行政功能理论的演变过程分析

二、行政功能理论的演变

在市场经济条件下，政府的行政具有哪些功能?政府对经济实际上起什么作用?作用效用如何?这既是一个重要的理论问题，又是一个重大的实践课题。由于行政功能不是一成不变的，它会随着经济、政治、社会、文化、科学技术的发展而发展，根据不同时期形势和任务的变化而变化。根据系统论的研究，行政功能是受着行政结构和行政环境的双重制约，因此行政功能会随着外部环境发生变化。当行政环境改变了，行政功能也相应做出调整。在行政系统与市场的关系变化中，行政功能也随之发生变化。行政功能理论研究最早发源于西方发达资本主义国家，这是因为西方资本主义国家有相当长的市场经济发展历史，其行政功能理论随着对政府和市场的作用及其相互关系的认识也在变化和发展。

(一)重商主义理论与强政府

在西方国家市场经济发展的早期，传统的教会和封建势力还没有肃清，它们对人们的观念意识和经济行为还都存在实际的控制力，欧洲传统的封建庄园经济模式对资本主义大市场形成的负面影响也没有完全消除，资本本身的向外扩张性也与国内市场的狭小和相对封闭相矛盾。为在经济上彻底地战胜封建势力，当时资产阶级学者和政治家极力鼓吹重商主义经济理论，与现实相适应的政府功能理论就是强政府理论，即在市场经济并未立足的条件下，强调政府对社会和经济的干预。因此，政府在实践中扮演了打破地方割据，消除封建势力，组织建立新型市场秩序，实施对外贸易和扩张，扩大市场范围，实现资本的增值。可见，早期的资本主义政府是市场经济确立和发展的实际操纵者，其作用不可小觑。

(二)市场经济理论与有限政府

市场经济秩序在西方资本主义国家基本确立后，资本主义市场经济迅速发展，原来存在于资本主义发展道路上的、新兴资产阶级难以逾越的障碍暂时消除了。资产阶级学者和思想家脑海中挥之不去的关于封建专制政权残暴统治的记忆，使他们从不同角度去理解和阐释政府行政功能。经济学者提出的关于限制政府行政功能理论的代表是亚当·斯密的市场经济理论。基于对人人都追求私利的认识，他主张由市场这一“看不见的手”去引导经济行为，而经济主体也会在市场规律作用下调节自身的行为，使经济运行达到理想状态；这是一个市场机制作用下的自然过程，政府的干预只能是破坏这种自然的和谐，因此，政府行政功能应限制在保护财产权利的范围内。资产阶级思想家中具代表性的学说是洛克的观点。洛克的学说是建立在社会契约论基础上的，即人们为了使生而固有的基本权力免受损害，自愿联合起来并将某些权力交由国家机构行使。由此得出，政府只能行使人民交付的有限权力，因此，政府行政功能也就仅限于保护人们生命和财产等基本的权利上。可以看出，他们的共同点是无一例外地主张限制政府权力，认为政府的权力应严格限制在保护人民权利的范围内，因而这样的资产阶级政府被称为资产阶级的“守夜人”。在这些理论和学说指导下，资本主义经历了一段平稳的自由市场竞争阶段，政府行政功能被局限于传统国家职能和为经济发展服务的范围内。

(三)凯恩斯主义与福利国家

资本自身的属性和政府的放任使其在19世纪末进入了垄断资本主义阶段，经济危机周期性发生，社会矛盾日益突出，1929～1933年的大萧条终于使人们重新审视市场机制。其中英国经济学家凯恩斯揭示出了一系列市场本身难以克服的矛盾，从而提出了解决经济危机的办法，这就是扩大政府的行政功能，政府主要通过财政和货币政策实行对经济的全面调节和干预。凯恩斯主义在资本主义国家的推行，不但暂时解决了经济危机，而且拉开了政府行政功能扩展化的序幕。资本主义“福利国家”就是在这种背景下产生的。所谓福利国家，就是政府通过实行混合经济、充分就业措施、收入均等化、兴办社会福利等手段，达到社会稳定和繁荣的一种国家形态。在福利国家理论的影响下，欧美发达资本主义国家多推行高税收、高财政支出的政策，政府干预渗透到社会的各个领域，政府社会功能和经济功能空前扩大，资本主义国家经济和社会再次进入繁荣期。

(四)公共选择理论与新公共管理改革

20世纪70年代以来，资本主义国家经济出现了“滞胀”，这是用凯恩斯主义无法解决的危机，同时所谓的福利国家形态也使它们背上了沉重的财政包袱，长期身处权力中心的资产阶级政府官僚主义倾向泛滥。于是，新自由主义经济学派兴起并再次举起限制政府行政功能的大旗，引起西方资本主义国家掀起新一轮的行政改革浪潮。以布坎南为代表的公共选择学派将经济学的方法运用于政治学，专门研究政府与市场的关系，提出了公共选择理论，指出如同市场有缺陷一样，政府干预也会失灵，而这主要是因为作为政府行为主体的政府官员也是人，具有人的共性，即其行为动机是获利，可见，由这些并非神灵的政府官员来操纵政策的制定和执行，干预市场运行，其效率并不比由市场机制自身解决问题高，因此由市场缺陷带来的问题不能全部交给政府去解决。公共选择理论使西方行政改革的指导思想再一次回复到“小政府”理论，其理论的核心思想是“市场经济有可能失败，但政府干预一定失败”。构建“小政府”理论的学者及其观点很多，但归纳起来都是肯定市场规律的决定地位，强调政府干预要在市场机制之内发挥作用。与此同时，新公共管理运动几乎席卷主要资本主义国家，以英、美为代表的西方行政改革主要触及了两个方面，即推行公共福利政策改革和缩减政府社会功能，实行政府公共服务的市场化和放松对经济的直接管制，这意味着政府经济功能的收缩。

从上述西方国家政府的行政功能理论与实践的演变和发展来看，政府管制和市场机制在不同的历史时期和社会条件下，交相发挥主导作用，从强政府到小政府的几次转变过程得出的共同点和规律性就是:市场机制和政府管制各有利弊，二者必须兼顾，取长补短，在社会发展的相应阶段和不同领域灵活地、有侧重地运用；政府无论是作为阶级统治和社会治理的工具，还是作为全球化环境中的政治、经济活动主体，其功能作用都不可替代，但必须随势适时调整；认识到政府和市场都有难以克服的缺陷，可以通过社会化来发挥作用。