对美国跨国公司卷入政府经济制裁的评析

第四节　对美国跨国公司卷入政府经济制裁的评析

在上述案例中，制止缅甸军政府的“人权侵犯”、建立民主政府和遏制毒品走私是美国制裁缅甸的三大外交政策目标。但是，美国制裁缅甸的目的在很大程度上并不是真正指向缅甸，而是要实现其控制东南亚的战略利益。为实现独霸世界的目标，冷战结束后，美国便向世界各个地区渗透，尤其是有重点地控制具有重要战略地位的海上、陆上通道以及有关国家，缅甸就是美国试图控制的一个重要目标。在美国看来，缅甸在地缘上毗邻中国和印度，扼守印度洋与太平洋要道以及马六甲海峡的出入口，是连接东南亚和南亚的唯一陆路通道。美国以民主、人权为借口，对缅甸实施全方位打压和制裁，旨在推翻缅甸军政府，扶持以昂山素季为首的民盟等亲美势力，最终在缅甸建立一个亲美政权，进而逐步构建美可控制的东南亚区域战略网络，从而达到牵制中国和平发展、遏制“排美”地区主义发展、维护美国在东南亚地区利益等多重战略目标。军事上，美国十分看重缅甸的独特军事作用。在美国战略家眼中，缅甸直接关系到中国在印度洋上的出海口或海军基地。因而，缅甸自然成为围堵中国的重要关卡。美国还认为，缅甸在中国海外能源战略的构想中占有重要的战略位置。^[12]因此，美国对缅甸的制裁，与其说是要促进缅甸的民主化，还不如说其真实的目的是迫使缅甸成为由美国控制、服从美国利益要求、符合美国价值标准及战略需要的国家。^[13]

美国公众对缅甸人权状况的严重关切推动了美国政府对缅甸制裁及制裁的不断升级。对于缅甸军政府的“大规模的人权侵犯”，美国政府起初并未禁止与SLORC控制的缅甸做生意。由于众多总部在美国的跨国公司，如德士古（Texaco）、加联（Unocal，又称优尼科）石油公司和百事可乐之类的食品巨头与SLORC有着广泛的生意往来，制裁缅甸将意味着这些公司利益受损，因此，克林顿政府内部在对缅甸实施贸易制裁的问题上发生严重分歧。然而，美国公民社会对缅甸人权状况的持续关注与抗议给美国政府施加了巨大的压力，这直接导致克林顿政府下定决心对缅甸实施全面制裁。

不仅如此，美国社会对缅甸人权的反应也显然影响了与缅甸做生意的美国公司的利益计算。美国公众通过媒体抨击、消费抵制、司法起诉、股东抗议、法院外集会等手段对公司施加了巨大的压力。美国联邦和地方政府也通过签署经济制裁令、“选择性采购”立法和受理公司侵权赔偿案等手段对公司施加影响。面对来自政府和社会公众的双重压力，美国跨国公司选择了从缅甸撤资的行为，这基本上再现了80年代美国跨国公司从南非撤资的情形。

当然，除了遭遇美国政府制裁和公众抗议的压力外，导致绝大多数美国跨国公司从缅甸撤资的原因还有如下两点：

其一，在缅甸投资的美国跨国公司为数有限，多集中在能源部门，且投资份额不大，大多采取与其他国家跨国公司进行合资开发的形式。例如，在共同开发缅甸Yadana油田的国际财团中，加联公司拥有财团股份的28％，其他合伙人及其所占的股份分别是：一家法国半国营的油气子公司占31％的股份。泰国的一家生产碳氢化合物的半国营公司PPT拥有这个财团的26％，缅甸半国营的碳氢化工企业（Myanmar石油和天然气公司）拥有财团15％的股份。^[14]这种合资方式减少了加联公司在缅甸投资的政治风险，使其撤资的代价较全资公司形式小得多。

其二，从理论上讲，美国跨国公司可利用其全球经营网络规避或部分规避美国政府的制裁和公众的抗议。但从实际来看，由于美国政府造成了一种对缅甸制裁的国际行动，再加上除美国以外的西方国家公众对与缅甸发展经贸往来的抗议，因而使美国跨国公司通过其海外子公司保持与缅甸的经贸联系的规避行为受到限制。例如，美国政府推动多边经济制裁的努力促成了一种国际压力。欧盟撤销了依据其给予大多数低收入国家的普惠制（GSP）而对缅甸制造品和农产品的进口关税优惠，理由是缅甸军政府“广泛使用强迫劳动”，这在欧盟历史上还是第一次。来自日本、韩国、印度、澳大利亚和东南亚国家联盟（Association of Southeast Asian Countries，ASEAN）的官员呼吁缅甸军人政权释放民主派领导人、“国家民主联盟”（National League for Democracy）负责人昂山素季（Aung San Suu Kyi）和其他人员。^[15]和美国公众一样，欧洲、澳大利亚公众也对与缅甸做生意或在缅甸投资的公司进行消费抵制，例如两家欧洲的饮料公司Heineken和Carsberg放弃了在缅甸投资的计划，以回应欧洲和其他地区基于政治动机的消费抵制；一家澳大利亚的饮料商Fosters宣布它将停止对缅甸的出口，以回应消费者基于政治动机的抵制。在西方国家政府和公众对缅甸人权均表达强烈不满的情形下，美国跨国公司不得不选择撤资以回应政府和公众的压力。例如，1996年，百事可乐公司因迫于美国和其他国家消费者的压力，撤走在缅甸的投资。

从美国跨国公司撤资对缅甸“政治民主化”或“人权状况改善”的影响效果来看，由于美国是缅甸最大的直接投资国，占据了该国从1990年到1996年吸收FDI的1/4，因此，美国跨国公司的撤离和中断与缅甸的贸易，给缅甸经济造成了严重困难，表现为：

首先，缅甸外贸遭受重创。以缅甸与美国的双边贸易为例，2002财政年度，缅甸对美国的出口额达3.56亿美元，占该国当年出口总额的约12％。美国禁止进口缅甸产品使缅甸的出口创汇额锐减，从而使缅甸本来就外汇奇缺的状况进一步加剧。^[16]

其次，导致美国跨国公司对缅甸的投资急剧下降。例如，美国跨国公司对缅甸的FDI从1991年至1992财年的8 340万美元下降到1994年至1995财年的1 600万美元。^[17]

再次，制裁还导致缅甸失业人数大幅增加。以缅甸的服装业为例，缅甸全国现有250家服装厂，服装业职工多达35万人之众。据缅甸商会公布的统计数字，缅甸生产的服装80％出口到美国，其余20％出口到欧盟国家。由于美国禁止进口包括服装在内的缅甸产品，大批缅甸的服装厂被迫关闭，数十万名服装工人失业。^[18]经济影响满溢到社会领域，诱发一些社会不稳定因素，对缅甸政局的稳定构成新的威胁，也迫使缅甸政府在政治方面采取一些软化措施，以回应国内反对派的要求和西方国家的高压制裁。如缅甸政府将拘捕的“国家民主联盟”（NLD）人士及其支持者大多数释放，并于1995年一度释放NLD领袖昂山素季；还于1996年颁布终止强迫使用公民劳动的禁令。当然，上述经济和政治效果并不单是美国跨国公司撤资或中断与缅甸贸易的产物，而是美国跨国公司与包括美国政府、美国公众、西方其他国家政府、公众及公司合力作用的结果。

然而，经济制裁也给缅甸民主化造成负面影响。经济制裁和跨国公司撤资使美国失去了通过接触促使缅甸政权演变的途径。这是一种通过经贸往来的“建设性接触”促使对方政治转型的途径。跨国公司也以此为自己的不撤离行为做辩护。例如百事可乐、德士古等公司声称它们在缅甸的持续存在有助于民主事业；百事可乐多次称自己是缅甸民主化的“一个积极因素”。它将自己与独裁政权做生意的实践视为“建设性接触”。该观点认为公司与像SLORC那样残暴的政权做生意是希望透过贸易的影响来改变它。而贸易通过下列两种途径导致自由化：一种是通过贸易改善经济条件带来自由化；另一种是通过接触到自由民主的价值观和“好榜样”的跨国公司带来自由化。通过经济制裁孤立缅甸只会产生相反的效果。上述观点不乏跨国公司通过援引“建设性接触”来使其与SLORC的联系合法化的动机，但公共制裁导致跨国公司的撤离确实使美国失去了透过经贸往来促进缅甸民主化的影响途径。

从美国社会和政府对跨国公司施压所产生的效果来看，一些美国跨国公司从缅甸的撤离并不彻底。例如，1996年，UNOCAL卖掉了其在美国的下游资产，包括那里的炼油和输油设施。1997年初，UNOCAL将其CEO总部从加州迁到马来西亚。不管基于什么动机，这都能使加联公司在美国国内免遭与缅甸有关的消费抵制。同样，1997年5月，据国际媒体报道，一位德士古（Texaco）官员宣布Texaco正在考虑将其在该财团的股份出售给不以美国为基地的公司。^[19]这表明部分美国跨国公司仍可在一定程度上采取措施规避美国国内的政治压力，从而使利润损失最小化。因此，尽管母国政府和公民社会的施压对美国跨国公司撤离缅甸产生了效果，但这种效果部分被跨国公司建立起来的全球经营体系规避或抵消，因而制裁的效果是有限的。

同样，美国跨国公司撤资和与缅甸贸易的中断对缅甸“民主化”的政治影响是有限的。“无迹象表明不断增加的经济压力正在软化仰光政府的决心”。面对西方经济制裁所造成的经济困难，缅甸政府并没有“启动让缅甸人民决定自己政治前途的政治进程。它仍坚持自己的制度，不承认1990年选举的结果，没有向“民主派”让权。缅甸政府拒不屈服的原因主要有如下几点：

第一，“经济制裁需要有较强的，特别是来自缅甸邻邦的外交跟进”^[20]。缅甸绝大部分的贸易发生在中国和泰国之间。由于东盟、中国等并不认同美国的强硬措施，因此，美国推动国际社会对缅甸经济制裁的多边努力效果是有限度的，这限制了美国跨国公司从缅甸撤资或中断贸易的政治影响作用。

第二，美国政府的经济制裁和地方“政府采购法”缺乏合法性。例如，一些美国观察家对美国地方政府的“选择采购法”的合宪性提出质疑，认为它可能违背了WTO管辖下的“政府采购法”义务。欧洲和日本公司已成功地劝说欧盟和日本政府挑战《马萨诸塞缅甸法》，谴责其为不公平的贸易障碍。与此同时，一个由美国巨型跨国公司组成的集团——国家外贸理事会（NFTC）向美国联邦法院起诉《马萨诸塞缅甸法》，称该法违宪。美国波士顿的上诉法院赞同公司的观点，裁定该法干预了美国联邦政府对外交事务的管辖权。而欧盟和日本政府则在WTO起诉《马萨诸塞缅甸法》。^[21]对于波士顿上诉法院的判决，马萨诸塞首席律师在致美国最高法院的申诉书中争辩道：“联邦上诉法院对贸易抱怨——全球采购时代不可避免的争吵——的顺从，赋予外国和外国公司对美国州法的‘质问者否决权’（heckler’s veto’）”。^[22]

第三，针对西方国家强化对缅甸的制裁，缅甸政府已多次发表声明予以抨击，并采取应对措施。缅甸认为西方国家不应输出其民主视角，任何国家都有选择其发展道路的权利。为应对西方国家的制裁，缅甸政府出台了一系列措施，力争把制裁造成的损失减小到最低程度。缅甸政府一方面积极加强同东盟成员国、南亚邻国和中国等亚洲国家的友好关系，促进同这些国家在经济、技术和贸易等方面的双边合作；另一方面，缅甸政府努力发展生产，保障供给，扩大内需，尽量用国产商品替代进口商品，扩大同邻国的边界贸易。与此同时，缅甸政府还改变外汇结算时使用美元的单一视角，实行外汇币种多元化。缅甸政府8月10日宣布，今后所用外汇以欧元为主。在进出口贸易中，如果贸易伙伴同意，还可以用日元或新加坡元进行结算。据此间媒体报道，缅甸在同中国、泰国、印度、孟加拉国和老挝等邻国的边贸中既可使用欧元，也可使用相关国家的货币进行结算。^[23]缅甸政府的上述措施有助于缓解西方制裁造成的困难和压力，也限制了美国跨国公司撤资和中断贸易对缅甸的经济和政治影响。

【注释】

[1]Jeff Shaw，“Out of Burma：Grassroots Activism Forces Multinationals to End Ties with the Burmese Dicta‐torship”，Multinational Monitor，January/February 2004.

[2]Dara O’Rourke，Transnationals at Work：Fueling Oppression（in Burma）， http://www.thirdworldtraveler.com/Transnational_corps/FuelOppress_Burma.html.

[3]“US corporations in Burma”， http://www.thirdworldtraveler.com/Transnational_corps/corps_Burma.html.

[4]“Multinationals and human rights”，www.rebound88.net/88/storyl.

[5]Jeff Shaw，“Out of Burma：Grassroots Activism Forces Multinationals to End Ties with the Burmese Dicta‐torship”，Multinational Monitor，January/February 2004.

[6]Jeff Shaw，“Out of Burma：Grassroots Activism Forces Multinationals to End Ties with the Burmese Dicta‐torship”，Multinational Monitor，January/February 2004.

[7]Robert Vosper，US Oil Company Unocal Liable for Human Rights Abuses in Burma，Corporate Legal Times，October，2002.

[8]莫大华：《缅甸军政府之对外关系》，（台北）《问题与研究》，1997年第10期，第7页。

[9]TED Case Studies，Economic Sanction vs FDI：Policy Determinations for Burma，www.american.edu/TED/burma.html.

[10]TED Case Studies，Economic Sanction vs FDI：Policy Determinations for Burma，www.american.edu/TED/burma.html.

[11]TED Case Studies，Economic Sanction vs FDI：Policy Determinations for Burma，www.american.edu/TED/burma.html.

[12]倪霞韵：《中美关系中的缅甸问题》，《亚非纵横》，2007年第6期，第7页。

[13]李晨阳：《西方国家制裁缅甸的目的及其效用评析》，《国际关系学院院报》，2009年第2期，第31页。

[14]TED Case Studies，Economic Sanction vs FDI：Policy Determinations for Burma，www.american.edu/TED/burma.html.

[15]《美国官员说缅甸必须启动包容性政治进程》，《美国参考》2006年2月24日。

[16]段廷常：《西方强化制裁，缅甸经济与政局稳定受到影响》， http://jczs.sina.com.cn，2003年9月1日。

[17]TED Case Studies，Economic Sanction vs FDI：Policy Determinations for Burma，www.american.edu/TED/burma.html.

[18]段廷常：《西方强化制裁，缅甸经济与政局稳定受到影响》， http://jczs.sina.com.cn，2003年9月1日。

[19]Philip S.Robertson Jr.，Foreign Economic Trends Report：Burma，Vol.2，No.43，Washington，DC，June 1997.

[20]托马斯：《贸易制裁仰光效果分析》，www.voanews.com/.../a-21-a-2003-07-18-10-1-58399942.html?Jul18，2003.

[21]Dan Beeton and Ted Hobart，“What is the Massachusetts Burma Law，and Does It Matter？”www.free-burmacoalition.org.

[22]Dan Beeton and Ted Hobart，“What is the Massachusetts Burma Law，and Does It Matter？”www.free-burmacoalition.org.

[23]蒋莉莉：《西方国家强化制裁对缅甸经济产生的影响》，新华社，2003年9月1日。