一种分析和解决当前中国民生问题的新视角

用脚投票、用手投票两种机制的非均衡性与地方政府公共服务供给行为的非公平性——一种分析和解决当前中国民生问题的新视角

汪永成

当今时代，政府竞争的新态势、新特点塑造着政府职能结构的服务主导性、职能目标的权利本位性、职能实现过程的成本节约性、职能实现方式的非强制性等服务型政府的品质。另一方面，进入新世纪以来，就业、社会保障、教育、医疗、安全生产、社会治安等政府公共服务职能领域的问题已经成为当前“广大群众最关心、最直接、最现实”的民生问题，成为影响社会和谐稳定和持续发展的带有全局性的政治性问题。总体而言，目前公共服务领域存在的问题可以概括为两个方面:一是供给总量不足；二是供给结构的非均衡和非均等化。针对存在的原因，不同的学者从各个方面进行了分析。其中“最主要的变量是政府在公共服务的价值选择、制度安排和政策制定方面存在的失当”^[5]。这一判断应该说是非常深刻、到位的。需要我们进一步思考的问题是:这些“失当”是价值、理念等认识问题，还是有其外在客观的动力机制?这些问题的产生与政府竞争是否具有内在联系?这无疑是当前中国政治发展和政府转型过程中的一个具有重要现实意义的理论问题。

一、分析框架:用脚投票、用手投票与政府公共服务供给行为

作为本文的分析框架，我们认为，当代政府在回答上述基本问题时，或者说政府的公共服务供给行为受制于两种外在力量的制约:一是用脚投票机制的力量；二是用手投票机制的力量。

(一)政府间竞争与用脚投票

政府之间日趋激烈竞争是当今时代公共行政的一个突出特征。在市场经济条件下，政府之间在提供公共服务时存在竞争，而基于政府竞争而产生的用脚投票机制反过来对政府公共服务供给行为产生制约。如果居民认为自己缴纳税费与所享受服务不对等或政府所提供服务不能满足其需求，可能会迁移至其他地方政府辖区，即居民、企业用“脚”对公共服务、进而对地方政府进行选择(“投票”)。^[6]如果选择离开某一地方政府辖区，他所行使的就是赫希曼所说的“退出权”。

关于用脚投票机制，以下几点应该注意:(1)只有流动性生产要素的所有者才具有用脚投票权；不可流动、或流动成本很高的生产要素所有者(如普通劳动者、土地所有者)对地方政府提供的公共服务不具有选择权和退出权。(2)用脚投票者的目标函数是所缴纳税费与所获得服务比较而产生的利益最大化，地方政府的目标函数是与其他地方政府比较而产生的收入(税收)最大化。(3)它对投票者而言是一种偏好显示机制，对地方政府而言则是一种行为约束机制。这一约束意味着政府在回答公共服务“为谁提供及提供什么”、“谁分担成本”等基本问题时必然受到竞争对手、竞争对象、竞争格局的约束和限制。(4)用脚投票机制是一种特殊的市场机制，是经济性市场力量对政府行为的一种制约，它要求地方政府必须按照效率原则行事。

(二)公民之间的竞争与用手投票

政府公共服务供给行为带有社会资源再分配性质，政府不同的公共服务政策方案代表着不同的社会利益分配。因此，只要可能——特别是在民主政治条件下，社会成员之间必然在公共服务提供方案上进行竞争，其基本机制是用手投票。这一机制的实质是政治民主，其形式既包括直接投票方式和间接方式，也包括投诉、请愿、上访、抗议、建议、协商、讨论等多种形式。^[7]

关于这一机制，如下几点需要注意:(1)在应然层面上，有权投票者具有广泛性、普遍性，这是现代民主社会由法律所保障的公民政治权利的基本原则所决定的；在实然层面上，不同国家和地区公民用手投票权的实现程度因具体政治体制、机制、程序和技术等因素的不同而不同。(2)投票结果具有强制性。它不仅是一种利益表达机制，也是个人偏好转化公共决策的机制，决策结果少数服从多数，具有强制性。(3)在用手投票过程中，单个投票者追求个人利益最大化，也存在“合乎理性的无知”或“冷漠的态度”问题；政府及其领导人追求的是(民意)支持最大化。他们必然要迎合大多数人的利益诉求——这实际上是“民意”对政府公共服务供给行为的制约。(4)在用手投票机制的压力下，政府公共服务供给行为必然要按照公平原则行事。

二、两种机制对中国地方政府公共服务提供行为的非均衡影响

(一)用脚投票机制对中国地方政府公共服务提供行为的影响

竞争性市场机制必然造成社会收入分配的不均等。所以，基于政府间竞争而产生的用脚投票机制(市场机制)也肯定会对政府公共服务供给行为产生非均等化等消极效应。

首先，在“提供多少”的问题上，在用脚投票机制下，如果一个辖区的地方政府对流动性要素征收较高的税收，就会增加这些要素的成本从而驱使他们流入其他低税收辖区。因此，政府竞争过程自然是一个税率下降的过程，而且税收竞争还会使得政府税收政策变得更为透明，税收将会变得具有累退性。

其次，在“谁承担成本”的问题上，在用脚投票机制下，流动性不同的要素所有者承担不同水平的税收负担，特别是非流动性生产要素的所有者承担相对较高的公共服务价格。政府间竞争的直接目标是争夺流动性要素流入或留在本地，而流动性越高的要素对税收越敏感，越具有用脚投票的权能。所以，在流动性要素与非流动性要素之间，流动性要素的税收负担的提高受到限制，而非流动性要素则容易被纳入课税对象，从而形成要素间税负的扭曲。

再次，“在提供什么与为谁提供”的问题上，在用脚投票机制的作用下，政府将优先满足流动性要素的公共服务需求。在服务对象的选择上，理性的政府将根据自己的目标函数区别对待。对流动性要素的所有者，面临竞争压力的地方政府不仅竞相降低税率，进行成本层面的“低向竞争”；另一方面，竞相提供更多更优质的公共服务，进行供给层面的“探顶竞争”。例如，地方政府纷纷建立“重点保护企业”制度、“大企业直通车”服务制度等，迎合特定服务对象的公共服务需求，其结果就造成了不公平。

(二)用手投票机制对我国地方政府公共服务提供行为的影响

在我国，所有公民在公共服务基本问题的决定上都具有“用手投票权”与“呼吁权”。这些权利可以直接行使，也可以间接行使。改革开放以来，特别是部门预算改革以来，许多地方的人大都在加强人大预算监督方面做了积极的探索。^[8]在公民直接参与方面，近年来，许多地方政府在引入普通公民用手投票权机制方面进行了积极探索和尝试。但是，总体而言，宪法和法律所规定的权利还没有有效的实施机制，公民在公共服务领域用手投票的权能尚不能对地方政府及其领导人的公共服务决策行为产生直接的实质性的影响力。

目前我国公民用手投票机制对政府公共服务提供行为影响的乏力表现在以下几个方面:(1)目前公民尚不能直接选举(决定)政府领导人——公共服务基本问题的决策者，他们实质上还主要是由上级政府任命的。(2)地方政府及其领导人对公共服务基本问题的决策，主要根据上级的指示精神、政绩指标、任期需要等，因此，公共服务基本问题决策带有强制性、统一性和主观性的特征。(3)基于以上两个方面的原因，当政府及其领导人与公民在公共服务基本问题上出现不“合意”，或政府决策出现重大失误时，公民无法直接向决策者问责，决策者也无须向公民承担责任。总之，在公共服务基本问题的决定中，普通公民弱小的用手投票权能无法对政府公共服务供给行为产生有效的约束，这是现阶段中国公共管理领域一个值得注意的客观事实。

(三)两种机制的非均衡与“亲流动性要素所有者”的服务型政府

就本文的视角来说，目前的中国，用脚投票和用手投票两种机制的力量是不均衡的，前者强大而后者较弱；它们对政府公共服务供给行为的影响力自然是不相同的，前者是实质性的硬约束，后者则是实质性的软要求。如果地方政府及其领导人是追求自身利益最大化的假设成立，这两种力量对政府公共服务行为非均衡作用的结果必然产生“亲流动性要素所有者”的服务型政府而非“公共”服务型政府。其逻辑与机理如下:

第一，各地方政府在经济增长上存在竞争。从激励结构来说，我国地方官员具有双重特征:他们一方面是“经济参与人”，即像任何经济主体一样关注经济利益；但另一方面，这些地方官员同时也是“政治参与人”，他们关注政治晋升和政治收益，各地的官员不仅在经济上为财税和利润而竞争，同时也在“官场”上为晋升而竞争。

第二，为了经济增长，各地方政府在争夺生产要素上存在竞争。

第三，为了争夺流动性生产要素，地方政府在公共服务上进行竞争。这是各地方政府建设“服务型”政府的基本动力。

第四，在公共资源有限和用手投票权能缺失的情况下，公共服务竞争的结果是产生“亲流动性要素所有者”的服务型政府。

第五，“亲流动性要素所有者”服务型政府的行为取向侵蚀社会公平。一是优先为流动性要素服务甚至过度服务，如“重点保护企业”制度。二是轻视对非流动性要素的公共服务供给。这是当前一些地方就业难、上学难、看病难等公共问题突出的重要原因。三是向非流动性要素转嫁公共服务的成本。

三、启示与政策建议

从本文的分析视角看，要实现上述目标，以下几点至关重要。

(一)从服务型政府到公共服务型政府

服务型政府作为当前中国行政发展的目标取向，没有明确服务对象的普遍性，相反，在用脚投票机制的强力作用下，现实地充满着侵蚀社会公平的隐患。因此，不能单纯地讲建设服务型政府，也不能单纯地讲为“市场主体提供服务”，而是要强调服务型政府的公共性——政府应该为全体社会成员提供普遍的服务，而不能嫌贫爱富。

(二)两种机制从失衡到趋向均衡

服务型政府的公共性源自于用脚投票、用手投票两种机制力量的均衡性。在市场经济和全球化的行政环境里，任何政府都不可能限制流动性要素“用脚投票机制”的权利。我们认为，实现两种机制相对均衡，提高地方政府公共服务公共性的可行的选择是:

一是增强用普通群众用手投票机制的力量。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。二是扩展普通公民用脚投票的权能。应放宽普通劳动力的户籍管理，大力推动人力资本及其相关物质资本的流动，不断扩展普通劳动者用脚投票权能和公共服务偏好表露机制，增强居民对于地方政府公共服务决策行为的约束力。

(三)政绩考核机制从侧重经济增长到侧重公共服务

应当按照科学发展观和建立公共服务型政府的要求，建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度，尽快把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中，并逐步增加其权重，同时把群众满意度作为干部政绩考核的重要因素，使广大群众的意见成为影响干部升迁的重要因素。同时也要构建上级政府对下级政府的公共服务履行职责情况的问责机制。

(四)政府责任从对流动性要素的过度服务到全体居民基本公共服务的均等化

保证基本公共服务的均等化，即政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共产品和公共服务。在当前，这意味着政府应该在就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化；在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”方面实现均等化；在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”方面实现均等化；在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面实现均等化。^[9]这就要求政府在强调公共服务支出总量增加的同时，也要注重结构调整。

(作者单位:深圳大学管理学院)