“桥头堡”战略与云南边疆城镇

“桥头堡”战略与云南边疆城镇_纵论云南城镇化——理论思辨、实证观察与个案剖析

（一）“桥头堡”战略的实施及其意义

2009年7月，胡锦涛同志在云南考察时指出：“要充分发挥云南作为我国通往东南亚、南亚重要陆上通道的优势，深化同东南亚、南亚和湄公河次区域的交流合作，不断提升沿边开放质量和水平，使云南成为我国通向西南开放的重要桥头堡。”随后，云南省委八届八次全会确立了建设“中国面向西南开放桥头堡”的发展规划。以胡锦涛讲话为指导，云南的“桥头堡”定位正式成为国家级的发展定位。2011年5月6日，国务院批准并出台了《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》，并从五个方面明确提出了发展战略定位。“桥头堡”战略将云南定位为我国面向西南开放的重要门户，我国沿边开放的试验区和西部地区实施“走出去”战略的先行区，西部地区重要的外向型特色优势产业基地，我国民族团结进步、边疆繁荣稳定的示范区。秦光荣同志曾对“桥头堡”概念做了极为精辟的阐释：“桥”就是通道，“头”就是前沿，“堡”就是基地。“桥头堡”也就是包含大通道、大基地、大开放的丰富内涵。

“桥头堡”战略的实施，无疑为云南省建设大通道、大窗口、大平台、大基地，打造开放型经济的时代契机，提供了有利的政策支持，对深化云南省参与东南亚经济联盟、大湄公河次区域等具有多重意义。其一，通道建设：将强化边疆地区对外开放前沿性、重要性的战略区位，为电子口岸、国家能源建设提供契机，推进信息流、现代物流建设；其二，基地建设：云南沿边地区与周边国家的产业具有一定互补性，“桥头堡”战略实施将使延边地区成为产业基地的前沿，并促成优势产业和新兴产业发展；其三，平台建设：推进边境会展、商贸和外向型经济结构发展及双边合作机制；其四，窗口建设：加强沿边地区作为东南亚、南亚产业合作基地建设，增进民间交往、民族交流，促进云南沿边历史文化的传承和贸易往来；其五，生态建设：沿边地区地处三条国际河流的上游，维护流域国家生态安全，为发展生态产业和循环经济提供了支持。云南应以推进建设中国面向西南对外开放重要“桥头堡”战略契机，着力构建云南作为中国面向西南开放国际发展空间的新格局，实现内外区域合作共赢发展，不断提升云南在全国开放开发格局中的战略地位。此外，伴随中国经济发展的新形势、新要求，习近平总书记在一系列重要讲话中多次提出推进“丝绸之路经济带”建设与“21世纪海上丝绸之路”建设，由此形成了“一带一路”的战略构想。建设“一带一路”，是以习近平同志为总书记的党中央统筹国内国际发展大局，着力构建一个全方位的对外开放新格局的重大战略决策；而地处西南边陲的云南，区位优势独特，开放优势巨大，历来是中国走向印度洋的重要战略通道，是中国与东南亚、南亚国家开展经贸合作的重要陆路交通枢纽，由此决定了云南在这一伟大的战略实践中应发挥重要作用。云南在努力加快“桥头堡”战略的建设步伐中，要进一步提升沿边开放水平，发挥好云南在“一带一路”建设中重要的“桥头堡”门户作用；要进一步打造大湄公河次区域合作升级版，发挥好云南在“一带一路”建设中区域合作高地作用，把“桥头堡”战略融入国家“一带一路”战略体系。

历经新中国成立以来60余年的不懈努力，云南虽然形成了较为完整的产业体系，但产业的总体水平较低、竞争实力较弱，在全国的经济地位较低。尤其值得指出的是，改革开放30多年的发展，虽然与东部地区还有较大差距，但是与周边国家相比处于领先水平，这就形成了东部地区、云南与周边国家的经济梯度，而这三者的产业结构和市场的互补性使云南可以成为中国面向东南亚诸国的重要“节点”。因此，在经济全球化和区域经济一体化趋势加速呈现的今天，研究并且认识“桥头堡”建设对云南边疆城镇化建设有着十分重要的意义。在确认城市功能和城市类型及其发展规律的基础上，合理确定城市的功能结构有助于我们准确把握城市的发展方向。

1.合理配置边疆城镇资源

边疆城镇作为一种特定空间条件下的人口集聚区，其运动发展过程涉及同外部的各种联系，即城市内部人们所从事的各种社会政治、经济活动及其相互联系。城市中的人们不仅要同外地域空间的人们进行各种物质、能量与信息的交换，而且彼此之间也进行着各种交换。城市不仅要为外地域空间生产和输出各种商品、劳务、信息等，而且也要为本城市的居民和各种社会组织提供各种商品、劳务、信息等，之所以这样做，是为了维持城市自身的存在和发展。如果没有城市为自身进行的生产和交换，城市自身的存在就难以为继，也就没有可能很好地为外地域空间生产和输出。^[6]从这个意义上讲，城市为自身进行的生产是城市为外部进行的生产的物质前提。

云南边疆城镇作为协调边境地区城乡资源配置的交汇融合点，既是新型城镇化重要载体，又是社会主义新农村建设的主要依托。桥头堡战略的实施，一方面为城镇化健康业态发展注入新的“平衡要素”，避免了许多发展中国家和地区城镇化建设两极化发展的制约“瓶颈”；另一方面，缓和了多年来受粗放式工商业发展造成的人地矛盾调整余地狭小的局面，为云南边疆城镇土地集约利用和产业结构调整发挥补充和配套作用。以固定公用设施为例，固定公用设施投资在城镇资源配置中占有相当的比重，因而作为城镇经济系统中主要的特点之一，一旦投资格局形成就会在硬性约束方面形成长期性难以逆转的局势。桥头堡战略一方面有助于合理确定边疆城镇化过程中资源要素在城镇功能结构建设层面的配置效用，实现固定设施资源空间配置的合理化，使相对优势得到充分发挥，由此可以获得更高的经济效益；另一方面有益于边疆城镇与其腹地、边疆城镇之间的合理分工协作，相反，如果城市功能和功能结构确定得不合理，过多过杂、特殊性不显著或者与其他城市功能重复，则资源的空间配置就难以实现合理化的要求，城市的相对优势也就难以充分发挥，城市发展过程也就难以健康顺利地进行。

2.发挥省域经济业态联动效应

云南边疆地区融合少数民族、宗教文化、贫困落后多种因素于一体，桥头堡战略背景下的城镇化建设同样被赋予“兴边富民”的使命。总体上看，云南边疆城镇所处地域整体城镇化水平低下，上升空间很大。桥头堡战略对于推进云南边疆城镇化建设，拓展其改革开放的宽度和深度，改善当地少数民族聚居区经济，形成多民族安定团结的局面发挥着指导性作用，也更能保障边疆城镇化业态在省域乃至全国经济运行机制协调联动均衡。

首先，云南边疆城镇作为沿边地区经济发展轴心，其极化和扩散效应对于周边地区区域经济增长有明显的带动效应。随着生产要素和贸易往来在空间不断积聚，行业间形成地域性分工协作，个别城镇主体成为共有资源（如城镇公共服务）。生产要素积聚所形成的外部环境使城镇化建设主体（人力资源）集聚在一起，伴随着城镇容量不断增加，城镇化规模不断扩大，给城镇化提供了广阔的剩余空间。受发展初期基础设施落后的影响，在城镇化发展初期时，极化效应极为强烈，因为只有区域内生产要素集中到中心地区会得到聚集效益，但随着基础设施的改善（区域经济的发展，区内交通等），拓宽了中心地区的腹地空间，加之运输成本降低和生活空间自由化，便产生中心对腹地呈S型的包含资金、技术、人才、信息等方面的辐射作用，也就是所谓的扩散效应。长期以来，由于我国沿边地区城镇化建设滞后，加之不同边疆地区区位条件、资源禀赋、产业结构和政府政策各有差异，因而客观上与东部地区存在较大差距，城镇化建设尚处于低水平位置，因此，应结合区域性开发政策着重发挥相对已经具有一定经济实力和发展基础的边疆城镇聚集功能，通过辐射扩散效应推动周边地区的城镇化进程。

其次，边疆城镇作为云南省创新理念的集散地，应承担起城镇化内涵建设的桥梁和纽带。边疆城镇相对于边疆地区在人力资源思想观念、行为方式上更具有先进性，更有利于城镇化内涵建设。就全国范围看，随着沿边开放的不断进行，目前我国沿边少数民族地区已经形成了一批较大的边境口岸城镇。一方面，这些边境口岸城镇在边境城镇化建设中能够发挥城镇化内涵的输入和带动作用，成为该地区城镇内涵化建设创新理念的集聚地；另一方面，在经济全球化和区域经济一体化的今天，由于边疆城镇有发展边境贸易的有利条件，又使其创新理念能同毗邻国家和地区产生一种互惠互利、紧密合作的关系，有利于进一步推进沿边城镇同周边邻国和地区及贸易单位积极开拓国际市场，拓展城镇化建设中内涵元素，成为“桥梁”和“纽带”。如云南红河州河口口岸针对越南和东盟的贸易实际，积极筹建和运行中草药市场、红木市场、机电产品市场、大型建材市场等边贸特色的专业市场。专业市场的龙头作用，大大提升了边贸的规模与层次，提升了城镇化的内涵建设，刺激了省域经济业态联动。

3.推动多元化贸易格局形成

边疆城镇化有利于提升我国对外开放格局，营造与周边地区的宽松国际环境。受梯度发展战略的限制，自改革开放以来，我国城镇化建设的重点长期定位于沿海地区。虽然我国陆域边疆省份相继与周边多个国家和区域经济组织开展了紧密合作（如中国—东盟自由贸易区等），提出了类似于云南“桥头堡”战略等一系列有利于边疆城镇发展的战略举措，但开放格局仍不全面。因此，有必要在经济通道方面加强我国与周边邻国相互依赖关系，更深层次地活跃两国间区域经济合作，必须开辟若干个类似满洲里、畹町、凭祥等的对周边国家交往的边疆城镇，以它们为据点，把“走出去”“引进来”结合起来，这不但对新一轮西部大开发和东北老工业基地振兴是有利的推动，为双方边疆城镇经贸合作提供了现实可行的载体，而且更有利于捆绑两国之间的政治关系，营造有利于边疆城镇化建设和谐稳定的外部环境。

“桥头堡”战略提出以来，云南在不断巩固周边传统市场的基础上，对外承包工程业务拓展到非洲、南美和中东等20多个国家和地区。境外投资积极稳健，分别在拉美和非洲等33个国家和地区开展业务，以并购投资成为亮点，投资方式和领域日趋多元。有助于打破云南沿边地州改变诸如普洱、临沧、西双版纳、红河、文山等边境州市航道经济受制于地理区位的不经济影响。

4.引导边疆城镇职能合理化

不同的城市功能和功能结构决定着城市人口、社会经济结构和建成设施的聚集规模。从综合分工角度看，边疆城镇的形成与人类历史上产业分工息息相关，随着生产力和社会水平的不断进步，产业、职业和地域不但形成了边疆城镇不同的产业结构，并且逐渐的固化，形成了边疆城镇职能分工和协作的地理形式。但由于自然地理条件和历史状况的不同，边疆城镇的成因又有其特殊性。云南大部分边疆城镇职能结构单一，本身的集聚效应相对于省域中部城镇处于低势态运行趋势，但受桥头堡战略的影响，加之地缘距离及区位条件比较优势明显，因而，云南边疆城镇原有人口、社会经济活动（对外经贸、边贸）和建成设施的聚集规模和结构转变为吸引腹地人口及要素禀赋的引力核心。目前，云南边疆城镇正逐渐摆脱社会经济活动单一化限制，转向为功能齐备、融合新兴业态（边贸、旅游、文化）的新型城镇。“桥头堡”战略所带来的外地域空间的各种资源将会不断融合在云南边疆城镇职能分工中，规模经济和聚集经济效益会日益显著，避免了城镇化中原先聚集的人口会出现失业、生活水平下降，原先聚集的各种设施会遭受运用不充分和停用导致的无形磨损的损失（人口和设施向外地域空间转移）。

“桥头堡”战略对于云南边疆城镇职能分工中的功能结构以及由其所决定的城镇的性质具备积极引导作用，有利于把握边疆城镇化建设的发展变化趋势，促进功能结构发挥，并对影响其发挥的各种因素包括资源条件、区位条件、政策环境、城市发展战略与规划及城镇管理进行全面的综合的规律性认识，为正确确定和合理调整边疆城镇及其功能结构提供必要的依据。

5.促进边疆城镇生态保护和经济发展互动耦合

正确处理好生态环境和经济发展的关系是新型城镇化建设和桥头堡战略的主要内容。新形势下，云南边疆城镇化可持续发展要在以地域自然系统良性循环的基础上，全面提升边疆城镇化的质量和水平，推进边疆城镇生态化、集群化、现代化的发展，使城镇经济、社会、生态效益实现最佳结果。受地貌格局的限制，云南诸多有色金属矿产资源集聚区大多位于边境州市上，例如红河州的个旧市、开远市，是典型的资源型城市，在历史上为云南省国民经济发展做出了不可磨灭的贡献，但由于资源的稀缺性和社会发展变革的紧迫性，目前，上述两座城市全部面临着资源转型的难点和重点。其中以个旧的转型尤为迫切。综合来看，上述地区在转型方面面临着许多问题：首先，产业结构不协调，产业间关联简单。其次，市场规模小，市场化程度偏低。再次，城市负担过重，社会矛盾累积。第四，生态破坏严重，地质灾害加剧。最后，城市发展缺乏规划，基础设施落后等。这些问题严重制约着上述城镇的生态质量和经济质量互动融合，不利于可持续发展。结果会使本城市的城市聚集经济和规模经济效益会随之降低，相对优势也会随之减弱，城市对外部的吸引力会进一步下降，形成恶性的循环发展。桥头堡战略的核心思想是经济发展应当建立在生态环境可持续发展的前提下，随着政策的贯彻与落实，生态城镇化已成为云南桥头堡建设下边疆城镇未来的发展方向和战略目标，边疆城镇发展也会由传统的片面注重追求规模扩张，转变为以提升城镇的生态文明、公共服务等内涵为中心。

目前，云南边疆城镇化建设正进入加速发展阶段，规模经济效应使得许多边疆城镇正承受着由过去粗放型发展带来的高污染、高能耗的生态破坏之痛，必须要面对现实，毫不动摇地进行经济转型、产业结构调整。因而桥头堡战略背景下边疆城镇生态质量和经济质量互动融合无疑会促进城镇的健康发展。良好的生态环境，必定会对工业企业共生产生正面效应，用生态学原理和生态经济的理念来规划、设计和建设生态小城镇，有效地解决城镇化建设过程中对环境的污染、生态的破坏、资源浪费的问题，提高资源综合利用率，实现产业生态化的健康永续利用。以西双版纳为例，地处西南边疆的西双版纳州，山多坝少，山区、半山区面积占95%，坝区面积仅占5%，坝区既是市县和多数乡级城镇所在地，又是良田集中地和粮食、蔬菜主产地，可利用平地资源十分有限。同时，西双版纳又是我国沿边开放的前沿，与老挝、缅甸山水相连，毗邻泰国，位居中国—东盟自由贸易区结合部、交汇点。伴随着中国—东盟自由贸易区的建成、国家西部大开发和云南建设面向西南开放“桥头堡”战略的推进，西双版纳区位优势更加凸显，已成为国内外投资者投资开发的热点地区，作为“桥头堡”主阵地，坚持在新一轮的大开放、大开发、大建设时期，西双版纳地区城镇化建设注重生态质量和经济质量的双向互动成为必然选择。

6.提升边疆城镇的国际资源导向合作层级

“桥头堡”是云南中长期发展的历史机遇，云南边疆城镇的跨越式发展直接取决于“桥头堡”建设进程。近几年来，云南省以河口、磨憨、瑞丽三个中心口岸为核心，重点建设分国别的三大口岸体系群：对缅甸以瑞丽（姐告）—畹町为主的中缅瑞丽（姐告）—木姐跨境经济合作区；对老挝以磨憨口岸为主建设中老磨憨—磨丁跨境经济合作区；对越南以河口口岸为主建设中越河口—老街跨境经济合作区。国家已经批准瑞丽开发开放先行先试，其他两个合作区建设方案、规划正在制定和推进中。促进这些合作区对外开放先行先试，实现对外开放格局、体制和政策的三大突破，进一步改革对外开放相关体制机制，创新交流合作平台，更加主动地融入区域合作是发挥云南省地缘优势、扩大对外开放的重点和典型，是大开放带动大改革的关键。必须加强重点攻坚，实现对外开放的新突破。

上述边疆城镇作为极化特征明显的区域性增长中心，但仍有很多边疆城镇尽管资源集聚和配置度相对较高，受产业支撑不足，基础设施、公共服务比较落后不利于发挥在国际资源导向功能层面的引导性作用。通常情况下边疆城镇作为外贸结合点，其资源导向作用通过边贸方式（一般为自由贸易）基本上实现了对商品的导向功能，但从云南边疆城镇的国际资源导向层级上看，其对内地经济建设的信息沟通反馈机制尚不健全，吸引外商银行在边境城市内设立分支机构，人民币和外币自由兑换及贷借业务和区域性国际金融机构没有逐步形成市场。另外，作为边疆城镇的最重要的衔接平台建设——国际博览、科技交流、信息交流等机构亦尚未形成机制，导致对影响边疆城镇化建设的主要要素流动——国际人力资源、技术和信息资源不能在云南边疆城镇形成完善的配套集散中心。主要表现在以下两个方面：首先，云南边疆城镇虽然对毗邻地域的市场空间需求、消费层次结构以及居民的生活方式、文化特点，都有较多的了解，但信息组合汇集的时效性较差，不利于引导腹地生产信息渠道及时、准确地获取相关资源。其次，表现在对内地经济的产业导向。在沿边开放政策实施之前，云南边疆城镇原有的产业结构大多按照计划经济进行内部升级和调整，导致产业结构体系较为封闭和雷同，与区域实际严重脱节。沿边开放政策实施以来，尤其是面向西南开放的“桥头堡”战略提出后，云南边疆城镇建设在通道经济作用的带动下，依据出口服务的原则，选择新的产业目标，促进有竞争力的出口产业的发展，逐步构建一个新的适应现代经济发展要求的发展模式，通过边境城市向内地的信息传递，将有利于引导内地经济产业结构调整。另外，边境城镇将以边疆城镇为依托，以口岸为前沿，形成整体组合的经济结构，提升边疆城镇的国际资源导向合作层级。

（二）城镇化格局中的边疆城镇

1.云南城镇化格局中边疆城镇发展特征

（1）边缘化与滞后性

虽然云南边疆城镇化建设已形成以瑞丽姐告、红河河口、腾冲猴桥、版纳磨憨为核心并且涵盖水、陆、空全方位的口岸城镇体系，但按现有户籍政策统计显示，云南整体镇级行政单位吸收非农人口平均每镇不足2 000人，一般县城约1万人，而县城以外建制镇平均不足1 000人；若以边疆城镇完全脱离农业生产人口计算，规模会更小，整体呈现边缘滞后性特点。云南边疆城镇规模小、城镇功能不健全、支撑产业落后、关联度差，难以形成相互接应的集聚效应和辐射扩散效应，特别是有的边境口岸，出现了萎缩萧条的景象。打洛边贸开发区过去的30多家客户几乎全部走光。一些地区的城镇规划规模宏大，但缺乏市场基础和产业支撑能力。因此，无法按产业规模规划城镇规模，无法按产业特色规划城镇特色，无法按产业档次规划城镇档次。

（2）纵向不均衡和同步加速

周一星等学者借助系统论根据Ray M.Northam经过大量统计研究所发现的城镇化建设S曲线规律，得到符合我国城镇化发展特征的四阶段划分结果。同全国城镇化建设水平相比，2012年云南城镇化水平已达到39.3%，处于城镇化四阶段中加速发展的中期（图6-1），并同国家短期人口与城镇化政策的实行有密切联系，总体上呈现出与国家城镇化进程态势相对同步加速的特点，但受非经济因素长期作用的限制，导致区域发展不均衡，差距扩大趋势较为显著。

图6-1　云南城镇化发展阶段

云南边疆城镇化水平在全省城镇化格局中的分布及地域差异性深受区域自然条件和宏观历史开发格局的影响，短期内进程性格局纵向不均衡和同步加速的格局态势不可能改变。然而作为改变边疆城镇化建设现状的助推器——“桥头堡”战略必将促进云南边疆城镇发挥区域性增长极作用，进一步提高边疆城镇开放水平和内涵。

（3）小规模与分散化

云南在城镇化发展进程中，不可避免地沿用和强调了中国式农村城镇化的发展，从而导致城镇化二元格局固化，形成了具有地域色彩的二元边疆城镇化结构。当前，云南边疆城镇化进程滞后对云南经济社会发展诸多矛盾的形成产生了重大影响，已经成为当前多种结构性矛盾的交汇点。主要表现在：城镇化滞后严重制约内需型经济增长战略的实施；城镇化滞后加深产业和经济结构失衡；城镇化滞后阻碍了“三农”问题的解决，影响了经济社会和谐发展。而城镇化滞后的根源则是云南边疆城镇化中的体制制约，其核心是二元经济社会结构体制。二元经济社会结构体制主要包括城乡二元户籍制度、二元土地制度、二元劳动力就业制度、二元化的社会保障制度等四大体制机制障碍。受政策性支配，长期以来，云南边疆城镇化进程被自上而下所灌输的以工业发展为支柱的惯性思维所局限，但又因地域空间便利化程度较低，边疆城镇化发展不但在技术构成层面落后于发达地区（即使相对于同地域而言较高），且城镇建设中的地域规模、人口规模和产业规模呈两极化发展态势（即使发展都较为有序）。有的边疆城镇自身劳动力资源及城镇化建设要素丰富，在其自发转移和集聚形成的自下而上的农村城镇化过程较为完善，而大部分边疆城镇的城镇化进程和经济建设却是在资金不足、人才匮乏和技术构成较低的情况下起步的，需要政府投资和转移支付拉动，普遍表现为地域企业与市场对接的能力不强，产业发展层次低，消费和出口大多是外省区的产品，产业结构不合理、竞争力不强，城乡、区域发展差距较大、城镇化率低，资源环境保护压力大、资源优势难以转化为经济优势，科技创新能力不强等发展不平衡、不协调、不可持续问题突出。从发展程度看，与全国同步实现小康和转型还有不小差距。

（4）靶型发展格局

纵观我国陆疆沿边地区口岸分布格局，能适应边境地区经济合作需要，支撑未来沿边大规模国际经济合作的边疆城镇非常有限，且普遍面临着综合素质和实力提升的问题，特别是人口的增加和经济总量的扩大。作为我国面向西南开放的门户，截至2013年12月，云南已拥有16个国家一类口岸（见表6-4）和7个二类口岸，23个口岸中，有3个航空口岸、2个水路口岸、1个铁路口岸和17个陆路口岸，这些以瑞丽、河口、腾冲猴桥、磨憨和昆明机场为核心的口岸形成了陆、水、空齐全，全方位开放的格局，有力地促进了我国同东南亚、南亚的客货运输和经济大循环的发展。

表6-4　云南一类口岸概况统计

资料来源：云南省口岸规划处，统计截至2013年12月。

“桥头堡”战略背景下，云南边疆城镇建设就像一个靶子，按特殊监管区、口岸经济区、边境经济合作区、跨境经济合作区、口岸城镇依次往外延伸（图6-2）。

图6-2　云南边疆城镇建设靶状图

空间表征方面，云南边疆城镇化建设正由“村”到“镇”、由“镇”向“城”演进。这种从贸易节点到城镇的演变过程更加注重在城镇化建设层面的体量和布局、功能和体制、发展途径和目标定位的重构与创新。瑞丽、河口、磨憨、南伞、天保等口岸的城镇化建设进程明显加快，实现了口岸建设的容量与布局、功能与体制、发展路径与目标定位的重构与创新，云南虽是边疆城镇大省，但25个边境县市中还有7个没有口岸；由于交通设施不完善，尤其是铁路和高速公路的通车里程有限，虽然境内段建设步伐较快，但境外段的规划建设却很滞后，互联互通工程还需协力推进。除瑞丽、河口、磨憨、腾冲猴桥、耿马五大口岸城镇外，其余边疆城镇还不具备支撑中国西南地区大规模的对外贸易和投资的条件。

（5）本地城镇化为主

城镇化建设的空间途径主要有两种，一种是本地城镇化，一种是异地城镇化。云南受制于山多地少的格局，城镇发展和产业用地都受到极大制约。随着中国（云南）与周边各国经济发展交互多元化，加之受区位条件影响（主要是地理位置和地貌格局），云南的边疆城镇在进程中还包括了一个结合区域实际的动态概念，即本地城镇化远远大于异地城镇化，这种自发而开放的过程，实质是将人口和工业发展方向由二维平面转化为三维空间，因而“桥头堡”战略进程格局中的边疆城镇化、工业化都应该在开发的时空背景下进行规划发展。受现有发展政策的影响，云南的边疆城镇化过程中以山地开发、山地城镇等为主的一系列本地城镇化建设（这样的发展形态，会在云南边境线上不断出现）容易出现忽略内涵建设的隐忧（云南的优势是生态，是环境，是旅游、休闲、民俗等方面的资源）。而且通过实地调研，不难发现边疆地区一些基层政府在执行这一战略的同时，出现了偏差，关起门来搞自己的城镇化体系、工业化体系，导致出现很多问题如肆意圈占农民耕地等。这种以山地城镇化为主的本地城镇化建设有可能走上新一轮粗放式的发展道路，因而要注重边疆地区城镇化建设思路的重新定位与选择。

2.桥头堡战略背景下边疆城镇化发展态势

21世纪以来，云南边疆城镇化持续快速发展。以边境口岸城镇建设为例，目前，全省口岸基本完成了第一轮建设和改造的任务，口岸通关便利化水平有较大提升，但与沿海沿边先进地区相比，我们的口岸规划、建设、运行的水平差距明显。城镇已经成为边疆地区国民经济社会发展的核心载体，云南已成功地走出一条有自己特色的边疆城镇化道路，国民经济得到持续、快速、健康发展，不仅为提高边疆城镇经济发展质量，提升城镇内涵水平竞争力建设，也为推动世界城市化发展做出了贡献。未来云南边疆城镇化发展趋势不仅要遵循新型城镇化新型工业化的普遍发展思路，更要符合云南省省情。云南省正值新一轮西部大开发和建设“我国面向西南开放重要桥头堡”的历史发展机遇中，面对新的省情和转型发展的关键时期，只有进一步提升云南城镇化进程中的主要影响因素及演变规律的认识，才能正确处理速度与质量的关系、从维护城乡居民的根本利益出发，积极稳妥地推进城镇化健康发展。从总体上看，主要表现在以下几个方面：

（1）人口总量缓慢低增长和城镇化水平快速高增长的双向反差

云南边疆城镇化水平自新中国成立至今虽有起伏波动，但总体上仍呈不断提高态势。首先，城镇人口规模显著增加。虽然“控制城市人口规模”的政策一直在发挥作用，但随着城镇非农产业的迅猛发展、城市产业的不断升级、行政地域的划拨变动以及一些诸如户口等政策的松动或变化，使大量农村人口向城镇迁移，城镇人口数量呈现不断上升态势。2012年云南城镇化率已达到39.1%。其次，城镇人口比重不断提高。城镇规模的扩大、产业的升级等都会吸引大量农村人口，使城镇人口比重不断提高。沿边开放政策实施以来，云南边疆城镇人口的快速增长主要源于边境贸易的快速发展，尤其是区域性和次区域性开放政策的贯彻执行，边疆地区城镇人口格局增速明显加快。因此，在未来一段时期内，随着桥头堡战略的进程影响加快，边疆城镇对人口的集聚效应将日益显现，城镇人口占总人口的比重也会随之逐步提高，城镇化水平还将持续稳步上升，并呈现人口总量缓慢低增长和城镇化水平稳定高增长的态势。

（2）口岸城镇群雏形初现

城镇群的发展已从北美、西欧等发达地区扩展到一些发展中国家，也成为包括中国在内的世界各国城市密集地区发展的一个共同趋势。经过历史的演化和多年培育，目前中国已经形成了一些在世界、整个国家或区域范围内具有举足轻重地位的城市群，如长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群等。它们已形成了城市连绵化的基本框架，其内部交通通信网络完整、城市间经济联系密切、地理区位优越，并形成了具有一定规模的高新技术产业，城市关联度显著提高，城市群发展更具活力^[7]。而口岸城镇作为我国扩大对外开放的战略支点，是新型城镇化发展道路的重要探索。近年来，在国家政策推动下，云南沿边地区积极推进口岸城镇与口岸协调发展，发挥口岸外向型禀赋优势，积极调整产业结构，大力促进产业升级，培植新兴产业，促进要素集聚，带动了口岸城镇发展战略转型，城镇化取得了长足进展，初步形成了口岸城镇群雏形。同时，由于产业升级、基础设施的完善和人民追求更高层次的生活需求等不断提升边疆城镇的发展品位和层次，特别是科技的进步、信息产业的发展，城市现代化发展成为支撑边疆城镇发展的动力之源。未来的城市规划和建设，是以交通通信和能源供应为基础的高效能的城市基础设施为城市发展的基础，城市基础设施网络一体化建设不断加快，形成城乡一体化的公共客运体系和公共电信网络等等，大大增强边疆城镇的辐射与吸引能力。以产业集群化、设施现代化和人民生活现代化等城市现代化为内容的口岸城镇群将成为未来边疆城镇发展的又一趋势。

（3）边疆地区城乡、区域差别趋于缩小

随着统筹城乡战略的逐步实施，边疆城镇城乡关系将得到积极改善，特别是在城镇基础设施建设、教育资源共享、医疗体制改善、社会保障体制不断完善的推动下，边疆地区城乡差异将逐步缩小。从地区发展差别看，随着城乡关系逐步融合、内外源融资力度不断增强、边疆城镇建设成效显著、城乡差别逐步缩小，将使云南边疆城镇长期的城乡隔离的二元结构有所改变，特别是诸如户籍制度、金融体制、教育体制等将发生根本性改革，一些影响城市化进程的重要因素和障碍将逐步被消除。加之，在不同时期提出的城镇化发展思路与战略，表明国家政策对“桥头堡”战略进程中边疆城镇的支持力度不断加强，目标更加明确，使促进中国城镇化发展的政策支撑体系逐步得到完善。这些政策的完善与实施，必将推动云南边疆城镇化的健康发展。

（4）协同创新成为发展主要抓手

土地和水资源将成为云南边疆城镇化发展模式和空间格局演化的主要影响要素。中国经济社会的不断发展以及与世界各国的广泛接触和交流，在促进经济文化和科技发展的同时，也改变了人们的传统生活观念。对空气污染、噪音污染、交通拥挤、用地用水短缺等一系列环境问题的认识更加深刻，保护城市的生态环境、改善人民生存环境的生态文明意识不断加强，低碳经济将得到重视和快速发展，协同创新型边疆城镇将成为发展的必然趋势，会进一步体现人民生活的现代化。主要表现在以下三个方面：

首先，户籍制度改革推进农民向市民的转化。放宽直至放开城市和城镇的户口迁移的新型工业化，实现工业化和城镇化的良性互动。根据云南边疆区域实际及各自发展潜力，推进边疆城镇产业特色化发展。

其次，创新驱动能力建设增强城市发展后劲。要合理统筹转移人口的准入限制，实行按居住地管理的户籍制度；加强社会管理配套制度改革，以社保、医疗等公共服务为突破口，切实解决农民工实际生活困难，对进城农民给予充分的身份认同，同时提高农村公共服务供给水平，对农民提供基本社会福利。逐步剥离附着在户口上的不公平福利制度，实现公共服务均等化。

最后，要素合理集聚实现土地集约式发展。一是大力推进城镇化规划的制定与实施，对土地的开发利用进行科学长远的规划布局。二是创新市政基础设施的筹资、运营和管理模式，要统筹城乡基础设施建设，尤其是促进城镇设施为农村服务，提高城镇基础设施建设的效益。三是支持产业结构调整和优化，推进以高新产业为主导发展劳动密集型和资本技术密集型产业，注重提供就业机会和打造创业平台，为提高收入和消费水平提供支撑；加大科技研发投入和人才培养、开发和利用，发挥企业主体和政府引导扶持作用，促进集成创新和自主创新等多种方式加快发展，提升城镇化的技术含量和创新意识。

（5）边贸城镇多业态融合成为云南边疆特色城镇化主流

基于云南现实的客观条件、现有的产业优势和旅游消费需求趋势有机结合起来的考虑，边疆城镇以小镇为载体、与云南优势旅游产业相结合，积极构建旅游小镇这一云南省城镇化进程中具有典型特征的发展力量，将旅游小镇的构建作为云南边疆城镇化进程中的未来边疆地区具有旅游资源城镇的发展方向。以云南腾冲为例，腾冲历史上深受中原汉族儒家文化的影响，加之独特的地缘优势（面向东南亚、南亚的商贸通道）使诸多外来文化流传进入。在多种文化成分的共同作用和影响下，中原文化、南诏文化、抗战文化、云峰山宗教文化与边地民族文化相互融合，从而呈现出多元文化和谐交融共存的人文旅游资源——“腾越文化”，为其城镇化建设注入了诸多内涵条件。

（6）农村现代化成为边疆城镇化进程的重要内容

推进边疆城镇化，必须统筹边疆地区城乡共同发展（城镇现代化和农村现代化的有机结合），使广大农民分享城镇化的成果。这是走云南特色城镇化道路的基本要求与必然选择。推进农业现代化和社会主义新农村建设，关键在于通过完善基础设施、改善环境和提高农民整体素质来增强农村自我发展活力。云南边疆城镇是面向广大云南边疆农村，联系边疆城乡关系的节点，也是带动边疆集镇和农村发展的重要环节，是推进边疆农业生产体制改革，促进边疆农村人口城镇化，完善边疆农村社会化服务体系的基本单元。培育特色边疆小城镇成为农村富余劳动力转移的重要载体。

（三）“桥头堡”战略对云南边疆城镇发展的影响

随着路桥经济时代的来临，云南边疆城镇化建设迎来一个崭新的发展时期。从城镇化发展总水平上来看，2012年云南总人口达4 596万人，城镇化水平由4.8%（1949）上升为39.3%。虽横向与全国平均水平还有不少差距，但从现代史发展趋势看，“桥头堡”战略的实施使得云南继全面解放（1950）、改革开放（1978）、沿边开放（1992）之后面临第四大发展机遇，会对边疆城镇发展产生重大影响。伴随利好政策的贯彻实行，如何全面提升云南边疆城镇化发展质量和水平，并通过科学发展道路积极稳妥推进边疆城镇化进程，是当前阶段云南边疆城镇建设亟待解决的现实问题。作为衡量地区社会经济发展的主要指标和客观要求，边疆城镇化建设业已成为云南实现“两强一堡”的基本途径和必由之路，云南省边疆城镇化发展必须抓住“桥头堡”战略这个千载难逢的“发展驱动力”。

1.有利于形成独特的边疆地域特征，避免城镇化内涵建设趋同化

云南边疆城镇自身内涵建设包含由特殊地域环境组成的民族、生态和文化等多种业态，因此，其城镇化建设在内涵表征方面就应该独具一格。边疆城镇化内涵建设水平的提升为边疆城镇功能发挥创造稳固的内部环境，不但使边疆城镇同外域空间在人流、物流、信息流等领域在生产和输出中产生巨大的关联作用，而且为固有市场提供延伸空间。加之边疆地区城镇化内涵建设不仅受我国国内各种主观条件的影响和制约，而且还受到作为目标市场的周边国家以及周边国家为中介的更遥远的外部世界的各种政治、经济、文化因素的影响和制约。受计划经济体制和发展政策的影响，云南边疆城镇亦按照“以粮为纲”“以钢为纲”等常规性建设思路进行的“重生产，轻生活”“变消费城市为生产城市”的发展模式，导致的边境城市优势没有得到充分发挥，经济结构大体相同，甚至口岸型边境城市，也盲目走向生产型城市的道路。云南目前的边疆城镇，其经济结构差别不大，一般为农副产品加工业、小型机械制造业和资源产业。一些不具备生产条件的边境城市也建设起了加工工业。随着“桥头堡”战略的贯彻实施，云南边疆城镇在城镇化建设中受历史发展影响导致的结构趋同特征将被明显地弱化，向依据自身地缘优势发挥特色城镇化建设内涵转变。

2.有利于形成边疆模式的产业支撑体系，并引导边疆城乡产业互动

云南广大边疆城镇经济结构的“二元”特征突出，主城区产业与次一级单位经济严重脱节，差别越来越明显。而各区县城乡结构亦不协调，工业化、城镇化未能同步发展，一、二、三产业发展的关联度低，产业互动性差，产业链条短，产品附加值低，生产规模小，市场半径短，缺乏竞争力，不能形成优势产品和特色经济，相当一部分区县，经济实力单薄，发展迟缓。“桥头堡”战略的提出，将在不同体制下和不同资源配置方式的边疆城镇工业和乡村工业，纳入一种体制轨道和一种资源配置方式，使双重工业化转为一重工业化，由此改变目前城市工业与农业、农村工业与农业的双重二元结构格局。一方面，有利于引导地区乡镇企业把适合于在城镇发展的产业向边疆城镇集中；另一方面，有利于边疆城镇在加快产业升级的同时，把技术成熟、产品成型的劳动密集型、资源密集型产业，向小城镇转移。边疆城镇要利用自身的比较优势，着力抓好三个方面的工作：一是大力发展农产品加工业；二是积极主动承接城市产业转移，发展劳动密集型、资源密集型的工业；三是围绕农民生产和生活需要，大力发展第三产业。

3.有利于强化云南新型特色边疆城镇化建设

边疆城镇化是边疆地区社会人口、财富、活动逐步向城镇地带集中的过程。城镇化水平是衡量一个边疆地区文明发达和社会进步程度的重要标志。新型特色城镇化是以人为本、绿色低碳、社会和谐、文化先导、风格独特、城乡统筹的城镇化，是以新型产业化为核心动力，以统筹兼顾为根本方法，以社会和谐为主要取向，以全面、协调、可持续发展为基本要求，强调人与自然、人与社会有机融合的全新的城镇化。“桥头堡”战略是云南在新形势下强化边疆地区特色城镇化建设的主要承载者，有利于边疆地区因地制宜，根据各自的生态表征及城镇内涵确定适宜的城镇化方向。

4.有利于发挥“通道经济”功能，形成内地与边疆的联动

云南边疆城镇的外向型经济发展呈现特殊性，即销售的绝大部分商品是从内地购进的，边疆城镇只是中转站，这容易使边疆城镇形成贸易“空洞化”，成为一种单纯的“通道经济”。而作为“桥头堡”建设的重要结构性支点，通道作为云南边疆地区城镇化建设中产要素流动的有效物质载体，关系着信息传递、物质交流、人员流动和科技、教育、文化的发展，是促进城镇化建设和社会发展的重要基础和先决条件。没有便捷、畅通的通道，发展与其他国家的经贸合作将受到极大的制约，并影响城镇（体系）规划落实，出现城镇基础设施建设滞后于城镇规模的扩展的状况。从全省边疆城镇发展态势来看，城镇建设还处于主要依靠通道经济发展拉动的阶段，城镇基础设施建设需要大量的资金投入。桥头堡战略的实施，将有助于边疆城镇投入大量的资金用于城镇基础设施建设，丰富“通道经济”内涵，解决边疆城镇发展的历史遗留问题，有助于改善由于“通道经济”单一化所带来的城镇基础设施建设呈现滞后性的特点。