解决中国当前就业问题的应对策略

第四节　解决中国当前就业问题的应对策略

一、以科学发展观为理论指导

进入新世纪，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出树立和落实科学发展观，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。党的十七大报告进一步进行了系统阐释:“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”科学发展观是中国共产党根据马列主义基本原理，总结国内外在发展问题上经验教训，吸取人类关于发展的优秀思想，从新世纪新阶段的实际出发，对马克思主义发展理论的创新和与时俱进，是中国共产党对社会主义现代化建设指导思想认识的新飞跃、新发展，是中国经济社会发展的根本指导思想。

（一）发展观上的认识误区是就业问题产生的重要原因

改革开放30多年来，中国经济保持了持续高速增长，取得了举世瞩目的成就。1979～2008年，全国国内生产总值年均增长9.7%，2012年GDP总量位居世界第二位。与此相对照，同期城乡居民收入增长年均速度度却均只有7%，特别是1991～2011年，乡村居民人均收入年均增长仅有4.97%。经济总量、财政收入的持续高速增长与城乡居民收入的缓慢增长形成了鲜明的反差。居民收入增长缓慢，直接与就业不充分及劳动报酬偏低相关，支撑GDP与财政收入快速增长的主要是高投资、高能耗、高污染，而低就业、低收入带来的效应，却是长期的消费低迷与城乡居民尤其是乡村居民及城市低收入阶层的生活质量提速减缓，在某种程度上反映了非良性的发展态势。对此，中国人民大学郑功成教授用“双高”“双低”的格局来概括这种发展上的反差，即“与GDP高增长、财政收入高增长相对应的是就业低增长、居民收入低增长。”^[33]导致这种非良性发展态势的主要原因，是我们在发展观上存在着认识偏差。

从理论和实践上，保持较快的经济增长是扩大就业的根本途径，但就像经济增长不能自动地解决社会公平问题一样，经济增长并不能自动地解决就业问题。对劳动力资源严重过剩的中国而言，高增长、低就业的后果是不良的。如果这种格局持续甚至恶化下去，就业形势必然更加严峻，失业率必会持续攀升，正规就业岗位必然更加紧俏，非正规就业或者不充分就业将更加普遍，劳动者的地位将进一步弱化，贫富分化现象将进一步加剧，最终必然导致经济结构发展失调、社会结构发展失衡并影响到中国工业化、城市化的发展进程，进而影响到中国现代化的进程。

应当指出的是，我们需要保持一定的经济发展速度，“又好又快”两者缺一不可。发展是解决中国所有问题的关键，必须在全面发展的基础上，保持经济持续快速健康发展。如果不能保持较高的增长率，中国本世纪头20年难得的战略机遇期就有可能丧失;如果丧失了这一战略机遇期，再要重新奋起并赶上发达国家，可能需要付出更长的时间与更大的代价。但是在保持较快经济增长的同时，必须改变的是低就业现象。中国的现实国情决定了在相当长的时期内，就业问题不仅是重大的民生问题，而且是直接影响国家发展大局的重大的社会问题与政治问题。按照科学发展观的要求，改变高增长低就业的发展格局已经刻不容缓。

（二）充分就业与落实科学发展观的关系

1.充分就业是实现全面发展的重要内容与保证

全面发展就是以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化和社会建设，促进物质文明、精神文明、政治文明、社会文明和生态文明协调发展，实现经济发展和社会全面进步。无论是从经济发展的角度，还是从社会进步的角度，实现充分就业问题都是它们其中必不可少的重要内容和它们得以实现的重要保证。

从经济发展的角度看，就业是劳动者运用生产资料依法从事某种社会劳动并获得赖以为生的报酬收入或经营收入的活动，实质上是在社会经济发展过程中的劳动要素配置问题。就业不仅带来的是个人财富的增长，也是整个社会经济的发展。人力资源是社会经济发展中最重要、最活跃的因素，如果没有就业，没有劳动力与物质资料要素的结合，就不会发生现实的社会经济活动，劳动者的创造力也无从发挥，就不能创造出满足社会多方面需要的各种物质文化资料。因此，没有充分就业，就没有劳动者的良好生活与全面发展，就会影响整个社会经济的持续健康发展。

从社会全面进步的角度看，就是要保障人的就业权益，保障人们通过就业实现生存和发展的权益。具体地说，就是通过就业使社会成员的个人福利以至社会整体的福利扩大化。“社会福利”有多方面的内容，“减少失业痛苦”无疑是其中之一。保障人们就业的平等性和公平性，人们都有机会均等的职业选择权，国家对劳动市场上的弱者，即困难群体进行帮助和向其倾斜，主要是采取扶持就业、促进就业的做法，而不仅是社会救济。劳动者就业权益得到保障和实现，排除或减少了失业的痛苦，有利于社会的和谐和稳定，减少或淡化由于失业所引致的劳动者与社会的冲突，有利于社会秩序稳定和政权巩固。

2.充分就业与“五个统筹”相互影响、相互促进

第一，统筹城乡发展，就是通过落实“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，消除二元经济结构，实现工业与农业、城市与农村协调发展。中国正处于从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变、实现社会转型的关键阶段。在这个历史过程中，统筹城乡发展的一项重要内容，就是要以战略的眼光解决好数以亿计的农村富余劳动力的就业问题。也就是通过工业化，利用先进的科学技术改造农业和农村经济，建立现代化的农业产业和非农产业，消化和吸收由自身产生出来的大批剩余劳动力。通过推进工业化、城市化发展，实现大量农业人口向城镇转移、进城就业。

第二，统筹区域发展，就是按照“全国一盘棋”的思想，形成区域发展良性互动，实现区域协调发展。中国GDP总量的增多和世界排序的上升，不能掩盖区域发展不平衡的问题。落实区域协调发展的战略思想和部署，保持东部发达地区快速发展的势头和扶持中西部落后地区发展，是国家的既定政策。统筹区域协调发展，从扩大就业的角度看，必须强化政府促进就业的公共服务职能，实施积极的就业政策，推动、引导劳动力和人才在区域间有序流动，清除类似“户籍管理”等不利于劳动力和人才流动的阻碍因素，取消歧视外籍劳动力就业的不合理规定，为劳动力和人才的区域间流动、就业创造一个良好的政策与社会环境。

第三，统筹经济社会发展，着力解决社会公益事业发展滞后的问题，改变经济发展与社会发展“一条腿长，一条腿短”的不协调局面，在经济发展的基础上实现社会全面进步，提高全体人民的福利。发展首先要抓好经济增长，但发展绝不等同于经济增长。随着改革的不断深化，中国社会组织形式、社会结构变革加快，社会发展中的一些矛盾和问题日益凸现出来，如失业、贫困、社会保障不完善、教育差异、公共卫生较差、收入分配差距过大、社会存在不公平现象等，而这些现实社会问题都与就业有着直接或间接的联系。解决这些社会问题，必须以经济发展为基础，但经济发展不是发展的全部内容，经济发展代替不了社会发展。实现社会全面进步，提高全体人民的福利，必然要求实现充分就业，充分就业是实现社会全面进步、提高全体人民福利的基本途径和重要标志。

第四，统筹人与自然和谐发展，就是正确处理经济发展与人口、资源、环境的关系，建设资源节约型和环境友好型社会，实现可持续发展。中国人口众多，资源相对不足，生态环境承载能力弱，这是基本国情。为此，要制定、完善与自然承载能力相适应的人口发展规划和人口政策，严格控制人口骤增与资源锐减。若人口过度增长导致劳动力过度供给，而劳动力的过度供给与有限资源对劳动力的吸纳，造成有限资源的过度、盲目、无序地利用，破坏生态平衡，不仅要遭到自然界对人类的惩罚，而且要遭到人类自身对自己的惩罚，造成经济发展停滞、严重失业和贫困。因此，统筹人与自然和谐发展与实现充分就业之间有着不可分割的内在联系。

第五，统筹国内发展与对外开放，就是更好地利用国内外两种资源、两个市场，实现中国振兴。近年来中国对外贸易的许多摩擦与就业有关。欧美等许多国家与中国进行贸易谈判，保护其国内市场也就是保护就业。中国是一个劳动力资源丰富的国家，有向外输出劳动力的要求，中国参与国际竞争一个重要目的就是通过加强人力资源能力建设，把中国劳动力优势转化为竞争优势，利用国际市场，增加对外劳务输出，扩大就业。统筹国内发展与对外开放，为劳动力资源大国利用国外市场，向国外输出一定数量的劳动力，以实现中国充分就业目标提供了机遇和有利条件。

3.科学发展观是充分就业可持续发展的基础

可持续是指发展进程的持久性、连续性和可再生性。可持续发展就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展与人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证人类一代接一代的永续发展。充分就业无论是作为重要的宏观经济目标，还是作为判断社会全面进步的重要标准，是一种经济社会的常态。从人与自然的和谐，经济发展与人口、资源，环境相协调的关系中反映了人力资源与自然资源之间的最优化、最合理的配置关系，即劳动力资源的供给与有限资源对劳动力有限需要之间的协调性与一致性。这也正是充分就业内在质的要求。而社会经济的可持续发展为实现充分就业提供了基础和前提。

4.充分就业体现了以人为本的内在要求

以人为本是科学发展观的本质和核心，是发展的最终目的。坚持以人为本，就是把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。经济利益是人民群众的根本利益，也是实现政治、文化等其他方面利益的基础和出发点。对劳动者来说，失业意味着失去了其通过从事职业劳动获取经济利益的基本途径，进而就会影响、损害自身的全面发展。坚持以人为本，就必然要求政府把就业放在经济社会发展的突出位置，努力实现充分就业目标，保障广大劳动人民的就业权益，保障广大人民的利益。

汤敏认为，“科学发展观是中国未来发展战略的一次重大调整，在未来十到十五年内，中国发展面临最大的挑战是就业问题，而就业问题又是实现五个统筹的龙头。”^[34]

（三）科学发展观视野下就业思想的主要内容

2005年12月，胡锦涛同志在青海考察工作时强调指出：“要坚持立党为公、执政为民，坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，千方百计为困难群众多办好事实事，进一步凝聚起广大人民群众的力量，共同为全面建设小康社会而努力奋斗。”在这一重要思想指导下，他提出了解决就业问题的重要原则和途径。

1.从维护广大人民群众的根本利益和巩固党的执政地位的战略高度正确处理和解决就业问题

2003年7月1日，胡锦涛同志在“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话中，提出了“群众利益无小事”的重要观点。这进一步升华了党的群众路线理论，从而启发我们要从全局的高度、从全新的角度来认识就业问题。从辨证的角度看，“大事”与“小事”是相对的，会随着时空、条件的转化而转变。因此，妥善解决就业问题，维护广大人民群众的根本利益，就要善于以“小”见“大”，善于从“小事”做起。“凡是涉及群众的切身利益和实际困难的事情，再小也要竭尽全力去办。”^[35]必须下大力解决人民群众生产生活中的突出问题和困难，才能不断夯实党执政的阶级基础和群众基础，保持党同人民群众的血肉联系；必须加强社会建设和管理，营造良好的人际环境，保持良好的社会秩序，维护社会稳定，保证广大人民群众安居乐业。

2.保持经济社会持续、快速、协调、健康发展，满足广大人民群众日益增长的就业需求

受生产力发展水平的限制，就业岗位、就业结构以及决定社会就业结构的产业结构很容易受到社会政治、经济制度变化的影响，并且容易受到作为生产力中最活跃因素的劳动力素质的制约，失业现象在现代社会里始终存在着。从根本上说，失业是因为社会能够提供的就业岗位不能满足广大劳动者的就业需求。而要增加社会就业岗位的根本途径，就是保持经济持续快速健康发展，以维持原有的就业岗位和不断创造新的就业岗位。“只有实现又快又好的发展，我们才能更好地促进经济社会协调发展，才能形成更完善的分配关系和社会保障体系，才能创造更多就业机会，才能不断满足人民群众多方面的需求。”^[36]

3.控制人口数量过快增长，不断提高人口素质，增强劳动者的就业技能

2004年3月10日，胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上讲话指出:目前中国只是人口资源大国，还不是人才资源强国。中国人口资源环境工作仍面临着诸多问题和挑战。尽管人口出生率保持在较低水平，但由于基数大，未来几十年人口总量仍将持续增加，劳动就业的压力越来越大。提高人口素质的任务十分艰巨，人口老龄化问题日益突出。因此，他提出要进一步加强人口发展战略研究，制定人口中长期发展规划，明确“要在稳定低生育水平的基础上，认真研究解决人口发展的突出矛盾和问题，研究人口和经济发展、社会进步、资源利用、环境保护之间的关系，提出科学的预测和应对方案。”^[37]就业问题一方面表现为总量问题，也就是劳动者需要的就业岗位社会不能完全提供；另一方面也表现为结构问题，也就是社会能够提供的就业岗位，劳动者由于自身知识、技能所限不能适应，社会因此不能获得它所需要的劳动者。这就要求把提高劳动者素质作为就业工作的一个重要方面妥善做好。劳动者的素质尤其是文化技术素质十分重要，它对于劳动者自身来说，是提高就业成功率、保证就业质量的基础；对社会来说，它又是发展生产的重要条件，是影响经济实现可持续发展的最大因素。因此，胡锦涛同志这一思想指出了中国解决失业特别是结构性失业问题的方向。

4.统筹城乡发展，努力实现解决农村富余劳动力转移就业

2005年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部“提高构建社会主义和谐社会能力”专题研讨班讲话中指出:“在我们这样一个农民占多数人口的国家里，农民是否安居乐业，对于社会和谐具有举足轻重的作用。广大农民日子过好了、素质提高了，广大农村形成安定祥和的局面了，和谐社会建设的基础就会更加牢固。”为解决“三农”问题、农村富余劳动力的转移就业问题，胡锦涛同志指出:要坚持始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持统筹城乡发展，充分发挥城市对农村的辐射和带动作用，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用，逐步建立有利于改变城乡二元经济结构的体制，稳定、完善和强化对农业的支持政策，加快农业和农村经济发展，努力实现农民收入稳步增长，促进城乡良性互动、共同发展。他还高度重视发展现代农业、农村观光旅游业等新型产业，开拓农民新的收入增长点，使农民离土不离乡，就地安置农村剩余劳动力，并促使其实现生产方式和生活方式的转变。

5.建立健全社会保障体系，为解决就业问题创造良好的外部环境

完善的社会保障体系被称为被动的失业治理措施，是社会稳定的“安全网”和“减震器”。胡锦涛同志高度重视社会保障体系建设，指出“要以服务群众为主题，增强社会服务功能，拓展社会服务领域，提高社会服务水平，形成社会服务网络化的新格局，积极开展面向特殊群体的社会救助、社会福利和优抚保障服务，面向群众的便民利民服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务。”^[38]这就为中国不断推进社会保障体系建设指明了方向。

6.大力弘扬劳动光荣思想，构建与中国特色社会主义事业相适应的新道德

胡锦涛同志指出:“要全面贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，形成与社会主义初级阶段基本经济制度相适应的思想观念和创业机制，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民。”^[39]从“五爱”（爱祖国、爱人民、爱科学、爱社会主义、爱劳动）到“四个尊重”（尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造），劳动光荣思想的内涵进一步充实和发展，与中国特色社会主义建设事业相适应的新道德建设不断深入，这对于转变就业观念、拓展就业空间无疑是非常重要的。

二、解决中国就业问题的基本措施

在科学发展观指导下，按照构建和谐社会的要求，把扩大就业摆在经济社会发展优先的位置，实施扩大就业的发展战略，逐步建立有利于就业增长的经济结构和经济发展方式，大力发展就业容量大的劳动密集型产业、中小企业和非公有制经济，努力培育新的就业增长点，扩大就业容量。坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，充分发挥市场在劳动力资源配置中的基础性作用，建立劳动者自主择业为主的就业机制，努力走出一条具有中国特色的就业之路。

（一）实施扩大就业的发展战略

党的十六大把实现社会就业比较充分作为到2020年全面建设小康社会的重要目标；十六届六中全会把社会就业比较充分作为构建社会主义和谐社会的九大目标和任务之一。党的十七大进一步提出实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业，实现社会就业更加充分的目标。十八大进一步提出要贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，实施就业优先战略和更加积极的就业政策。

1.实施扩大就业发展战略的意义

第一，实施扩大就业的发展战略是社会主义的本质要求。对于劳动者来说，就业是劳动者生存和发展的经济基础和重要保障;对于社会来说，劳动就业是发展生产力、创造物质精神财富，以不断满足人民群众物质文化需求。社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。实施扩大就业的发展战略，实现充分就业目标，既是解放生产力、发展生产力的要求，也是消除两极分化、实现共同富裕的要求。在社会主义制度下，总体上说，广大劳动者是生产资料的主人，有了劳动者和生产资料结合的可能性，这为解决就业问题提供了经济前提，多种所有制共同发展为充分就业提供了广阔空间。

第二，实施扩大就业的发展战略是社会主义市场经济的根本要求。同其他要素市场一样，劳动力市场是社会主义市场体系的重要组成部分，发展社会主义市场经济必须建立和完善劳动力市场。党的十六届三中全会根据完善市场经济体制的要求，提出了“坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针”。劳动者自主择业，就是劳动者进入劳动力市场，通过各种渠道自谋职业;市场调节就业，就是通过培育和发展劳动力市场，以市场机制作为配置劳动力资源的基础性调节手段，实现用人单位和劳动者的双向选择；政府促进就业，就是国家运用经济、法律手段和必要的行政手段，对社会就业状况进行宏观调控，创造就业条件，扩大就业。这一方针概括了社会主义市场经济体制中市场主体、市场机制和政府宏观调控等方面在劳动力市场中的定位和作用，是发展和完善劳动力市场的重大方针，为健全劳动力市场和扩大就业指明了方向。

第三，实施扩大就业的发展战略是全面建成小康社会的必然要求。中国要在本世纪头20年，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。按照GDP比2000年翻两番计算，到2020年，人均GDP将达到3500美元左右，人均可支配收入2000多美元。中国现在达到的总体小康是低水平的、不平衡的，距全面小康社会的目标还有不少差距。最为突出的是，人均GDP水平还很低，社会事业发展比较滞后，还存在数以千万计的城乡贫困人口、失业人口。要缩小城乡之间、区域之间的收入差别，就必须使人们能够充分就业，通过劳动创造财富，消除贫困。因此，实现充分就业是全面实现小康社会的需要。

2.扩大就业发展战略的主要内容

第一，发展经济，创造就业岗位。调整优化经济结构，以提高经济增长对就业的促进作用；发展第三产业，扩大产业容量；鼓励发展非公有制经济和中小企业，拓宽就业渠道；发展灵活多样的就业形式，增加就业途径。

第二，强化政府促进就业的公共服务职能，发展劳动力市场，完善就业公共服务体系，规范劳动力市场秩序。形成市场导向的就业机制，引导劳动力合理配置和发展职业培训事业，鼓励发展和规范民办职业介绍机构，为就业提供服务；完善失业保险制度，为失业人员提供失业救济和失业医疗补助，充分发挥失业保险促进就业和再就业的作用。

第三，实行以减少失业为取向的宏观调控政策，主要是完善企业裁员机制，避免富余人员集中推向社会；鼓励国有企业通过主辅分离、辅业改制等措施，分流安置富余人员;对改制企业以及兴办的经济实体安置富余人员达到一定比例的，在规定的时间内可免征企业所得税。

第四，继续实施和完善鼓励企业增加就业岗位、加强就业培训的财税、信贷等有关优惠政策，完善对困难群众的就业援助制度，建立促进扩大就业的长效机制。

（二）发展经济，奠定扩大就业的基础

解决就业最终要靠经济的持续稳定增长，经济发展是带动就业的根本保证。扩大就业要与经济发展紧密结合起来，坚持把发展经济作为解决就业问题的根本出路，在发展中解决就业问题。从本质上说，就业本身就是社会经济生活的一部分，又反作用于社会经济生活。经济生活中的四个环节——生产、交换、分配、消费都与就业有关。社会总体经济状况决定该社会的就业状况，经济发展快，就业弹性系数高，创造的就业岗位就多。就业率高，劳动者获得的工资收入多，又会扩大消费规模、提高消费水平，从而影响生产和交换，而生产、交换、分配、消费的速率加快，又会增加就业机会，这是一个互动过程。因此，解决就业问题最终要靠经济增长。中国经济正处在快速发展阶段，本世纪头20年又是大有作为的战略机遇期，经济持续快速健康发展，将为就业问题的解决提供巨大空间。这其中的关键是处理好发展经济和扩大就业的关系，确立有利于扩大就业的经济结构和发展方式，通过发展经济扩大就业，通过扩大就业推动经济发展，实现发展经济与扩大就业的良性互动。

（三）调整经济结构，提高就业容量

高资本、高投入并不必然带来高就业。不能仅把就业视为经济增长的前提与经济运行的结果，而应将之视为经济发展的基本目标，在经济发展的重要决策中充分考虑各项措施的就业效应。经济结构调整和优化是中国适应新世纪科学技术迅速发展，提高国际竞争力，保证国民经济持续、快速、健康发展的重大战略。经济结构调整、优化对就业的影响具有双重性：一方面，利用新技术、新设备、新工艺，实现产业优化升级，会降低就业弹性系数，造成结构性失业，从而相对减少就业岗位；另一方面，伴随新兴产业、新兴部门的诞生，会创造新的就业岗位，发展第三产业，可以提高就业弹性系数。因此，中国必须根据不同时期的实际情况，选择适当的产业结构、企业结构、所有制结构，努力扩大需求。

1.在产业结构上，大力发展第三产业

服务业是吸纳就业的天然“蓄水池”。发展第三产业、解决就业问题几乎是世界各国的通用选择。根据产业结构升级规律和国际经验，“随着人均国内生产总值的提高和城市化进程的加快，第一产业的就业人数逐渐减少，第二产业的就业人数将不断增加，到一定程度保持相对稳定，第三产业的人数将不断上升。这不仅可以从一国经济发展的时间序列中得到印证，而且从处于不同发展水平国家在同一时点上的横截面比较中也可得到类似结论。”^[40]但中国服务业发展相对落后，“据国家发改委《中国服务业发展研究课题报告》中统计，1990年至2003年，中国服务业产值只提高了2个百分点。2006年中国服务业增加值占GDP比重比2005年的40.2%降低了0.8个百分点。由于服务业不发达，就业人数受到了限制。”^[41]2006年中国第一产业的就业人数占全部就业人数的46.9%，第二产业占22.5%，第三产业占30.6%。这说明，中国的产业结构并没有随着工业化水平的提高而使第一产业的就业人口相对缩小。中国第三产业就业人口的比重不仅大大低于发达国家，也明显低于国际平均水平。而且大部分分布于劳动密集型产业，以知识为基础的现代服务业发展滞后。与现代服务业相比较，传统服务业具有增加值低、乘数效应小和劳动力素质较差等特点。服务业在国民经济中的地位主要表现为服务业增加值和服务业就业人数的不断增加。现代市场经济国家，服务业所占比重已超过工业，成为国民经济的主导产业，也是增加就业的主渠道。“美国服务业增加值占GDP的比重高达75%以上，一般发达国家在60%～70%之间，中等收入国家在50%～60%之间。服务业的就业比重美国达80%，一般发达国家在70%左右，中等收入国家在50%～60%。”^[42]

有人研究，“按每投资1000万元可提供的就业岗位测算，重工业是400个，轻工业是700个，第三产业是1000个”^[43]。作为承担就业的主渠道，中国第三产业有很大的发展潜力。发展第三产业，一方面要继续支持餐饮业、旅游业、批发零售业的发展，另一方面要拓展第三产业中的新领域，重点发展咨询业、信息服务业、文化服务业、教育服务业、法律及会计等中介服务业，以及与农业的产前、产中、产后服务相关的行业。目前，中国工业化和城市化发展进程滞后、内需不旺，还存在行业垄断、准入太严、门槛太高三大障碍，制约了服务业的发展。

2.在企业规模类型上，大力发展中小企业

中小企业资本有机构成低，就业弹性大，在提供就业机会方面，其贡献大于大企业。在就业压力巨大的形势下，光靠发展大企业来解决就业问题是不够的。中小企业在推动中国经济发展、缓解就业压力、促进市场繁荣和社会稳定等方面发挥着不可替代的作用。周天勇认为，“大型企业的功能主要是：形成一个国家的工业体系、体现综合技术水平、反映国家竞争力、保证产业安全等，而不能用来发展就业。中小企业的功能主要是：大量安排劳动力就业，谋求社会稳定，由于就业人多而向社会提供较丰富的社会保障资金来源，相当部分科技创新来自于中小企业。”^[44]中小型企业是最有活力的企业类型和解决就业的主要途径。其原因在于:当代科学技术发展迅猛，社会分工日趋细化，市场需求多样化、个性化增强，产品寿命周期缩短，这些变化有利于中小企业的发展。与大企业相比，中小企业所需投资较少，创新性和个性较强，容易适应不断变化的市场。技术上的多层次性，预付资本量的多样性，为不同的创业者提供了宽广的领域，相同数量的投资可以创造更多的就业机会，因而在世界各国都得到了广泛的发展。美国是世界上最发达的国家，其中小企业数目也占到了企业总数的99%以上，近年来新增就业岗位几乎都是由中小企业提供的。为了支持中小企业的发展，美国政府出台了一系列保护中小企业的法律，制定了《中小企业创新发展法》，以推动中小企业技术进步和科技创新。同时，美国政府还成立了扶持中小企业发展机构——小企业管理局，为它们提供各种服务。

中国中小企业在发展过程中还面临着很多困难，如融资、人才、财产权、市场准入壁垒、政策透明度不高等。为了支持和鼓励中小企业发展，中国制定了《中小企业促进法》。这部法律以改善中小企业经营环境、促进中小企业健康发展、扩大城乡就业、发挥中小企业在国民经济社会发展中的重要作用为宗旨，提出国家对中小企业实行积极扶持、加强引导、完善服务、依法规范、保障权益的方针，为中小企业发展创造公平竞争的外部环境。提出在财政、金融和税收等方面加大扶持力度，鼓励和支持创业、技术创新，加强中小企业社会化服务体系建设，促进中小企业健康发展。该法律还规定，任何单位不得违反法律法规向中小企业收费和罚款，保护中小企业及投资人的合法权益。所有这一切都为中小企业发展与扩大就业开辟了广阔的道路。

3.在企业的技术类型上，大力发展劳动密集型产业

发展劳动密集型产业是由中国的资源享赋结构所决定的。资源享赋结构是一个经济体所拥有的自然资源、劳动力资源和资本的相对份额。中国人口众多，所拥有的具有自主知识产权的核心技术相对较少。在实施经济发展战略时，必须牢记人口多这个基本国情。在大力发展高科技产业，抢占科技制高点的同时，必须重视发展劳动密集型产业，走科技密集型与劳动密集型相结合的道路。特别是在中西部经济欠发达地区，更要重视劳动者综合素质偏低的现实，不能一味仿效东部地区发展高科技项目，而要从本地实际出发，注重发展劳动密集型的中小企业，以便创造更多的就业岗位，吸收社会不同层次、不同素质的劳动力就业。

要进一步落实鼓励劳动密集型产业的各项政策，保持就业增长的持续动力。发挥劳动力资源丰富这个比较优势而形成的产业，其产品在国际市场上更具有竞争力，因而也更具有发展潜力。同时，由于这种产业劳动密集程度高，可以最大化地吸纳就业，有利于提高整体收入水平并缩小贫富差距，从而推进经济社会和人的全面发展。

4.在企业的所有制类型上，大力发展非公有制经济

党的十七大提出，必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的格局。非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，对于充分调动社会各方面的积极性、加快生产力发展和增加就业具有重要作用。2006年年底，中国注册私营企业达498万户，个体工商户达2597万户，占GDP比重从1979年的不足千分之一，增长到1/3强，就业人数达11746万人。非公有制经济提供了城镇75%以上的就业岗位，国企下岗人员中的大多数，在非公有制企业实现了再就业，1亿多农民工中绝大多数是在非公有制企业务工，特别是近几年来非公有制企业开始成为高校毕业生和复转军人就业的重要渠道之一。但中国非公有制经济还存在着整体素质偏低、增长方式粗放、结构不合理等方面的问题，在市场准入、投资、融资等领域还存在着一些限制和困难。一些私营企业还存在用工不规范、劳动者权益得不到有效保障等问题。社会各界和有关政府部门，要认真落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，消除非公有制经济发展的体制性障碍，推进公平准入，改善融资条件，完善对非公有制经济的社会服务，改进政府对非公有制企业的监管，营造有利于非公有制经济发展的舆论氛围，引导非公有制企业调整和优化产业结构，转变经济发展方式，提高自身素质，自觉维护劳动者权益，促进经济持续快速健康发展，鼓励创造更多的就业岗位。同时，作为劳动者也应更新观念，积极投入到民营经济的发展中去，主动创业或自行解决就业问题。

（四）发展现代农业，加速城市化进程，推动农村富余劳动力转移

“三农”问题实质上农村劳动力就业问题，农村就业问题是解决“三农”问题的关键，也是统筹城乡经济社会发展的重大课题。探索解决农村就业问题应坚持“两条腿走路”。一是落实中央关于发展现代农业的意见要求，大力发展现代农业。二是积极推进城市化进程，加快农村富余劳动力转移。

1.发展现代农业，扩大农村就业容量

第一，发展现代农业开辟了农村劳动力就业的新道路。2007年1月29日，中共中央、国务院制发了《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，把发展现代农业作为社会主义新农村建设的首要任务。现代农业以资本高投入为基础，以工业化生产手段和先进科学技术为支撑，有社会化、服务化的服务体系相配套，用科学的经营理念来管理的农业形态。现代农业的主要特征包括三个方面：一是现代农业的外延更加扩大，是一种“大农业”概念，不仅包括传统农业的种植业、林业、畜牧业和水产业等，还包括产前的农业机械、农药、化肥、水利和地膜，产后的加工、储藏、运输、营销以及进出口贸易等，贯穿了产前、产中、产后三个领域，成为一个与发展农业相关、为发展农业服务的庞大产业群体。二是现代农业依靠高科技投入，包括生物技术、信息技术、耕作技术、节水灌溉技术等农业高新技术，使农业增长方式由单纯地依靠资源转向主要依靠提高资源利用率和可持续发展能力的方向上来。三是现代农业走大市场之路，生产是为了满足市场需要，具有高度的规模化、产业化和市场化。四是现代农业实行多功能发展，农业承担起生活休闲、生态保护、旅游度假、文化传承、教育等功能，由此也形成了生态保护农业、休闲观光农业、循环农业、服务农业等多种新型农业形态。无疑，发展现代农业将大大拓宽农业产业的范围，使农业产业的形态与内涵更加丰富，为最大限度地吸纳农村劳动力开辟了广阔的道路，是解决农村就业问题的重大战略举措。

第二，大力发展现代农业。本着发挥优势、突出特色、因地制宜的原则，抓住发展现代农业的历史机遇，积极推进农业结构调整、升级，合理利用自然资源、生物资源、人力资源等资源，发展多种经营，广开生产、就业门路，努力形成区域内有比较优势、有自身特色、有发展前景的专业化农业生产带，促进劳动力集中，以深化农业内涵生产来吸纳富余劳动力。以农业产业化经营为纽带，实现农业生产专业化、经营集约化、服务社会化、产品商品化、产业一体化，通过发展支柱产业和主导产品，增强关联度，带动关联产业群的发展，将产业优势与产品优势转化为农民的就业机会，拓宽农民就业的渠道。要按照“工业支持农业，城市反哺农村”的方针，加大对“三农”的财政投入，落实和完善各项支农、惠农政策，发展农村社会事业，推进农村综合改革，加强对农民的培训。

2.积极推进城市化进程

推进城市化进程是转移农村富余劳动力、统筹城乡协调发展的重要途径。城市化可以促进投资需求、消费需求、产业结构高度化，促进第三产业的发展，从而带动城市就业机会的增加和劳动力在第二、第三产业就业比重的提高。“从国际经验来看，城市化与第二产业和第三产业就业比重具有高度的正相关性。1870～1970年，美国城市化与第二、第三产业就业的相关系数为0.6055和0.97；1920～1997年日本城市化与第二、第三产业就业比重的相关系数为0.8612和0.9287；1992～1998年中国城市化与第二、第三产业就业比重的相关系数为0.8452和0.9237。”^[45]据有关专家分析预测，“中国城镇化水平每提高一个分点，能相应带动500个就业机会。”^[46]据有关部门测算，“到2015年，中国城市化进程如果每年能够提高1个百分点，将使2.5亿农村人口转移为市民。”^[47]可见，城市化进程的加快，必将为大量农业剩余劳动力转移到城市就业开拓广阔空间。现在中国农业剩余劳动力转移已进入快速发展期，但城市化进程却相对滞后，还不能完全接纳进城的大量农民工，他们的就业还存在很大障碍。按照科学发展观的要求，必须在城乡二元经济结构上实现大的突破，进一步加快中国城市化进程，为农村转移大量劳动力进入城市就业提供更多的岗位和更大的空间。

3.促进跨地区、跨省市农村劳动力合理有序流动，维护农民工合法权益

第一，强化农民工服务体系。农民离乡外出就业成为农村劳动力转移的重要渠道。为使农村劳动力合理有序流动，对农民工进城实行“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，对农民进城就业加强引导和服务，建立劳动服务制度、就业服务制度、重点监控制度，充分发挥政府在信息引导、管理服务方面的作用。加强公共就业服务机构建设，建立健全用工信息网络，开展用工信息调查，并及时发布用工需求信息；加强对农民劳动力的职业培训，提高农民工整体素质和就业能力。

第二，维护农民工合法权益。逐步健全对进城务工农民的劳动合同管理，用人单位招用农民工，必须依法签订劳动合同，明确单位和农民工的权利和义务。加强劳动力市场清理整顿，加强对用工单位、中介机构的监督检查，加强对工资支付、劳动条件等方面的管理，确定农民工最低工资，保障按时发工资，打击坑农、害农的黑中介。保障农民工子女入学的权利，积极探索发展农民工社会保险的途径。

（五）大力开发人力资源，提高劳动者整体素质

加大人力资源开发力度是提高就业潜力，增加劳动力有效供给，解决就业问题的治本之策。如果我们不能通过教育、培训等手段提高劳动力的素质，那么劳动力很难随着产业结构变化、升级而顺利转移，从而使大量的劳动力拥挤在相对狭窄的就业空间，使就业问题更为棘手。人力资源开发是扩大就业的前提和基础，并有较强的就业扩大效应，特别是在就业结构大转换时期，这种效应尤为明显。当代大多数西方国家研究人力资源的重要目标之一，就是要解决或缓解日益严重的失业问题（特别是结构性失业）。随着科技进步的加速和经济现代化水平的提高，发达国家已进入知识经济时代，就业结构已转向高技能，劳动力智力化趋势明显，脑力劳动者在就业结构中已占大多数。有资料显示，“美国近80%的工作岗位都是脑力劳动者”^[48]。中国劳动力素质总体水平比较低，主要表现在三个方面：一是劳动者整体文化水平低；二是劳动者职业技能特别是新技术新工艺的职业技能水平低；三是智能型劳动者（高级技术人才和管理人才）在劳动者中的比重过小。因此，要在坚持经济发展的基础上，更好地实施人力资源开发战略，把发展教育和培训作为提高竞争力与促进就业的重大举措，建立人力资源开发的教育与培训双支柱体系，把经济增长真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，实现素质就业，从而实现扩大就业与经济的快速。

1.贯彻“科教兴国”战略，加大政府对教育投入，扩大在校学生规模，以待业替代就业。一方面延迟部分劳动力的就业时间，降低劳动参与率，缓解目前就业压力。另一方面也提高了全民的文化素质，从而促进了全社会进步。

2.深化教育体制改革，大力发展各种类型的职业教育。高等教育要根据经济社会发展需要，构建更合理的高教结构，适时调整专业设置，实现高等教育发展、人才培养、就业质量提高的良性循环。职业教育是大量合格技能型人才的“孵化器”。随着产业结构调整升级，劳动力市场变化很快，新兴职业不断出现，劳动者岗位转换比较频繁，一次性教育正在被终身教育所替代。职业教育要以就业为导向，实现从传统的升学导向向就业导向转变，从以专业学科为本位向更多地关注社会岗位群的需求转变，提高劳动者的科技文化和职业技能素质，使劳动者能适应经济体制和经济发展双重模式转变的要求，以及产业结构变化和技术升级对劳动力素质的更高要求，减少结构性失业。

3.建立职业培训体系，包括就业前培训、转业培训、学徒培训、在职培训、中高级技师职业资格培训和适应性培训。在加强就业前培训方面，全面实施劳动预备制度，普遍建立和实行新生劳动力就业前培训制度，形成覆盖城乡的择业培训网络，使城镇绝大多数劳动力能够接受劳动预备培训，并逐步培训农村新生劳动力，特别是将从事非农产业和向城镇转移的农村劳动力，纳入劳动预备制培训范围。

（六）积极培育劳动力市场，为解决就业问题创造制度基础和环境

劳动力市场是社会主义市场经济体系中不可缺少的重要组成部分，发展劳动力市场体系是实现人力资源有效配置的重要举措。这是一项关系到劳动者切身利益，涉及面广而且十分复杂的系统工程。必须按社会主义市场经济规律的要求，紧密结合中国的改革实践，精心设计和构建中国的劳动力市场。

健全有效的劳动力市场有如下特征:其一，劳动和社会经济法规健全，全国所有劳动者都可以在国家有关法律法规的规定下自由流动、自主择业，不受所有制性质、区域和部门的限制；其二，企业是自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体，根据相关法规，有权自行决定对职工的录用和辞退；其三，工资是最基本的调节手段，工资收入根据劳动者提供劳动的质与量和劳动力市场供求的变化而变化，自由调节劳动力资源的配置和流动；其四，劳动力市场信息及时、准确、畅通，就业服务机构的工作规范化、标准化、现代化，能提供优质服务；其五，对于失业人口和其他弱势群体，国家根据社会保障制度对他们提供物质帮助。

加强劳动力市场建设，发挥市场在配置劳动力资源中的基础性作用。劳动力市场是市场化就业机制、市场化教育培训机制的基础。完善的劳动力市场，不仅可以提高劳动力资源配置的效率，而且会真实反映劳动力需求状况，提供优质、高效、全面的供求信息，对就业加以指导，同时对职业培训进行引导。扩大就业应建立在提高劳动者素质的基础之上，职业教育要以就业为导向。有了准确的市场信息，培训机构才有可能面向市场，按需办学，从而有效改善劳动力素质结构，这不仅是扩大就业、提高就业质量的根本，而且是产业结构优化升级、提升经济发展质量的基础。所以，要尽快建立健全市场化就业机制，以市场就业为导向，以提高劳动者素质为重点，逐步形成城乡一体化的劳动力市场。对新成长劳动力和农村富余劳动力，要按照市场经济条件下竞争就业的要求，引导他们不断提高素质，自主就业或创业。

建立健全城乡统一的、平等就业的劳动力市场。当前农民进城打工就业的限制已经打破。但是，就建立城乡统一的、平等就业的劳动力市场来说，尚有许多障碍。例如，城乡就业不能公平对待，对外来农民工实行不平等的制度；一些城市的劳动力市场实行二元分割，缺乏农民工就业中介服务场所；劳动力市场有序的监管制度尚未建立，存在市场欺诈现象，劳动合同签约率低；市场劳动力信息不畅通，难以引导农民工跨区域有序流动；等等。

为促进形成城乡统一、开放、公平竞争、规范有序的劳动力市场，应按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针，采取一系列的相应政策和措施。

一是打破城乡二元户籍管理制度，进一步消除对农民进城务工的限制性、歧视性规定。其中，最主要的是改革城乡分割的户籍制度，实现农民自由迁徙权，使他们能够在所在城市获得长期合法居住权，给予农民工与城镇居民平等的待遇，这是形成全国统一劳动力市场的前提条件。

二是实行城乡统筹的平等就业政策，推动统一劳动力市场建设。进一步改变城乡居民之间、本地农民工和外地农民工之间存在的不平等制度，将农民工进城务工纳入政府计划和财政预算。保障农民自主择业、企业自主用工的权利。用灵活的市场机制引导劳动力流动，调节供求，拓展就业空间，实现人力资源的合理流动。

三是构建合法的公共职业中介和就业指导机构。它是实现农村劳动力转移的良好市场载体。就业中介机构必须经过政府有关部门的资格认证。改变就业中介机构过去只对城镇求职者提供服务的制度，要向进城务工农民开放，并对他们提供就业信息、职业介绍、就业指导等免费服务。

四是提高劳动力市场的信息化水平。形成城乡、区域、城市之间沟通灵敏的市场信息网络系统，提供劳动力市场状况信息和宏观预测。加强劳动力市场的信息收集、就业统计、综合分析和信息管理工作。及时披露劳动力供求信息，提高劳动力市场的运作效率。

五是建立和推广农民工输出地与输入地的区域劳务合作，加强输出地与输入地的对接。这是地区与地区之间由政府有关部门出面实行农民工定向流动的有效方式，可以大大减少农民工流动的盲目性和社会的无序性，增强农民工流动的计划性和社会的稳定性。

六是建立健全良好的执法环境和市场秩序，保护劳动者和企业双方的合法权益。其中，包括实行劳动合同制，遵守合同规定的权利和义务，加强合同监管，调节劳资关系；建立适合农民工的社会保障体系，加强对农民工合法权益的保护；维护正常的市场秩序，进一步完善农民进城的就业环境。

总之，要把农村劳动力转移与城镇求职者一样，统一纳入国家就业政策和宏观就业规划之中，促进城乡统一、内外开放、平等竞争、规范有序的劳动力市场的形成和发展。

（七）政府积极促进就业

就业是每个劳动者的基本权利，也是人们生存发展的基本方式。政府的职责是让每一个有能力的劳动者都能就业。各级政府应当像对待经济增长那样认真对待就业问题，把扩大就业摆在突出位置，实施积极的就业政策，力争实现充分就业。处理好扩大就业和完善社会保障体系的关系，通过广泛就业为社会创造财富，为社会保障积累资金，通过完善社会保障体系解除劳动者的后顾之忧；处理好经济结构调整和扩大就业的关系，使经济结构调整和劳动力就业结构调整协调推进；处理好深化改革和扩大就业的关系，坚持减员增效和促进再就业相结合、职工下岗分流和社会承受能力相适应；处理好城乡经济协调发展和扩大就业的关系，把引导农村富余劳动力转移和解决“三农”问题紧紧联系起来；建立健全就业评估机制，在经济发展方式转变的过程中，把就业增长作为重要的约束条件，对具有全局性、长期性影响的宏观政策和投资项目实行就业评估；建立就业预警和监测机制，最大限度地减少结构调整和经济波动带来的就业风险。适应劳动力供求结构的新变化，强化政府促进就业的公共服务职能，落实就业再就业的各项优惠政策，健全就业服务体系，努力改善创业和就业环境，推行灵活多样的就业形式，不断提高全社会的就业水平。

（八）积极推进以创业带动就业战略

1.以创业带动就业战略的意义

创业是最积极的一种就业形式，具有带动更多就业的“倍增效应”。党的十七报告提出:要实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业。把鼓励创业、支持创业摆到就业工作更加突出的位置，完善支持自主创业、自谋职业政策，加强就业观念教育，使更多劳动者成为就业者，抓住了扩大就业战略的关键。这是总结中国近年来就业工作实践，深入认识扩大就业的规律，科学分析中国就业形势的基础上提出来的。

第一，近年来由于经济结构优化升级和资本有机构成的提高，中国经济增长对就业的促进作用有所下降。尤其是在中国加快转变经济发展方式，提高自主创新能力的情况下，更要强调以创新带动创业，以创业带动就业，形成发展经济与扩大就业的良性互动。

第二，以创业带动就业具有乘数效应。就业一般只是个人行为，而创业带来的通常是群体性就业增长。“2007年上半年，中国私营和个体工商户的平均就业规模分别为13.31人和2.03人”，^[49]也就是说，两种经济组织形式的发展分别是以13和2的乘数创造就业岗位。劳动者创业不但解决了自己的就业问题，还可以通过合伙创业、组建公司等方式带动更多的人就业，培养和造就更多的创业主体。在国有企业职工下岗分流时，许多下岗职工不是等着国家或企业给自己重新分配岗位，而是勇敢地走出去，艰苦创业，不但自己当上了创业者，还带动或帮助同自己一起下岗的职工实现了再就业。劳动保障部门近年来组织创业培训的实践证明，在中国目前的经济结构下，“一个职工创业一般可以带动五个职工实现就业”^[50]。

第三，从鼓励创业出发提出来的。目前，不论是大学毕业生，还是从农村转移到城市的年轻打工者，就业时多数都是托亲靠友，希望找到一份稳定的工作，很少有人主动地去创业、去办企业。根据国家统计局的普查，“中国每千人拥有的企业数量只有2.5个，比一般发展中国家还少22～27个。”^[51]企业数量少，就业的容量当然也就小。教育部统计表明，“2005年自主创业的本科毕业生只占毕业生总数的0.4%。北京作为全国的“人才大本营”，在2006年17.5万名高校毕业生中，选择自主创业的也仅有146人，不到毕业生总数的0.1%。”^[52]这表明，中国新成长劳动力的创业精神还很不适应扩大就业的要求，必须鼓励全社会劳动者特别是青年人大胆创业。

2.以创业促进扩大就业的主要方面

鼓励支持引导个体私营经济发展，要注意培养创业型人才。光靠企业现有岗位来解决就业问题是远远不够的，培养创业型人才，变安置就业为开发型就业才是出路。如果有相当一部分劳动者具有创业精神，并具有创业的技能和本领，政府又为自主创业创造必要条件，那么就应该积极主动去创业，从而大大增加劳动就业岗位。不断有媒体报道农村外出务工人员回乡创业，也有国外留学人员回国创业，结果是一个人创业，带动一批人就业。如果具有创业精神的人多起来，社会又能为这些创业者提供良好的创业环境，那么，创业型经济将是一个生机勃勃的发展景象。

第一，完善支持自主创业、自谋职业政策，支持劳动者创业。小企业在起步阶段，需要政府和社会给予支持。因此，很多国家政府制定相关政策、提供相应的社会化服务扶持小企业发展。中国2007年颁布实施的《就业促进法》，从产业政策、所有制政策、税收政策、金融政策等方面构建了支持自主创业、自谋职业的政策支持体系。法律规定：国家鼓励发展劳动密集型产业、服务业，扶持中小企业多渠道、多方式增加就业岗位；鼓励、支持、引导非公有制经济发展，扩大就业；对失业人员创办的中小企业、从事个体经营并符合国家规定条件的，可以得到国家税收优惠和经营场地等方面的照顾，并免除其行政事业性收费。法律还规定，国家实行有利于促进创业的金融政策，增加中小企业的融资渠道;鼓励金融机构加大对中小企业的信贷支持，并对自主创业人员给予一定期限内的小额信贷等扶持。政府从鼓励劳动者创业出发，在税费征收、小额贷款、社会保险补贴、经营场地、工商管理等方面给创业者提供更多的方便，减少创业成本和风险，营造良好的创业环境。加快制定面向全体城乡就业者的优惠政策，扩大扶持创业的范围。

第二，加强就业观念教育。随着国有企业改革、经济结构调整和事业单位改革的深入，非公有制经济组织的灵活就业日益成为扩大就业的主渠道。劳动者要主动适应就业方式多样化的趋势，通过劳务派遣、家政服务、承揽大公司的外包业务等多种形式，或实现就业，或组建公司去创业。要加强就业观念教育，鼓励劳动者成为创业者。使广大劳动者认识到，中国将长期实行市场导向的就业方针，劳动者自谋职业和自主创业是促进就业、解决就业问题的主要方向。同时，在全社会形成尊重创业、支持创业的氛围，宣传创业者通过优秀创业改变自己的生活并带动更多人就业，从而为社会做出贡献的先进事迹。

第三，建立健全促进创业的社会支持服务体系，扶持广大劳动者创业。针对中国目前小企业的社会化服务欠缺，创业者在开办企业过程中得到的指导和服务还很不够，严重影响了创业的积极性和成功率。因此，各级政府和有关部门应建立健全政策咨询、开业指导、创业培训、金融服务、信息服务、市场拓展服务等支持创业的服务体系，把促进以创业带动就业的政策落到实处。

第四，健全面向全体劳动者的职业教育培训制度。创业培训是职业教育培训的重要内容，对提高劳动者的创业能力起着积极的作用。要加强创业培训，创新培训方式，努力提高创业培训的成功率。

（九）大力开展对外劳务输出

劳务输出是扩大就业的重要途径。在经济全球化的今天，国际商务合作日趋加强，着眼于全球范围配置劳动力资源是明智之举。中国是劳动力资源丰富的大国，长期面临巨大的就业压力。按照科学发展观的要求，统筹利用“两个市场、两种资源”，积极开展国际劳务输出，不仅可以缓解国内就业压力、增加劳动者收入、促进经济发展，而且对推动中国全方位对外开放和服务贸易发展、促进国民经济素质和技术水平的提高具有重要意义。

中国虽然是劳动力资源最丰富的国家，但由于各种原因特别是语言上的原因，对外输出劳务人员不多。1976～2007年，中国累计完成对外劳务合作营业额仅有区区478亿美元，累计派出各类劳务人员419万人。中国对外劳务合作相关法律法规滞后、管理体制不健全、输出的劳动力素质不高等因素制约了该行业的发展。我们要加快立法进程，理顺劳务合作管理体制，建立以提供法律服务为主要内容的外派劳务人员服务体系，加强以英语和职业技术为重点的职业培训，防范劳务出口风险，保障外派劳务人员合法权益，努力开拓国外劳务市场，扩大劳务输出，减轻国内就业压力。

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5.郭继严：《2001～2020年中国就业战略研究》，经济管理出版社，2001年。

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7.罗润东：《当代就业问题透视》，社会科学出版社，2005年。

8.袁志纲：《中国就业报告（1978～2000）》，经济科学出版社，2002年。

【注释】

[1]《资本论》（第1卷），人民出版社，2004年，第207～208页。

[2]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社，1995年，第305页。

[3]恩格斯：《劳动在从猿到人的转变中的作用》（导言），《马克思恩格斯选集》，第373页。

[4]《资本论》（第1卷），人民出版社，2004年，第195页。

[5]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社，1995年，第707页。

[6]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社，1995年，第718页。

[7]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社，1995年，第509页。

[8]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》（第16卷），人民出版社，1964年，第218页。

[9]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》（第16卷），人民出版社，1964年，第218页。

[10]《资本论》（第1卷），人民出版社，2004年，第200页。

[11]《资本论》（第4卷），人民出版社，1958年，第370页。

[12]《资本论》（第1卷），人民出版社，2004年，第416页。

[13]《资本论》（第1卷），人民出版社，2004年，第421～422页。

[14]《资本论》（第1卷），人民出版社，2004年，第405页。

[15]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》（第21卷），人民出版社，1965年，第183页。

[16]《资本论》（第1卷），人民出版社，2004年，第707页。

[17]《资本论》（第1卷），人民出版社，2004年，第717页。

[18]中共中央文献研究室：《毛泽东文集》（第5卷），人民出版社，1996年，第367页。

[19]《邓小平文选》（第2卷），人民出版社，1994年，第195页。

[20]江泽民：《全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面》，人民出版社，2002年，第30页。

[21]胡锦涛：《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，《中华人民共和国国务院公报》，2006年第33期，第5～14页。

[22]即指在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针，简称“三结合”方针。

[23]宋绮霞：《人口和计划生育工作的发展历程》，中国人口出版社，2007年，第181页。

[24]即在三年的时间，为1000万下岗职工提供职业指导和职业培训服务。第一期培训计划是从1998～2000年，第二期培训计划是从2001～2003年。

[25]“4050”人员指从国有企业分流出来的年龄在40～50岁左右，且其劳动技能已无法适应新的生产技术发展需要的工人。

[26]周弘：《福利的解析——来自欧美的启示》，上海远东出版社，1998年，第6页。

[27]郭继严、王永锡：《中国就业战略研究》，经济管理出版社，2001年，第117页。

[28]《中国就业问题研究》课题组：《1998～2007年我国劳动年龄人口增长高峰》，《中国统计》，2005年第7期，第20～21页。

[29]美国著名经济学家道格拉斯·诺斯认为“制度是第一生产力”，因此，柳云飞在其论文《中国就业问题的现状、特点和原因分析》（发表于《前沿》2009年第10期）中把制度认为是一种社会资本，本文沿用该说法。

[30]《劳动与社会保障事业发展“十一五”规划纲要（2006年～2010年）》（国发〔2006〕35号），2006年10月13日。

[31]陈庆修：《充分就业是全面建设小康社会的必然要求》，《理论前沿》，2005年第1期，第25页。

[32]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社，1972年，第42页。

[33]郑功成：《就业:为何跟不上GDP增速?》，《人民日报》，2006年8月28日。

[34]汤敏：《科学发展观与就业》，2004年4月在“绿色中国”第三届论坛上的发言。

[35]胡锦涛：《在“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话》，《人民日报》，2003年7月2日。

[36]胡锦涛：《在省部级主要领导干部提高构建和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，《人民日报》，2005年6月27日。

[37]胡锦涛：《在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话》，新华网，2005年4月4日。

[38]胡锦涛：《在省部级主要领导干部提高构建和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，《人民日报》，2005年6月27日。

[39]胡锦涛：《在省部级主要领导干部提高构建和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，《人民日报》，2005年6月27日。

[40]张鹏：《从就业结构看我国产业结构调整》，《当代经济》，2005年第6期。

[41]王涛：《服务业是拉动就业的引擎》，《中国财经报》，2007年5月16日。

[42]王涛：《服务业——拉动就业的引擎》，《中国财经报》，2007年4月14日。

[43]邹民生等：《中国就业问题:超越经济的全面挑战》，《上海证券报》，2007年3月15日。

[44]周天勇：《就业与社会和谐取向的经济发展》，《浙江金融》，2006年第10期。

[45]杨治等：《经济结构的进化与城市化》，《中国人民大学学报》，2006年第6期。

[46]王波：《农村剩余劳动力的就业问题》，《乡镇经济》，2005年第1期。

[47]赵国鸿：《论中国新型工业化道路》，人民出版社，2005年，第211～212页。

[48]王传荣等：《经济全球化进程中世界就业的规律性特征》，《世界经济》，2005年第8期。

[49]马宏伟等：《对话录:使劳动者成为创业者》，《人民日报》，2008年1月15日。

[50]本书编写组：《十七大报告学习百问》，党建读物出版社、学习出版社，2007年，第164页。

[51]本书编写组：《十七大报告学习百问》，党建读物出版社、学习出版社，2007年，第164页。

[52]本书编写组：《十七大报告学习百问》，党建读物出版社、学习出版社，2007年，第164页。