美国跨国公司打破对华经济制裁

三、美国跨国公司打破对华经济制裁

1989年中国发生政治风波后，美国国内人权团体、宗教集团等组织纷纷要求美国政府对中国实施全面制裁，企图达到以压促变的目的。在国内舆论的强大压力下，布什政府立即宣布了五项对华制裁措施：（1）暂停政府对政府的一切武器销售和商业性出口；（2）暂停美国和中国军事领导人之间的互访；（3）对中国留美学生延长逗留时间的要求给予同情的考虑；（4）暂停同中国政府的高级官员的互访；（5）美国将力求推迟考虑国际金融机构向中国提供新的贷款。^[88]美国参众两院也采取了逐渐升级的强有力的立法行动。参议院于1989年7月14日通过了《对中国实行经济制裁法》，主要内容包括：要求美国进出口银行立即推迟批准资助美国向中国出口的申请；国际金融机构里的美国代表反对国际金融机构向中国提供一切贷款；重新研究继续让中国在贸易上享受最惠国待遇是否明智；重新审议两国的所有的贸易协定；重新研究对中国的高技术出口。

1990年1月30日，参议院又通过了一项关于对中国实行有限经济制裁法案，内容包括禁止美国海外私人公司在中国的活动，禁止在核能领域进行合作，并终止多项贸易计划。1991年4月18日，众议院外交委员会国际经济政策和贸易小组委员会以呼声表决通过了由众议员约翰·米勒（华盛顿州共和党人）提出的在华美国公司行为准则，作为《对外援助法》条款之一。众议院最后以247票对174票以决议案的形式通过《米勒修正案》。该项修正案要求美国公司每年向国务院报告其遵守人权行为准则的情况。尽管人权行为准则采用决议案形式而不具有法律上的约束力，但是不遵守准则的美国公司将没有资格获得政府优惠出口融资援助。在华美国公司人权行为准则的具体条款包括^[89]：（1）停止使用一切，包括部分或全部由劳改犯人开采、生产或制造的物资和商品；（2）努力保证雇员不因政治、宗教观点，或参与政治活动、示威而被解雇、骚扰或降级；（3）努力使不为中国政府控制的商业企业作为潜在的合作伙伴；（4）抗议中国政府任何“侵犯”结社和集会自由的行为；（5）运用与中国政府“一切可能的对话渠道”等。^[90]

上述美国政府对中国的制裁措施和法案给美国跨国公司对华贸易和在华直接投资造成很大的困难。例如，在布什政府宣布的五项制裁中，第一项和最后一项是有关中美双边经贸关系的。美国对第一项制裁之行动比较坚决，对美国武器销售商造成一定的损失。由于禁运商业性武器出口的政令，中断了至少300项对华出口许可。^[91]“美与我合资的中国的IBM、麦道与上海飞机公司等合资企业的技术、零部件大部分从美国进口，出口管制限制了更进一步的转让与合作。很多美国公司担心领不到许可证或失去机会而不愿到中国投资，使美国公司在竞争中处于不利的地位”。^[92]1989年，由于美国的经济制裁，双方签订的技术引进合同仅为53项，金额1.44亿美元；而此前的1988年，中美共签订了101项技术引进合同，价值达2.56亿美元。^[93]这一年，自美国的进口受到影响，特别是中国向美国引进的成套设备及技术降幅较大，下降了37.5％。^[94]此外，美国停止美国海外投资保险公司对美国商人到中国的投资保险，这一条在中美之间尚未签订投资保护协定的情况下给美国公司在华投资造成不小阻力。^[95]总的来讲，美国对华经济制裁在制裁的初期对在华的美国跨国公司的确造成很大的困难。

但是，美国政府“以压促变”的经济制裁措施，并没有得到美国跨国公司的积极配合，相反却遭到美国跨国公司的反对，并很快被动摇。基于对自己切身利益的考虑，美国工商界反对在经济上制裁中国，反对将人权、军售等问题同商业问题挂起钩来。认为政府的经济制裁给美国跨国公司造成竞争劣势，不利于美国跨国公司在中国市场上与欧、日跨国公司竞争。针对美国政府对中国的技术出口限制，美国商界有人抨击道：“巴统不是为控制中国在人权或武器销售问题上的行为而设的。因认为中国在人权或武器销售问题上的行为不能接受而使用限制技术出口手段，这对美国商界来说是一大不幸。美国商界认为自己因（美中两国）根本的政策分歧而受到伤害。”^[96]波音、麦道等公司积极响应中国政府打破制裁的采购行动。1992年6月30日，在美国众议院筹款委员会投票表决《1992年美中法案》的前一天，麦道公司与中国达成购买40架飞机、价值10亿美元的协议。两者之间的合作增强了某些议员投票反对有条件延长中国最惠国待遇的决心。^[97]

在迫使美国政府放宽高科技出口限制、延长给予中国最惠国待遇方面，包括波音、麦道、国际商用机器公司、通用电器、杜邦、阿莫斯科等公司在内的美大型跨国公司进行了卓有成效的院外活动。美宣布放宽限制的第一条理由就是企业界要求缩减受巴统限制的技术出口清单。1990年，美国对华直接投资达到4.6亿美元，创造了改革开放以来美国对华直接投资的最高纪录。这本身是对美国对华强硬政策的一种遏制，使得美国国会在考虑对华制裁和最惠国待遇问题上，不得不考虑本国公司在华的利益。以1990年为例，美国有630家企业在华投资；如果取消最惠国待遇，这些企业将被迫延缓或停业，而且其产品在返销美国时因无关税优惠而难以进入美国市场。因此，尽管美国国内舆论要求政府对华实施严厉制裁，美国政府和参众两院陆续出台若干对华制裁的措施，但在华的美国跨国公司并没有出现大规模撤资的现象（只有列维·斯特劳斯公司等极少数公司因受到国内的消费抵制而被迫撤离。^[98]除去1991年有所下降外，从1992年开始美国跨国公司掀起了对华投资的另一个高潮。1991年美国对华直接投资额为3.2亿美元，1992年增至5.1亿美元，而到了1993年猛增至20.6亿美元。美国跨国公司一轮又一轮的投资高潮实际上宣告了美国经济制裁的破产和其他限制措施的结束。^[99]

上述案例表明，美国以经济制裁促使中国“政治民主化”的战略受到美国跨国公司利益的掣肘。与国际游资不同，跨国公司通过直接投资，在两个以上国家支配着庞大的实物资产，在全球范围内配置资源，客观上要求一个相对稳定的国际环境。追求利润最大化这一最终目标，使得跨国公司的行为与母国政府的意愿既相互一致又相互脱节。从公司内部管理上看，海外子公司与母公司的目标函数也存在很大差异。当公司目标与母国政府外交政策相一致时，两者相辅相成、相得益彰；而当两者不一致时，跨国公司追逐利润的行为就可能冲击本国外交政策。这时，要么政府通过行政手段改变跨国公司的行为；要么跨国公司通过游说改变政府的外交政策。^[100]随着70年代以来经济全球化的迅猛发展，美国跨国资本加快了向全球、特别是包括中国在内的新兴市场国家扩张的步伐。中国庞大的市场和丰富的廉洁劳动力对美国跨国公司产生了磁吸效应。美国跨国公司对中国市场形成的愈益增加的依赖、中美日益加深的相互依存，成了束缚美国政府对华经济制裁的“绊网”。美国跨国公司在汇回海外盈利、创造与出口相关的国内就业、在东道国传播美国文化和“接触促变”等方面的作用，使美国政府在实施制裁时不能不考虑跨国公司的利益，可谓投鼠忌器。在政府宣布对华经济制裁后，美国跨国公司并没有采取像在80年代从南非大量撤资的行为，相反，在1990年之后不断扩大对华投资，这严重地动摇了美国遏制政策的经济基础。美国“政治市场”的开放性、美国跨国公司在美国利益集团政治格局中的主导地位，有利于其在母国通过开展强有力的院外游说使制裁瓦解。当然，美国跨国公司并非是打破美国经济制裁的唯一因素。中国政府所采取的打破制裁的措施（如派采购团到美国采购），日、欧等国先行取消对华制裁，特别是日、欧等公司抢滩中国形成的竞争压力等，也是美国对华经济制裁崩溃的因素。上述制裁案例还表明美国跨国公司在美国对华政策中决不仅仅是“工具”，也是一个有自己利益的独立行为体。^[101]其自身利益和独立行为制约了美国政府基于意识形态的政策有效性。这体现了美国跨国公司在美国对华“民主促进”政策中的双重性。一方面，扮演了美国“接触”政策制定的参与者和“接触”政策的实施者，一方面又规避、抵触美国政府实施的对华“民主促进”政策，这种双重性不能不说是其对华“促进民主”有限性的体现。