南边疆城镇境外投资规划、协调、服务和管理机制，建立健全风险防控体系；不断深化外汇管理体制改革，改进和完善外汇管理方式和工作机制，继续推动贸易外汇管理改革，完善跨境投资外汇管理，促进贸易投资便利化；促进省内金融市场与省外金融市场和东南亚、南亚金融市场联动；促进跨合区金融机构开展人民币现钞跨境调运业务；允许第三国人员在跨合区内72小时免签证停留。

2.创新边疆城镇交通建设运行模式

综合数据显示云南省交通建设已在逐步改善。但是在运行模式上依然存在着权力过于集中，合作形式非多样化的问题，边疆城镇亦是如此。云南处于云贵高原腹地，高速公路网、铁路网络建设滞后，严重影响云南边疆城镇化发展水平。面对上述现状主要从高速公路和铁路建设运行模式两方面入手。

首先，要积极稳妥推进边疆地区高速公路存量资产租赁、合作、出让。全面扩大引资规模，引进有资质的投资者，并且全省上下要结合地区区情，以全资、合作、合股、独资等多样化形式，采取BOT、BT、TOT等方式开展建设高速公路。另外对于铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营全方面要率先向社会资本开放，通过股权、资产置换等形式引导社会资本投资在建、新建干线和民用机场。

其次，铁路货运组织改革，是对以往货运组织工作的全面改造，内容主要包括四大方面：一是改革货运受理方式。通过简化手续、拓宽渠道、敞开收货，为广大边疆客户提供最直接、最简便、最快捷的服务。二是改革运输组织方式。根据边疆客户的运输需求编制运输计划，及时安排装运，提高运输效率。三是清理规范货运收费。对所有收费实行“一口报价、一张货票核收”，做到所有收费严格执行国家的运价政策，坚持依法合规、公开透明收费，靠铁路的运价优势赢得市场。四是大力发展铁路“门到门”全程物流服务。构建“门到门”接取送达网络，实现“门到门”全程“一口价”收费，推动铁路货运加快向现代物流转变。

3.边疆地区户籍制度变革与创新

户籍管理的实质是身份管理，是对社会群体制度性的划分，也决定着不同身份的群体其社会资源的获得、使用和支配。我国城乡二元结构形成的一个重要制度支撑就是户籍制度。现有的户籍制度已经成为阻碍云南边疆城镇化进程的障碍。当前我国一些地方开始大胆探索户籍制度改革，但大部分仍停留在放开户籍层面，而未触及改革的深层次。结合云南边疆城镇化的实际情况、借鉴其他省区及国家的做法，课题组就户改提出以下几点建议。

（1）抓住户改的实质，创新云南边疆城镇化户改的模式

户改的实质是农民和市民之间现有利益格局的深刻调整。为此，云南边疆城镇化在实际操作中必须站在“增加利益、创造新平衡”的角度设计改革。对于边疆乡村农民方，不仅不能剥夺其在农村的“三件衣服”，而且要同时在其转换为城镇居民后赋予其“五件衣服”，这样农民才能获得自由流向城镇的能力，日本在20世纪60年代农民大规模进城时，政府并没有强制要求其卖掉土地，这种土地所有权保留至今。边疆城镇则要按照十八大确定的中国特色城镇化道路的战略方针，重点在增强现有边疆城镇综合承受能力上下功夫，大力提升边疆城镇品质和规模，为农民进城留足容量和空间，确保现有城镇居民所享有的五项权利不缩水。

（2）要以规划为龙头，实行差别的户改措施

云南边疆城镇化的紧迫性与省内其他地区相比，滇中地区更强烈，但考虑到省内各地城镇化水平不均衡的实际及云南省整体城镇化布局的需要，不建议全省采取一种户改模式，而是实行有规划的、政府引导下的差别化改革。对于昆明这一特大城市，应当结合新昆明建设的目标及一湖四片功能定位，按照“有限、有选择开放”的原则吸收不同类型和层次的新市民，防止因城市居民爆炸性增长带来城市的衰落和贫困。对于边疆城镇，是需要人口相对快速集聚增长的，建议在加快规划建设、增强边疆城镇综合承受能力的前提下，按照“宽进宽落”的原则，相对快速地吸收农民进城。

（3）要实现配套设计，多部门统一实施

户改绝不是公安或民政等部门一家或几家的事情，是社会综合性改革，尤其是边疆城镇化户改，要全方位考虑。建议设立省级的边疆城镇化户改领导小组，以便政府各职能部门能在统一领导下进行统一的制度设计，抓紧做好“一元化”户籍体制下相关配套政策的修订、完善工作，分情况、有计划、有步骤、积极稳妥地推进相关制度的改革，避免“单方突进”，出现改革“真空”。

（4）建议取消乡级建制，扩大镇的规模

云南边疆城镇化和城乡一体化建设，撤乡设镇是基础。为适应农村城镇化的发展需要，让农民过上幸福生活的最理想方式是改革农村行政区域建制，撤销乡级一级政府建制，以农村大社区建设为契机，以经济适用房和人口聚居为纽带，让农民上可到社区城镇打工，下可下地种粮，守在耕地旁也能享受都市般的生活，并且由此建立起一个庞大的农村消费市场来推动国民经济快速可持续的发展。

4.边疆城镇化建设中土地制度的变革与设计

当前城镇化进程中的土地问题已经成为社会关注的重大问题。土地制度的改革迫在眉睫，关键的是土地流动与以土地所有权为核心的各种权利的流动。笔者认为云南边疆城镇化进程中的土地制度的变革可以从以下方面来考虑。

（1）统筹土地与边疆人口城镇化

统筹土地与人口城镇化的一个基本的策略就是，在坚持土地公有制的基础上，建立边疆城乡用地界限分明、建设用地市场统一的新型城乡格局。边疆城镇化建设用地制度改革的直接目标包括两点。一是保障城镇化用地供给，规避大规模的征地矛盾。从云南边疆城镇化的整个进程来看，如何满足城镇化新增居民对房地产的刚性需求，这是主要矛盾。二是盘活边疆城镇化建设用地资产，为城镇化发展提供核心动力。边疆城镇周围守着巨大的建设用地资源优势不能成功地转化为资本和城镇化发展的动力，而是陷入与内陆城镇差距不断拉大的窘境。要解决云南边疆城镇化的问题，就必须盘活城镇周围建设用地资产，赋予其强大的内生动力。

（2）土地质量评估与“城镇上山”

当前，为了解决保护耕地和推进云南边疆城镇化的矛盾，应当确立质量数量平衡的原则，尽快建立边疆耕地质量验收评定工作合作机制，制定完善相应的管理办法和技术规程，从评定程序、评定方法上规范补充耕地质量验收评定工作。对云南边疆来说，耕地面积本来就稀缺，可以考虑以“边疆山地城镇”建设为主，在大力开发利用山地上打城镇化的主意，城乡建设向山地发展、工业园区向山地布局，走山地、山水、生态型边疆城镇的发展道路。

（3）积极探索建立边疆城乡土地流动制度

边疆城乡工地流动制度关键是边疆农村土地的流转制度，核心是农民权益的保障。目前部分地方已经在尝试建立宅基地换住房、宅基地抵押等宅基地退出机制。现实中有两种退出方式：一种是政府主导的，鼓励农民腾退宅基地，获得按城镇住房的价格标准制定的补偿，或者无偿获取城镇住房，迁入小城镇居住、搬到城镇或者在中心村集中居住。第二种是农民自主退出，可以自主在农村建设用地交易市场进行交易，获取现金收入。笔者认为土地换现金、换住房或者换社保的做法，探索的意义远大于现实意义，没有抓住土地流转制度的本质和核心。在我国现有条件下，让农民失去土地以及土地带来的权益保障，无异于剥夺了农民生产生活的保障，终将迅速扩大失业群体的规模。云南边疆城乡土地流动制度的核心，应当是土地作为有收益的资本加以保障，打破二元结构是取消农民进入城镇的社会权益壁垒，而不是剥夺其土地收益，相反应当规定土地流转的不是收益权，而是使用权。笔者认为土地流转制度的核心内容应该是在不改变土地用途和收益权属的情况下，土地可以自由流转。

（4）尽快改革完善有关征用土地的法律，根除因征地引发的社会矛盾

征地连着拆迁，拆迁之后就是城镇建设，矛盾的起始就在征地。征地虽然问题很多，但核心的问题还是利益的冲突，被征地者的利益与征用土地者利益冲突会造成社会的冲突，最终会体现为政府发展经济与民众安居乐业的冲突。笔者认为征地法规的改革应当体现三个方面的公正：第一是体现主体间利益的公平。政府作为引导者、规划者首先要把群众的利益放在首位，把政府与被征地群体平等起来，在法律法规的主体中引入被征地者，特别是在规划中要充分体现被征地者的知情权、谈判权和抉择权，保证被征地者利益的表达。第二是体现征地程序的公平。保证利益平衡就要有保证利益平衡的机制，在法律法规设计上就是程序的公正，确保每个征地环节所有利益者的参与权、协商权和否决权。第三就是权利的公平。许多征地拆迁都有政府行为的成分，许多“钉子户”采取极端的手段进行对抗，一个重要的障碍就是利益诉求与保护得不到有效的解决，政府的行政裁决实质上成为最终审判，无形中覆盖了被征地拆迁者的权利。因此应当尽快出台相关的法律或司法解释。

5.建立健全边疆地区“人的城镇化”保障力度

“人的城镇化”是新型城镇化的主要内涵特征，关系到社会保障及城镇民生，当前云南的社会保障制度正处在改革、完善期间，有许多新的实践和探索，也存在一些困难和问题，这是理论研究中需要关注的普遍性问题。在这里着重就云南边疆城镇化的社会保障制度改革问题提出自己的看法。

（1）完善边疆城镇职工和农村基本养老保险制度

进一步建立健全云南边疆城镇的城镇养老保险制度。根据《社会保险法》和国家的部署安排，将边疆城镇未参保集体企业、家属工、五七工和无收入居民等未参保人员纳入城镇基本养老保险，特别是要对边疆城镇老年居民提供社会保障。在国家试点和统一安排的基础上，探索机关事业单位养老保险制度改革。同时要积极探索和建立养老保险制度的衔接机制和正常调整养老保险待遇机制。进一步规范参保职工退休制度，要在国家的统一安排下规范企业提前退休的范围，健全完善提前退休审批的程序和办法。

按国家有关规定，积极探索和完善边疆农村社会养老保险政策，特别是要探索和建立老农保如何并入新农保、被征地农保与新农保如何衔接、大中型水利水电建设移民保障与新农保如何衔接的政策，以促进边疆农村社会养老保险协调健康发展。要进一步完善我省被征地农民社会保障办法，确保国家、省关于被征地农民社会保障相关政策落实到位。

（2）建立统筹边疆城乡医疗保障体系

按照医改要求，构建“三纵三横”（“三纵”即城镇职工、城镇居民、新农合，“三横”即主体层、保底层、补充层）的多层次医疗保障体系，建立云南统一的城乡基本医疗保障制度。整合边疆城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，统一机构、统一管理，设置不同的统筹、缴费和待遇支付层次，满足边疆城镇居民和农村居民的不同医疗保障需求。全面开展边疆城镇职工基本医疗保险州市级统筹、城镇居民基本医疗保险门诊统筹。不断提高边疆城镇职工、城镇居民医疗保险待遇水平，建立城镇职工、城镇居民异地就医结算服务体系，实现边疆城镇参保人员在全省范围内的定点医疗机构、定点零售药店持卡就医购药。

（3）完善失业保险制度

进一步优化边疆城镇失业保险待遇结构，建立正常调标机制。做好提高失业保险统筹层次的调研工作，加快建立和完善管理措施，逐步实现失业保险省级统筹。通过建立边疆城镇失业保险参保缴费与其他社会保险衔接的办法，大力推进失业保险扩面工作。探索失业保险促进就业的长效机制，增加失业保险基金用于失业人员小额担保贷款、担保基金补助和企业在岗、转岗培训费补助的支出。着力提高失业保险能力水平。要继续开展失业动态监测试点，建立和完善边疆城镇失业预警制度。

（4）完善工伤保险制度和生育保险制度

将边疆城镇机关事业单位和“老工伤”人员全部纳入工伤保险统筹。进一步完善和巩固工伤保险州市级统筹，所有边疆州市必须建立工伤保险储备金制度。在边疆州市建立工伤保险储备金制度和健全管理到位、调剂有力并与工作实绩挂钩的调剂办法的基础上，建立省级调剂金制度，为实现省级统筹创造条件。建立工伤预防、工伤补偿、工伤康复相结合的工伤保险制度体系。将边疆城镇机关事业单位纳入生育保险统筹，并扩大适用人群和享受范围，逐步提高生育保险待遇，积极探索和制定生育保险医疗费用与医疗机构直接结算的办法。

（5）推动边疆地区产业集群生态化发展，完善生态补偿机制

产业集群生态化是指产业集群内的主导产业和相关产业甚至包括最终消费者，以“供应商—客户”关系通过“信任和承诺”或契约方式进行的基于资源高效利用的动态化合作过程，具有重复性循环利用特征。产业集群生态化能够较好的整合产业市场规制和环境规制限定性条件，并建立以主导产业为基础的相关产业利润最大化模式。云南应统筹现有产业发展条件，提高产业集群生态化发展空间和效率，以“社会经济—生态环境”可持续发展为主线，从资源循环利用和新型产业化路径两方面着手，大力推进生态文明建设和产业生态化，并完善生态补偿机制，提高生态屏障建设，逐步构建循环经济体制下的生态产业体系。

参考文献：

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［4］周一星.关于我国城镇化的几个问题［J］.经济地理.1984（2）：15-19.

［5］张绍稳.云南省城镇体系交通走廊规划探索与研究［M］.昆明：云南出版集团公司云南科技出版社，2009.

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［11］韦小玲.浅谈生态型城镇的构建——以广西鹿寨县为例［J］.广西城镇建设，2008（8）：99-102.

［12］郑建东.各产业协调发展建设和谐新农村的必由之路——沁阳市西向镇小城镇产业化发展调查［J］.河南农业，2007（3）：48-52.

［13］张春元，王静，张希凤.农业产业化、乡镇企业和小城镇的关系探讨［J］.特区经济，2006（6）：34-36.

【注释】

[1]本篇撰稿人：舒宇（云南师范大学职技学院助理研究员），朱要龙（云南大学发展研究院博士研究生）。

[2]辜胜阻等.反思当前城镇化发展中的五种偏向［J］.中国人口科学，2012（3）.

[3]叶裕民.中国区域开发论［M］.北京：中国轻工业出版社，2000.

[4]周起业，等.区域经济学［M］.北京：中国人民大学出版社，1989.

[5]So low，RMA contribution to the theory of economic growth［J］.Quartely Journal of Economics，1956（70）.

[6]王景慧.法国特色小城镇——庞特佑［J］.中国名城，2010（11）：23-25.

[7]张春元，王静，张希凤.农业产业化、乡镇企业和小城镇的关系探讨［J］.特区经济，2006（6）：34-36.

[8]马真荣.德宏州城镇化发展基本现状、特点及有利条件［EB／OL］.http：／／www.dhfy.gov.cn／hp-nry.aspx？id＝2428，2013-12-16.

[9]数据来源：2012年德宏州社会经济发展统计公报。

[10]吴玲蓉.我国民营经济发展中的主要问题与对策研究［D］.上海：华东师范大学，2012.

[11]“五高标准”即高起点规划、高质量建设、高强度投入、高效率管理、高水平经营。

[12]“五大战略”即以城带市、特色建市、环境立市、产业强市、开放活市。