云南特色城镇化发展的实证探求

当代中国城镇化正在加速演进，云南城镇化虽然是中国城镇化大格局中的一个有机组成部分，但客观存在不同于全国及其他省区市的城镇化发展差异及形成条件。一方面，集边、穷、山、少于一体的云南省，城镇化进程明显落后于全国平均值。（据人口普查数据显示：2010年“六普”云南城镇化率为35.20%，同期全国为49.68%，比2000年“五普”提高11.83个百分点，同期全国提高13.48个百分点。这表明，云南城镇化不仅水平比全国同期低14个百分点，而且增速比全国同期慢1.7个百分点）；另一方面，云南城镇化进程相对缓慢的这种基本态势，既是云南经济社会发展相对滞后的一种现实反映；同时也是云南自然地理环境和人文历史积淀的一种客观呈现。据此，在全国城镇化率已经突破50%，乡城人口格局已发生历史性“倒转”的大背景下，云南要想跟上全国城镇化加速推进的步伐，就必须知己知彼，既顺应当代城镇化潮流，遵循城镇化演进规律；又要尊重自身客观条件，努力探索符合云南省情的城镇化发展道路。

（一）资源禀赋与城镇特色

资源对城镇的塑造源于人类活动对资源的需求状况与开发程度。伴随人口增长与科技进步，人类活动的空间不断拓展，对资源的认识与利用也不断扩展，人口城镇化进程随之加快，形成了城镇发展的资源依托特征。鉴于资源的多样性，我们主要从如下几方面进行归纳分析：

矿产资源：云南作为资源富集、经济落后的欠发达省区，拥有丰富的矿产、水能、生物、旅游和民族文化等资源。在全省范围内已探明的142种矿产中，有54种矿产的资源保有储量位居全国前列。因此一些城镇发展都带有明显的资源特征，如著名锡都个旧早在1951年就已设市。铜矿之城东川也是云南为数不多的较早设市区域。

气候资源：云南省会昆明地处滇中腹地，北纬25度。平均海拔1 800多米，属于典型的低纬度、高海拔城市。全年平均气温在13～20℃，冬无严寒、夏无酷暑、四季如春，素有“春城”之美誉。如此冬暖夏凉的气候特征是昆明得天独厚的气候资源优势。据此，昆明堪称“天然空调城市”，让人置身其中都能够体验到“夏天饱览春色，冬天尽享阳光”的愉悦感。实际上，这种气候特征优势可放大到云南大部分地区，是云南最值得开发利用的天然资源。

水利资源：云南是怒江、澜沧江和长江三条大江的主要径流地与汇集区，水能资源理论蕴藏量达1.04亿千瓦，可开发的装机容量7 100万千瓦，约占全国可开发水利资源量的1／5，因此成为国家“西电东输”的重要基地，建成了全国最大的跨国电网。近20年来兴建的一系列大型水利发电站，都不同程度地带动当地城镇的大发展。笔者曾经实地调研过的昭通永善县溪洛渡水电站，临沧景东彝族自治县的大朝山水电站等，都因为水利资源开发而极大地促进了当地的人口转移与城镇建设。

文化资源：“文化”是每一座城镇在建设呈现方式上应该凸显的特色。云南是人类最早的发祥地之一，1965年发现的元谋猿人化石证明，在距今170万年前就有古人类在此生息。到新石器时代，居住在滇池、洱海附近的先人开始使用石斧类的简单生产工具从事原始的农耕活动。公元前3世纪，楚国将军庄蹻入滇，建立了滇国，将中原先进的文化和生产技术带到云南。蜀汉时期，青铜工具的使用、牛耕的出现提高了农业生产效力，云南商贾往来日益频繁，城镇随之出现。因此，“滇文化”元素已经深深扎根于红土高原的城镇土壤之中。在云南城镇形象中，诸如楚雄彝人古镇、大理白族古城、丽江纳西古镇、昭通盐津豆沙古镇等都很好地传承和彰显了“滇文化”的这种地方民族风格。

（二）区位条件与城镇特色

云南位处西南边疆，拥有长达4 000多千米的边境线，与越南、老挝、缅甸三国接壤。在封闭环境中，这种地理区位对云南发展确实是一种劣势。但伴随中国对外开放力度的加大，尤其“桥头堡”战略和“一带一路”发展构想的付诸实施，云南成为面向东南亚开放的“桥头堡”，从边缘变成了前沿。北上川渝进中原；南下越老达泰柬；东连黔桂通沿海；西接缅甸入印巴的重要战略区位优势。昆明“门户型”“枢纽型”城市特色凸显，因此具有面向国内国外的“双向区位特色”。

“边疆”作为一种特定的地理区位，似乎就是因其“边缘”而远离中心。但“边缘—中心”互动论的整体空间格局中，边疆区域所形成的城镇仍然有其自身的特点，主要体现在三个方面：

民族性，即人文特色：边疆多为民族聚居区，由此使许多边疆小城镇都带有鲜明的地方民族特色。这是自身聚居环境的多样性所造就的。多样的自然地理条件与多彩的民族文化相交织，给当地小城镇建设打上了深厚的人文底色。譬如雪域高原的香格里拉县城，就带有浓郁的藏区风情，而且这种藏区风情与当地的藏传佛教密不可分，在民居建筑、饮食服饰、语言文字等诸多方面形成了别具一格的民族人文景象。再如带有纳西族和东巴文化特色的丽江古城，彰显白族特色的大理古城，充满傣族风情的西双版纳州的许多小城镇等，都无不蕴含着各自民族深厚的人文特色，这种“与生俱来”的小城镇特色是每一个置身其中的人都会强烈感受到的。可以说，正是这种人文特色的凸显，是边疆民族地区小城镇建设区别于全国其他地区小城镇的一大亮点。

边境县，即区位特色：边疆城镇主要是沿边境线形成的带状分布。由此决定了其依托边境县的特色。在云南4 000多千米的边境线上分布有27个县，在这些边境县辖区内往往形成两类小城镇，一是具有经济功能的“边贸型”小城镇，这类小城镇的建设与发展依托于其口岸经济功能的发挥程度，只要毗邻国家之间政治稳定，对外贸易政策相互支持，口岸城镇建设就会获得较强的发展动力，反之则易使功能单一的口岸城镇建设受到限制。二是具备国防性质的“军事型”小城镇。这类小城镇的形成，最初就是出于“戍边卫疆”目的而设置的，因此，其城镇功能带有很强的边防色彩。但随着人员的聚集，产业的跟进和功能的提升，在“边防”职能的基础上逐渐生发出“生产生活”功能。云南边疆民族地区的许多小城镇都是这样发展起来的。

袖珍型，即小规模特色：由于地广人稀，边疆民族地区的小城镇规模都普遍偏小，有些小城镇实际上就是一条街，城镇非农人口不过一两千人。这种“袖珍型”的小城镇与其民族特性和区位特性密不可分，正是因为边疆民族地区特有的民族文化及所处的区域环境与周边条件，客观上限定了该区域小城镇的规模扩张。

但城镇规模小并不必然就导致城镇功能残缺，人气城镇发展萧条，其中的关键除了小城镇自身内在的成长条件以外，还在于该小城镇的位置区别。对于一个处在大城市附近的小城镇，其发展必然依附于大城市，甚至成为大城市的卫星城。但对于边疆民族地区的小城镇，由于其所处区域本身就较为偏僻，周边都以乡村和农业为主，因此，这样的小城镇实际上成为当地经济社会发展的中心或焦点，对周边农村具有很强的聚集功能和辐射功能。譬如云南德宏傣族景颇族自治州的畹町镇，与缅甸隔河相望。作为国家级边境口岸城镇，其所处的地理区位十分重要，历史上就是中国南方古丝绸之路上的一个重要驿站，“二战”时期曾是滇缅公路的出境通道，至今仍然是320国道上海经昆明连接缅甸的必经站。1985年曾经国务院批准，畹町撤镇建市，在1999年被并入瑞丽市之前，畹町曾被列为全国最小的边境口岸城市，总面积约100平方千米，城市人口不过1万人，但城市建设欣欣向荣，各种市镇设施较为完善。如今的畹町小镇已经成为一座最具边陲特色的时光之城。

基于上述，我们认为“民族性”“边境县”和“袖珍型”作为三个最能体现边疆民族地区小城镇建设的自身特色，应是当之无愧的。如何认识并利用好这些特色，直接关系到边疆民族地区的小城镇建设成效。

对于人文特色，应持有的正确认识是，文化有差异，但无优劣之分，不注重本民族文化保护与传承，必将丧失自身特色，也就失去了立于世界民族之林的根基，“越是民族的就越是世界的”说的正是这个道理。然而，在现代化浪潮的冲击下，这种人文特色也正面临着巨大的考验，如不加以特别的关注，边疆民族地区小城镇的人文特色就很可能淹没在现代化浪潮中。因此，对民族传统优秀文化的保护与传承无疑是摆在我们面前的一项光荣而艰巨的使命。

对于区位特色，关键在于国家政策推动下的区位条件的改变。长期以来，边疆地区多属偏僻闭塞之地，当时的区位特色不过是区位劣势。但如今借助国家改革开放政策推进，不断强化对外开放，改善交通，从战略高度构建沿边经济发展格局等，可使边境县从边缘变为前沿，变经济社会发展的“死角”为改革开放的“桥头堡”。这样就有可能将区位特色转化为区位优势，带动地区经济社会发展。

对于小规模特色，更需要正确看待。小与大具有相对性，一个地区发展程度如何不仅要看城镇的规模效应，而且要看城镇的区域作用。城镇规模小，并不一定就必然条件差、功能弱。大城市有大的优势，但小城镇也有自己的好处，关键是看所处的具体时空条件。我们坚信，对于边疆民族地区的小城镇来讲，虽然城镇规模和聚居人口都不可能像内陆和平原地区那样扩展，但这种“袖珍型”的小城镇正是与现阶段西南边疆民族地区的社会经济发展相适应的。因此，只要能够充分利用自身特色，发挥其应有的增长极作用，就能够有效带动区域经济社会持续发展，改变区域产业结构和就业结构，提高当地人们的生产生活水平。“袖珍型”的小城镇同样能够发挥大作用。

另外，云南94%的高原山地地理地貌特征，造就了全省各民族“小聚居与大分散”的人口集聚特点，“盆地经济”“平坝经济”的城镇发展取向尤为明显。据《云南省情》资料显示，在云南39万平方千米的土地面积上，全省面积在一平方千米的山间盆地（云南俗称“坝子”）共有1 440个，总计2.4万平方千米。面积超过100平方千米以上的坝子只有不到50个，最大的陆良坝为772平方千米，最小的南华坝为101平方千米。这些平坝都已成为人口集聚密度最高，产业发展条件相对最好，因而城镇建设最为密集的区域，云南城镇具典型意义的“盆地城镇”或“平坝城镇”特征由此可见一斑。

（三）人文积淀与城镇特色

人文积淀来自于历史的传承，并总会呈现在城镇风貌中。云南作为一个多民族聚居省区，有着异彩纷呈的多元文化。城镇在发展中如何能够既融入全球化浪潮，又保持本土民族文化元素，彰显地方城镇个性，这是城镇化进程中最具挑战性的问题。

昆明作为一座有着悠久历史的文化名城，建城史逾2 400年，这座曾经令马可·波罗感叹的“壮阔大城”，发展至今仍然随处可见历史留下的文化印记，如金马碧鸡坊、东西寺塔、大观楼、官渡古镇等。这些都是云南独有的文化遗存，值得我们珍惜、维护和传承。在昆明城市走向国际化的进程中，如果我们能够始终保持包容的心态、从容的步伐，不盲从于“做大做强”的思维惯性，而推崇“做精做细”的发展理念，昆明就有可能更多地彰显自己独特的城市魅力，增强全球化竞争的软实力。

同样，在建筑风格上，云南彝族的土掌房，滇南民族的干栏式民居，滇西白族的“三坊一照壁”式庭院民居，滇中汉族的“一颗印”民居等都是充满多姿多彩滇文化特色的民居建筑样式。

令人担忧的是，面对滚滚而来的现代化浪潮，在一栋接一栋高楼大厦拔地而起的同时，传统民居正在加速消失，许多本土人文积淀都难以逃脱被裹挟、冲刷的命运。正因此，城镇化发展面临着保护、挖掘、重塑优秀传统文化与民族精神的使命，在这方面，西盟佤族自治县在自身经济社会欠发达的情形下，能够在新县城建设中注重融入本民族文化的做法实在令人钦佩。1996年开工的新西盟县城在城镇建筑中抓住了本民族文化的魂，通过提炼佤族传统干栏式建筑“基因”改造现代建筑，让大街小巷都能看到佤族文化的印迹，还利用县城龙潭湖做水景、种绿树，营造“森林中长出来”的城镇。如此环境优美，又时刻透出佤族的热情、奔放、乐观、包容气息的城镇，不仅让本地居民觉得舒适“好在”，而且让外地游客耳目一新，流连忘返。

（四）制度安排与城镇特色

城镇化能否健康发展，取决于一系列的制度安排和与时俱进的制度创新如户籍制度、土地制度、住房制度、社会保障制度等建设能够融“土地节约”“环境友好”与“人口均衡”为一体的可持续发展城镇，需要良好的制度支持。

深化户籍制度的改革，统筹城乡发展已经成为全国上下的共识，并付诸实施。2007年召开的十七大，对十六大提出的“走中国特色城镇化道路”做了进一步完善和发展，提出“要按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展。”我们认为“统筹区域发展”与“统筹城乡发展”是时代赋予我们的使命，两个“统筹”都必须导向“人的统筹”，落实在“以人为本”“和谐发展”“共同富裕”的基础之上。因为，我们认为，“区域”是空间概念；“城乡”是产业概念。但无论空间还是产业，最终都是通过聚居其中的“人”来体现的。既如此，就需要我们在消除区域障碍、打破“二元”分割、破解“三农”问题等方面进一步深化体制改革，谋求制度创新。譬如，能否在关乎民生的教育、医疗、住房等方面加大改革力度，消除户籍和身份歧视，探索建构“同城一体”的“均等化”新制度。所谓“同城一体”就是一个城市，一样境遇；所谓“均等化”就是人人共享、没有歧视。

在此，我们特别强调指出：城乡一体化不是形式上的“城乡一样化”，城镇化也不是简单地“化掉农村”，而是要逐步改变城乡二元结构，使城乡居民共享现代文明成果。统筹城乡发展要把城市与农村、城镇居民与农村居民作为一个整体，在工业化和城镇化进程中统筹谋划，实现城乡经济社会的共同发展、共同繁荣。这其中的亮点就在于明确强调“共享文明”，“一个整体”和“统筹谋划”，“共同发展”与“共同富裕”。

借此，我们主张，在倡导和推进“和谐社会建设”“城乡统筹发展”“全面实现小康”等发展战略的进程中，必须切实关注和围绕“人”的福利，在“以人为本”的发展理念基础上来推进两个“统筹”，让全体国民共享城镇化发展红利。

产业政策方面，需要充分认识自身城镇化发展所呈现的优势与劣势，注意扬长避短。根据区域经济实力与社会发展潜力，制定不同的产业政策（资本密集型产业与劳动密集型产业引导的城镇化形态与层次就存在明显差异）。遵循非农化引领下的城镇化实现导向，努力开创“产城融合”建城模式。

地方民居保护方面，近年来出台的一系列“名城”“古镇”“古村落”保护条例都对地方城镇建设产生积极的约束引导作用。

对于边境城镇发展，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大决定》明确提出：扩大内陆沿边开放。抓住全球产业重新布局机遇，推动内陆贸易、投资、技术创新协调发展。创新加工贸易模式，形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制。支持内陆城市增开国际客货运航线，发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方的对外经济走廊。推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。

同时提出：加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。建立开发性金融机构，加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。其中，还对城镇的行政规划标准做出了重大调整，比如根据吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权，这些“特惠”政策都是以往没有的。管理权限的扩大就意味着相应的财政支付权利的扩大，从而使转入地有更多积极性消化转移人口，有能力吸引周边要素向城镇集聚。