美国政府对南非的公共制裁及其对跨国公司的影响

二、美国政府对南非的公共制裁及其对跨国公司的影响

在制定针对南非的外交政策问题上，美国政府和国会存在分歧。里根总统主张采取“建设性接触”（constructive engagement）政策。行政部门认同公司而不是公众压力是鼓励南非实行渐进改革的最好办法。“建设性接触”政策是将自由市场看作一种合法化的工具，亦即外贸和投资的增加会促进南非的经济增长，而经济增长反过来会为黑人提供经济机遇，也给南非白人废除种族隔离制度提供安全环境。而制裁则会导致南非当局加强镇压和革命暴力的可能性，即便是温和的制裁也会增加对抗和妨碍改革进程的氛围。^[61]里根政府对南非采取的“建设性接触”政策有两例：一是在金价急剧下跌后，里根政府于1982年11月放松对南非战略物资的出口控制；二是坚决支持IMF对南非11亿美元的贷款。^[62]

然而，美国国会反对行政部门的“建设性接触”政策。1983年11月，国会通过一个修正案，指示财政部驻IMF的代表在给予南非任何新的贷款表决时投反对票，除非南非在迈向废除隔离制度方面取得重大进步。国会也引入两项法案，一项是禁止对南非公共部门新的投资、贷款，以及南非“克鲁格”金币出口；另一项是命令美国跨国公司采纳沙利文原则。^[63]

立法制裁的动力随着南非国内暴力及政府压制的升级而增加。1986年，国会推翻里根总统的否决，通过了“全面反种族隔离法”（CAAA），主要内容是禁止（1）从南非进口铁、钢、农产品、煤和铀；（2）原油、石油制品和核技术出口；（3）将计算机销售给南非政府及任何物品销售给军队、警察或其他实施种族隔离的机构；（4）新的贷款和投资。从理论上讲，国会以战术上联系的战略来取代“建设性接触”战略；经济关系正常化将基于比勒陀里亚（Pretoria）是否愿意实施如下政治改革：释放政治犯；解除党禁；废除团体区域法（Group Areas Act）和通行法之类的种族歧视法律；中止国家紧急状态；与黑人多数的代表进行真诚的谈判。^[64]

从美国政府实施的公共制裁对跨国公司的压力来看，公共制裁影响了公司对南非的商业信心。公共制裁，不管是实际的还是潜在的，通过增加私人企业对风险的感知而间接影响了公司行为。^[65]美国政府从两个方面对公司施加影响：

其一，通过立法措施直接对公司决定施加公共权威。

1986年通过的CAAA中前三条对与南非有进出口业务的美国公司施加了直接的限制，第4条则明确限制美国公司对南非新的贷款和投资。不仅如此，政府还通过制裁和可能的进一步制裁加大市场压力，削弱美国银行和投资者对南非经济的商业信心。在南非，公司管理者面临着一个充满不确定的决策环境。如果南非形势恶化甚或保持现状，则存在可能实施进一步制裁的前景。在这样的环境下，审慎的管理者一般将其对可能更糟糕情形的脆弱性最小化。对母国政府可能制裁的敏感性影响了私人商业银行的利益算计。在“建设性接触”政策的支持性保护下，美国银行愿意投资南非私人部门。前述1982年里根政府强力支持IMF给南非提供11亿美元的贷款无异于给美国银行家提供了一种安全网，^[66]使美国银行家对其投资预期得以实现。政府提供的安全网导致了1985年夏天之前私人公司对南非短、中期投资的大量增加^[67]。同样，南非沙佩维尔（Sharpeville）和索韦托（Soweto）两地发生的屠杀事件导致南非国内局势紧张，引发严重的外资逃离。但是，美国政府通过支持IMF贷款使南非的金融秩序恢复，帮助银行家们找回了恢复正常借贷行为的信心。^[68]

在美国政府的行动中，国会扮演了强硬的角色，这种角色使投资者信心丧失。通过立法阻止行政部门向南非提供一揽子援助计划和命令美国代表在IMF贷款上投否决票，国会撤除了政府先前提供给银行的安全网，促使美国银行作出提前收回资本的决定。^[69]而且，国会所采取的具体行动和可能进一步采取的行动弱化了南非的偿债能力。例如，虽然美国和其他国家所采取的禁止向南非出口原油和进口煤炭的禁令部分地被跨国公司规避，但根据一些研究得出的数据，这样的制裁每年给南非增加的成本是20亿至30亿美元。^[70]而且，进一步制裁的可能性阻止了许多外国公司对南非出口行业的投资，这又因兰特（南非货币）的贬值而更加困难。^[71]所有这些后果减少了南非的出口收入，妨碍了其偿债能力。银行认识到只有免于进一步制裁的威胁，南非的信用才能恢复。结果，银行将其经济正常化（恢复正常的借贷）与南非的政治和经济改革挂钩。

其二，制裁间接影响了美国投资者的算计。

拒绝给在南非经营的公司提供税收优惠的“兰格尔修正案”（Rangle Amendment），通过减少公司股票持有者的预期收入，促使美孚等许多知名跨国公司从南非撤走。^[72]对于公司来讲，进一步制裁的前景使撤资成为一项更有吸引力的选择。1981年一份对公司经理的调查发现，公司经理们感到很少有必要回应私人撤资的压力，因为他们不完全相信美国政府会采取损害其利益的制裁的可能性。^[73]但是，随着暴力的升级，华盛顿或许施加制裁和命令撤资的可能性增加。在这样的环境下，美国公司将遭受相当大的损失，因为他们会被迫成为与南非买主交易的卖主，后者没有按类似于市场价格购买的动机。基于这一认识，《国际商务》建议其读者（公司商务管理者）如果考虑撤资，则在制裁的可能性增加之前行动将是有利的。^[74]