“桥头堡”战略背景下云南边疆城镇发展研究

引　言

城镇作为区域政治、经济、人口、文化科技和物流交通等要素的高度聚居地，是伴随工业化和现代化而建构起来的。“二战”结束后，西方学界对城镇化的关注重点集中在两个方面。一是乡城人口迁移动因及其对城镇化的影响，刘易斯（W.A.Lewis）在1954年建构的“二元经济结构”理论模型把劳动力的乡城迁移视为人口城镇化的基础和动力。二是关注发展中国家的城镇化。佩鲁（F.Perroux）的“增长极”（Growth pole）理论揭示了依凭城镇的极化效应和辐射作用带动周边农村区域发展的原理。然而，这种一般意义上的城镇研究，并不能表达不同区域的城镇内涵及其功能差异。处在国界区域的边疆城镇，其城镇发展动力、形成模式和空间形态都与内地城镇存在显著差异，需要给予特别的关注和专门的研讨。

自改革开放以来，中国城镇化发展迅速，城镇化率以每年0.8～1.0个百分点的速度持续提升，截至2013年，中国城镇人口占比已经超过1／2，达到53%。这种城乡人口格局的“倒转”，无疑是具有里程碑意义的划时代标志，它不仅预示着中国人口聚居格局与生存方式的悄然改变，而且更意味着延续了数千年的以农村为主要生息地和聚居点的“乡土社会”正在离我们远去。但城镇化进程中的一些问题也随之显露出来。^[2]除了城镇发展重表象轻内核导致的农耕地占用、城镇空心化、产业同质化等问题以外，城镇化的空间结构也在两极分化，一方面，大城市和中心城市超强的“极化”效应吸引了周边要素的加速集聚，另一方面小城镇和边远城市越来越疏离于主流社会，被中心城市排挤而趋向边缘化，人气难以集聚。这与国家倡导和坚持的“大、中、小城市和小城镇协调发展”的战略方针相背离，也阻碍了中国城镇化的健康发展和持续深化。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大决定》提出：扩大内陆沿边开放。抓住全球产业重新布局机遇，推动内陆贸易、投资、技术创新协调发展。创新加工贸易模式，形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制。支持内陆城市增开国际客货运航线，发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方的对外经济走廊。推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。为此提出加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。建立开发性金融机构，加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。报告对城镇的行政规划标准做出了重大调整，比如根据吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权，相较于以往，这是一种制度创新，管理权限的扩大就意味着相应的财政支付权利的扩大，从而使转入地有更多积极性消化转移人口，亦成为促进边疆城镇发展的重要契机。

事实上，早在2011年11月前，中共云南省委第九次党代会，就对云南城镇化发展战略明确提出四点建议：一是在发展中心城市的同时，要把发展中小城镇作为云南的特点和亮点。二是科学确定各类城市的规模和发展定位，逐步形成大中小城市和小城镇比例协调、布局合理的城镇体系。三是与各地优秀的传统文化紧密结合，充分借助云南已形成的历史文化名城、名镇、名村、街区及各种文化遗产，努力营造优秀传统农耕文化与现代城市文明交融共生的城市文化。四是充分依托各地特有的资源禀赋，在城市的空间形态、经济形态等方面形成自己的典型特征，彰显出有别于其他地区的差异化、个性化特色，进而形成强劲的发展活力和竞争力。这四点建议契合云南省情，为云南城镇化的健康发展和持续推进指明了方向。

伴随国务院支持云南加快建设面向西南开放重要桥头堡意见的出台，云南的桥头堡战略已经上升到国家战略层面，并明确提出了云南加快桥头堡建设的十六大战略目标，其中无论是“通道”还是“门户”建设目标；抑或“基地”“实验区”或是“增长极”战略目标的设定，都必须以城镇为依托，因此，关注边疆城镇发展无疑是“桥头堡”战略实施中不可或缺的重要内容。这也是本篇论题得以确立的逻辑起点。