美国跨国公司与美国政府在对外关系上的合作

三、美国跨国公司与美国政府在对外关系上的合作

前面论述了美国跨国公司在美国外交政策制定中的作用及影响外交政策的途径，但外交政策不等于对外关系。在对外关系上，由于海外市场拓展既关系到公司利润的增加，又涉及维持美国经济的全球竞争力等战略利益，因此，美国政府与跨国公司在海外市场的拓展上形成一种事实上的密切合作关系。美国政府在帮助美国跨国公司打开海外市场方面是不遗余力的，政府与公司两方面合作之密切超过了任何一个国家。这与美国政府标榜的“经济自由”大相径庭。美国学者罗塞蒂认为：“美国政府与商界的关系一般来说是相互作用、互相支持的”^[34]。著名的国际政治经济学大师罗伯特·吉尔平通过研究美国权力与美国跨国公司之间的关系发现：“美国跨国公司与美国政府倾向于分享一套重叠的和互补的利益。两者之间的关系如同英国政府与主宰18、19世纪世界经济的商业性企业之间的关系”^[35]。在吉尔平看来，“一般来讲，公司利益与‘国家利益’（由历届美国政府界定）是相符的。公司和政治精英分享美国版的自由世界经济秩序”。^[36]

尽管美国跨国公司声言其独立性，但是，美国官方的基本假定是美国国家利益被美国跨国公司的海外扩张很好地服务着；美国经理控制公司和公司对美国市场的依赖使政府官员相信公司总体上的行为与国家利益的要求相一致。一般来讲，尽管存在公司有时背离和抵制美国政府政令的情形，但实际情形就是这样。简言之，公司管理者和国家利益管理者有着某种共同利益。但他们也有利益分歧的时候。因此，在同一时候，公共官员试图利用公司来促进国家目标，而公司经理们则寻求运用国家的权力增进公司的利益。但是，在主要方面，美国商界和政府之间的关系是这样一种关系：公司的活动被视为促进较公司利益更大的国家政策利益。^[37]他认为“从美国资本和公司向海外扩张之始，国务院和白宫就已谋求将美国对外投资纳入促进美国外交政策目标的轨道”。^[38]接着，他列举了许多“美国政府有意让跨国公司服务于国家利益”的例子。如美国政府通过鼓励跨国公司向外扩张，来帮助政府实现“维持美国在世界市场上的份额、确保美国在国外的强有力地位、传播美国经济和价值观念，以及控制进入关键原材料，尤其是石油市场的通道”。当然，吉尔平最关注的是美国跨国公司在实现政府外交政策目标方面的政治价值。“美国跨国公司的海外扩张还在三个方面有着特别的政治重要性”：

第一个方面的特别的政治重要性是这些公司在创造一个自由的国际经济和政治秩序中的作用。美国跨国公司向外扩张和对其他国家经济的渗透的正当性依据在于它们是当今世界经济发展的最主要的工具。通过向东道国转移美国技术和自由企业传统，它们在帮助创立一个美国自由主义版的民主和多元的世界。它们是实现美国对一个和平和相互依存世界意识形态承诺的工具，在这样一个世界上，经济合作和增长将取代国家对手间的冲突。^[39]

美国跨国公司具有特别政治重要性的第二个方面是美国国际石油公司所扮演的角色。“通过其在中东和其他国外油田的广泛开采，这些石油公司保证了非共产主义世界相对低廉的能源供应安全”。

美国跨国公司在特别政治重要性方面的第三个关键影响，也是吉尔平最为强调的，体现在通过帮助美国弥补国际收支赤字来支撑美国霸权的作用上。美国承担遏制苏联和中国的主要成本使美国背上了沉重的收支平衡负担。到20世纪50年代末，大量的海外军事、外交和外援承诺使美国开支巨大，导致美国出现严重的收支赤字。当这一赤字变得更加严重时，跨国公司及其迅速增长的国外收入被视为美国主要的国家资产。“美国官方越来越倾向于将跨国公司的收入视为延续霸权所需要资金的一个重要来源”。美国跨国公司的海外收益通过税收等途径变成政府可支配的巨额财政资金，继而被用来“支付美国庞大的海外军事基地、资助和支持盟国、承担保护海外飞地义务的费用，以此遏制苏联的权力，维护美国的全球霸权”^[40]。简言之，美国跨国公司在海外经营所获的收入对美国政府来说非常重要。这种收入成了美国资助海外军事和外交承诺能力的一个关键因素。事实上，美国跨国公司自海外获取的技术和垄断租金是支撑美国全球霸权地位根本的经费来源。^[41]

总之，在吉尔平看来，美国跨国公司在实现美国外交政策目标（包括“民主促进”）中起着举足轻重的作用。

另一方面，美国跨国公司为达到自己的目的（追求高额利润）也需要美国政府的帮助。这种帮助体现在：

1.制定或维护有利于跨国公司利益的贸易和投资政策

“管理美国跨国公司的美国外交政策几乎无一例外地集中在保护和促进对外投资上。对跨国公司海外经营活动加以限制的政策非常少”。^[42]禁止到共产主义国家或南非投资、要求增加财务披露或遏制海外商业行贿，则是一般规则的另外。因为这样的政策非常少，也因为一般是在事件激起公愤后政府才不得不采取行动，因此像政府这样的干预行为非常稀少^[43]。更多的是美国政府通过采取向发展中国家施加政治和经济压力的方式为美国跨国公司的对外直接投资寻找新的机会^[44]。里根总统的“加勒比海湾倡议”（CBI）规定发展中国家如果想得到CBI基金（140亿美元）资助就必须保证禁止对美国跨国公司实行歧视待遇和签订双边投资协定^[45]。布什在其任内扩展了CBI，追求一项甚至更具雄心的、被他称为“美洲行动倡议”（EAI）的方案。EAI的支柱之一是“促进在该地区的投资和通过消除对私人投资的阻碍帮助该地区国家竞相获取外资”^[46]。CBI、EAI均与发展中国家经济的私有化相联系，而私有化必然带来跨国公司投资机会的增加。这样，美国跨国公司成了发展中国家经济结构调整所导致的新开放投资环境的主要受益者。里根时期的贝克计划和布什时期的布雷迪计划均提供新的资金帮助发展中国家减少其债务和重建其国家经济。但是，为了获得这些新的资助，发展中国家必须将自己置于国际货币基金组织和世界银行的严格监督方案之下，以这种方式设计的减少第三世界债务的美国政策直接为美国私人企业提供了新的对外投资机会。

跨国公司海外扩张所造成的制造业工作转移一般会引起美国劳工的不满。劳工组织要求政府修改有关投资和贸易法，以限制公司对外投资，对此政府一般偏袒资方。例如，在20世纪60年代末和70年代初，美国跨国公司直接投资变得日益政治化。美国劳工组织认为跨国公司对外投资输出了工作，它们发起了一场声势浩大的改革税收条款的运动，要求美国外贸和投资法取消税收赊欠和税收抵免。这显然影响到美国跨国公司利益。在跨国公司利益集团的游说下，尼克松政府官员和两党在国会中有影响的议员一起捍卫跨国公司的利益，战胜了对跨国公司利益的首次重大挑战。

2.为跨国公司的海外投资利益提供政府保护

美国外交政策更多的是便利和保护而不是限制本国公司的对外直接投资。“海外私人投资公司”（OPIC）是一个负责为美国海外投资提供保护的联邦机构。创立于1971年的OPIC为向国外投资的美国公司提供投资保险、直接贷款和贷款担保。OPIC的存在是为了减少美国公司对外投资的国际风险。例如，它替遭受外国政府国有化征收而又没获得按照市场价全额补偿的美国公司承担部分损失。OPIC也为美国跨国公司提供国外战争、革命和国内冲突的政治保险。它还通过金融资助，促进美国公司的海外投资。一个欲投资海外的美国公司可从OPIC那里获得数额为6 000 000—50 000 000美元的直接贷款和贷款担保。OPIC所提供的金融支持占一项新的风险项目投资总成本的50％。^[47]

国会在通过立法帮助保护对外直接投资方面也非常积极。“约翰逊布里奇1959年互助债券法修正案”（Johnson‐Bridges Amendment to the Mutual Security Act of 1959）要求美国（在六个月内）终止任何对国有化美国公司而又不提供补偿的外国政府的援助^[48]。1962年通过的“海肯卢珀修正案”（Hickenlooper Amendment of 1962）甚至更强硬。它授权行政部门立即暂停对任何征收美国公司而又不予补偿的国家的援助。海肯卢珀修正案，随后的政策声明，以及华盛顿的各种行政法规拒绝向没收美国跨国公司财产而又不提供“公平”补偿的国家提供援助。

厄尔·康德摩根（Earl Conteh‐Morgan）提供了另外两个国会通过立法保护跨国公司对外投资的例子。1968年的比利修正案（Pelly Amendment of 1968）终止对任何在离其海岸线12海里以外扣押美国渔船的国家的军事援助（包括武器销售、赊销等）。^[49]1972年的冈萨雷斯修正案（Gonzales Amendment of 1972）承诺如果某一外国政府破坏美国的国际投资努力，美国则将反对国际金融机构（国际货币基金组织、世界银行或各种地区发展银行）提供给其所需要的贷款。到20世纪80年代和90年代，美国政府更为普遍的手段是为跨国公司拓展海外投资机会发起政策倡议。OPIC、国会的立法行动、行政部门的政策倡议，这些提供了有关美国政府如何保护那些业已在海外存在的美国直接投资的例子。

3.为跨国公司争取海外合同

跨国公司需要政府出面替自己弄到海外大合同。一些发展中国家面向国外招标的数额巨大的合同往往引起数个发达国家大公司之间的激烈竞争，法国、德国、日本公司都在从其本国的政府那里获得帮助以赢得这些国家的合同^[50]。因此，美国跨国公司也希望政府帮助来获得国际市场上的大合同。如在与“空中客车”（背后是欧盟支撑）竞争中国民用飞机的买卖合同中，波音公司需要美国政府出面帮忙弄到。

冷战结束后，一些因素，如美国商业的全球化、许多美国贸易伙伴国的政治和经济脆弱，以及在美国被广泛信奉的民主人权价值与其他的国家经济和政治目标之间日渐增加的张力，驱动着美国政商两界建立“新型伙伴关系”。尽管世界经济全球化在很大程度上使华盛顿与美国商业之间的联系复杂化，但美国政府和美国跨国公司需要彼此借助来实现各自的目标。一方面，即使商界拥有在全世界运作的资金、技术和管理经验，它也较以前更需要政府的帮助。美国跨国公司依赖华盛顿的帮助来实现贸易自由化，保护知识产权，去除管制障碍，鼓励贸易伙伴国持续进行经济改革。它更需要政府的帮助去赢得许多国家的大合同，也需要商务部提供海外市场信息。另一方面，华盛顿较以往更需要商界实现其目标。行政部门几乎完全依赖商界关于贸易谈判的技术信息，而且在它谈判更广泛的议题时，华盛顿的官僚机构显得人力不足，资源缺乏。在所有新兴市场^[51]，美国的政治和经济目标的实现在很大程度上有赖于在工厂或其他硬件设施方面的直接投资，而这只有商界才能做到。如果由美国企业界经理通过私人外交和改善工作条件的公共活动来加强人权保护，其效果将与由政府做有很大的不同。^[52]

总之，美国跨国公司与美国政府之间相互借重，在彼此密切合作中实现各自的利益。