美国电子政务建设概况分析

A.2　美国电子政务建设概况

1. 基本情况

美国的电子政府工作起源于20世纪90年代初。在20世纪80年代，由于美国政府预算赤字很大，国会和选民都要求政府削减预算提高效率。在这种情况下，美国政府成立了一个全国绩效评估委（NPR）。NPR开展了大量的调查研究，访问了第一线的联邦雇员，直接收集了多达1200项具体意见和建议。

1993年，NPR提出《创建经济高效的政府》和《运用信息技术改造政府》两份报告。同年美国启动了“美国国家基础设施行动计划”；克林顿政府在成立国家绩效评估委员会时，提出要应用先进的信息网络技术克服美国政府在管理和服务方面存在的弊端，构建电子政府就成为美国政府改革的一个重要方向。

1994年12月，美国政府信息技术服务小组提出了《政府信息技术服务的远景》报告，该技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作，要利用信息技术协助政府与客户间的互动，建立以顾客为导向的电子政府以提供更有效率、更易于使用的服务，为民众提供更多获得政府服务的机会与途径。

1995年，克林顿签署“文牍精简法”，要求各部门呈交的表格必须使用电子方式；

1996年，美国政府发动“重塑政府计划”，提出要让联邦机构最迟在2003年全部实现上网，使美国民众能够充分获得联邦政府掌握的各种信息。

据统计，由于实现政府信息化，1992年到1996年，美国政府的员工减少了24万人，关闭了近2000个办公室，减少开支 1180亿美元。在对居民和企业的服务方面，政府的200个局确立了3000条服务标准，作废了1.6万多页过时的行政法规，简化了3.1万多页规定。在美国，全国雇主税务管理系统、联邦政府全国采购系统和转账系统等网络的建立，不仅节省了大量的人财物，而且提高了政务透明度，堵住了徇私舞弊的渠道。

2000年9月，美国政府开通“第一政府”网站（http://www.firstgov.gov），如图A-1所示。这是一个超大型政务门户网站，目的是减少“橡皮图章”，并能在一站解决向政府申请贷款和竞标合同的机会。以此加速政府对公民需要的反馈，减少中间工作环节，让美国公众能更快捷、更方便地了解政府，并能在同一个政府网站站点内完成竞标合同和向政府申请贷款的业务。美国政府的网上交易已经展开，在全国范围内实现了网上购买政府债券、网上缴纳税款以及邮票、硬币买卖等。

从firstgov.gov来看，至少从联邦政府层面，美国并没有强调电子政府建设过程中的规范性和统一性，而更注重整合，将不同地区、不同部门的服务整合，是典型的自下而上的建设模式。但这种模式有其必然性，也有其特殊性，这种必然性和特殊性都来自于美国良好的信息基础设施、早期的信息化建设，以及各部门、各地方政府的长期重视。

2001年1月，美国发表了联邦政府37个部、局电子政府进展调查报告，共涉及1371个联邦政府电子政府项目。其中，政府对政府（G2G）的服务占44%，其中22%的项目为政府雇员服务，包括地理信息、雇员住址、联邦政府职位等，为其他政府部门服务也占22%；政府对企业（G2B）的服务占20%，主要包括提供商业机会、商业法律法规、税收与收入申报、转包合同、专利和商标申请等；政府对公民（G2C）的服务占36%，包括申请学生贷款、申请护照等。

图A-1　美国政府电子政务门户网站www.firstgov.gov

目前，美国的政府网站建设已经相当完善和成熟。美国联邦政府一级机构已全部上网，州一级政府也全部上网，几乎所有县市都建有自己的站点。美国的政府网站内容非常丰富，以人口调查站点为例，用户可以通过直观地图的形式，查看到州一级甚至县一级人口的极其详尽的统计数据，包括当地从事各种职业的人口组成等等。众多的上网用户，良好的上网设施，为美国建立电子政府奠定了坚实的基础。在美国，从总统到一般政府工作人员，都对电子政府建设持积极认同和支持态度。据统计，美国拥有2.8亿人，大约有一半人不同程度地使用互联网。从1985年到2000年，美国拥有电脑的人数比例从15%猛增到60%。如此众多的民众使用电脑和上网，是美国建立电子政府的良好社会条件。

美国电子政府不仅通过网站建设提供有针对性的服务，对政府工作方式及效率也有很大影响。减少了政府员工，相应关闭了部分办公室，节约了大量开支。同时作废了过时的行政法规，简化了很多规定。美国的全国雇主税务管理系统、联邦政府全国采购系统和转账系统等网络的建立，不仅节省了大量的人财物，而且提高了政务透明度，堵住了营私舞弊的渠道。此外，美国在电子政府的建设过程中大量采用招标的手段，这为许多高技术公司创造了新的市场机会。

为保障政府信息化发展，美国又制定了《政府信息公开法》《个人隐私权保护法》《美国联邦信息资源管理法》等一系列法律法规，对政府信息化发展起着重要的保障和规范的作用。根据《政府纸张消除法案》，美国政府将在2003年10月以前实现无纸办公，让公民与政府的互动关系电子化。但目前看来，“电子政府”要在全美完全实现也许还需要多年的努力。马里兰州，在2002年政府服务项目的50%实现了电子化，预计到2004年将达到80%。其他州也有类似的计划。根据美国佛里斯特研究公司发表报告称，根据现在的情况，美国政府计划在最近两年之内仍将维持以民为主的低风险网上服务，到2006年时，美国各级政府就能从网上接收3.33亿份来自企业和民众的各种申请和报告，并将在政府网站上推出1.4万种网上申请服务项目。

布什政府上台后，同样表示要利用互联网帮助联邦政府提高工作效率，希望建立一个“充满活力，但又有限的”政府，使公民有能力以一种更及时和更有效的方式和联邦政府机构进行交流。2002年后，联邦政府各部门凡是25万美元以上的项目采购，必须使用联邦政府统一的电子采购门户平台，逐步使电子采购成为联邦政府的采购标准。同时布什签署了《2002电子政府法案》。按照该法案，美国将建立一个电子政府基金，头一年（2003年）这一基金将被投入4500万美元，到2006年增长到1.5亿美元。此外，还将建立一个新机构“电子政府办公室”，以便对电子政府基金进行管理。在当前全球经济普遍不景气的时候，美国电子政务工程的金额之巨、规模之大令人咋舌。然而从目前情况来看，美国政府的电子政务工程正在一步步落实布什前任克林顿政府“利用信息技术提升美国竞争力”的理想。

2002年，“华盛顿FOSE’2002政府信息技术展”。在这次会议上，作为迄今为止美国政府组织的规模最大的一次政府IT展览，居然吸引了400多家IT厂商和近2万名政府信息技术人员参加，足见它已发展到相对成熟的阶段，相应的技术和产品都已比较丰富。但美国政府也仍然没有发展为“全功能的政府门户网站的电子政务”，它也只是处于“政府内部的信息资源交流、单个部门的单向信息发布、政府与公众的网络数据交流”阶段，类似于传统政府的电子化，电子政务仍然任重道远。

2. 美国电子政务战略

为了推动美国电子政务，美国白宫管理与预算办公室（OMB）在2001年7月18日宣布成立“电子政务特别工作小组”。该特别小组于2001年8月9日正式开始工作。它由来自46个政府机构的成员组成，由白宫管理与预算办公室负责信息技术和电子政务的副主任马·福曼领导。2001年10月3日，总统管理委员会（PMC）讨论并通过了该小组围绕“为取得电子政务的战略性进展应采取的重点行动”提出的建议。随后，各机构的项目小组会同白宫管理与预算办公室制定了电子政务计划实施框架，并将其列入2003年财年预算。2002年2月27日，美国白宫管理与预算办公室公布了美国政府新的“电子政务战略”。

（1）指导方针

布什政府改革政府管理体制的理念强调：政府需要改进其运行方式——如何开展业务，如何对待为之服务的人民。这个管理体制要遵循三大原则：①以公民为中心；②面向结果；③基于市场，积极地推动创新。电子政务正是实现上述三大原则的手段，是满足公民和商界与政府实现互动的关键因素。

（2）战略目标

在美国，60%以上的因特网用户访问过政府网站。但过去的美国的电子政务是以信息技术为中心而建立起来的，限制了政府部门劳动生产率的提高，同时也限制了其对公民服务的能力。布什政府决定把美国的电子政务从“以信息技术为中心”转变为“以公民为中心”。

此次战略改造的目标有三个：① 方便公民与联邦政府实现互动；② 提高政府的工作效率，改善其绩效；③ 改善政府对公民的反馈能力。

（3）实现电子政务的障碍

“电子政务特别工作小组”通过广泛调研，认为目前阻碍美国联邦政府利用信息技术实现电子政务的障碍有：

① 绩效评估。各机构一般都是按照信息技术系统为机构本身的流程和需求服务的好坏来评估电子政务系统，而不是根据为公民服务的好坏来评估该系统。它们往往根据正常工作的时间或服务时间来加以评估，而不是根据它们所服务的机构内部和外部的绩效来评估。

② 技术应用目的。20世纪90年代，联邦政府机构应用信息技术的目的是使现有的工作流程自动化，而不是为了提高工作效率和改善行政绩效；为了解决内部业务发展的需求，而不是为了改善与其他机构的信息交流和互动。因此，公民往往要向各机构多次重复申报个人信息，各机构之间也无法很好地共享这些信息。

③ 抗拒变化的心理。美国政府各部门在制定预算时并没有考虑跨部门的信息技术应用，而且官僚主义作风和害怕重组的心理，使人们对整合业务和数个机构共享系统应用抱着抗拒态度。抗拒变化的态度是应用信息技术提高联邦政府劳动生产率的根本障碍，也是电子政务的最大障碍之一。

（4）合理化建议

“电子政务特别工作小组”对克服上述障碍提出了如下建议：通过“电子认证”（e-Authentication）计划，建立互相信任，以支持广泛地在公众与政府之间、政府各部门之间使用电子互动。这就需要提供一种“身份标识”的通用解决方案，这些解决方案需要解决认证安全、保护个人隐私、电子签名等问题。

（5）实施电子政务体系结构项目

① 开发一种体系结构，以期为每一个现行的电子政务计划建立“联邦政府机构体系结构”（Federal Enterprise Architecture），同时建立一组标准化的核心技术模块以推动解决方案的实施；

② 收集和分析整个联邦政府的业务和数据体系结构的有关信息，以便确定新的电子政务计划，剔除重复建设项目。

“机构体系结构”是描述一个机构如何利用人力、业务流程、数据和技术来完成其任务。由于电子政务项目将会对机构的工作方式和技术应用产生影响，因此有必要对照“机构体系结构”来评测电子政务项目。这项评测应用了“联邦政府首席信息官委员会”（FCIOC）提供的方法，利用“机构体系结构”来建立一条“通过在高效信息技术环境中优化其核心业务流程的方法来完成一个机构使命的路径”。“电子政务特别工作小组”首先通过创建一个联邦政府业务体系结构的清晰框架来开始进行评测。这个框架详细描述了联邦政府与公民互动的过程、政府履行的各种功能与各类业务以及关键的业务流程。“电子政务特别工作小组”认为，电子政务的关键是建立“联邦政府机构体系结构”，让公民以简便的方式获得服务，这样才能通过电子政务来改变公民与政府的互动方式。

（6）电子政务的分类

美国的电子政务按用户不同可分为四大类，它们根据不同用户提出了不同的目标:

① 政府—公民：简称G2C，其主要目的是建成“一站式”在线服务，并引入现代关系管理工具以改善提供服务的质量和效率，使公民能得到高质量的政府服务；

② 政府—商界：简称G2B，其主要目的是通过大量削减数据收集的冗余度减轻商界的负担，对商界提供顺畅的“一站式”支持服务，使用XML（电子商务语言）与商界建立数字化通信系统；

③ 政府机构之间：简称G2G，其主要目的是整合和共享联邦、州和地方三级政府的数据，以改善对信息系统的应用，为关键的政府行为（如救灾行动等）提供更好的综合服务。与此同时，要改善拨款管理能力。该项目还支持“垂直”整合政府业务的需要（如国土安全方面的需要）；

④ 政府内部：简称IEE（内部效率和效能），其主要目的是借鉴产业界的先进经验（如供应链管理、财务管理和知识管理），更好地利用现代化技术减少政府支出，改善联邦政府机构的行政管理，使各机构能提高工作效率和改进绩效，消除工作拖沓现象，改善雇员的满意度和忠诚度。

这些项目计划的总目标是：更有效地使用数十亿美元的联邦政府经费，将政府响应时间从数周减少到数分钟，同时节省目前各级政府业务流程（大部分是纸质文件作业）所耗费的数十亿美元。

（7）具体行动

为了制定具体的电子政务项目计划，“电子政务特别工作小组”对150多位高级官员作了71次访谈，听取他们对电子政务发展战略的意见。此外，该小组主要从联邦政府雇员发来的电子邮件中提炼出大约200个左右的项目。在访谈中，政府官员对政府提出的要求是：① 利用Web提供福利、休闲等服务和教育培训资料；② 共享信息、整合联邦政府、州政府和地方政府的数据；③ 通过理顺办事程序，简化数据收集流程，减轻商界的负担；④ 采用商界的先进经验来减少运行开支，简化联邦政府雇员的工作，特别是财政、人力资源和采购等领域的工作；⑤ 制定“成功”的测定方法，定时监测绩效。

通过两轮优化，“电子政务特别工作小组”从350多个候选项目中优选了24个电子政务项目。选择标准主要是：对公民的价值、提高机构工作效率的可能性以及是否有可能在18～24个月内投入使用。这24个项目体现了在四类电子政务中的平衡（即G2C，G2B，G2G，IEE之间的平衡）。这些计划将整合目前数十个相互重叠的电子政务项目，仅此一项即可节省10亿美元。另外，这24个项目计划也体现了总统管理委员会成员们认同的重点。

（8）管理体制

美国电子政务战略计划的日常工作由下列三部分人领导：① 总统管理委员会的高级官员；② 白宫管理与预算办公室负责信息技术和电子政务的副主任以及其他工作人员；③ 各机构的首席信息官、首席财务官、采购总监和人力资源委员会。

美国政府的电子政务战略认定改造“联邦政府机构体系结构”是实现其总体目标的关键。美国政府实施电子政务的实质是促进政府改革、提高政务效率和改善服务质量。