“两权分置”的演变过程

从1978年安徽凤阳小岗村率先实行大包干，到1983年底全国97.8%的农村基本核算单位实行包干到户，在短短几年间，我国就建立起了统一经营与分散经营相结合、以家庭承包为主要形式的联产承包责任制。在这种制度安排下，农用地的集体所有权与农户承包经营权开始发生分离⁽²⁾，但集体所有权仍很强大：一是发包权，通过承包合同对农户加以约束，并保留一定比例的机动地；二是生产经营计划权，集体向农户下达粮食等大宗农产品种植和统派购计划；三是统一经营权，“办好社员要求统一办的事情，如机耕、水利、植保、防疫、制种、配种等”⁽³⁾；四是收益分配权，农户在处置农产品时必须上交集体提留。此时，农户只是获得有限的生产经营自主权，如自由支配劳动时间、自由处置“上交国家、留足集体”后剩余的生产经营收益。

从1984年开始，农用地的占有、使用、收益、处分四大权能开始在集体所有权与农户承包经营权之间进行新的分割，总的趋势是收缩前者的权能、扩张后者的权能，农用地的各项权能不断由集体让渡给承包户（见表3）。

表3 农用地产权在集体与承包户之间分割的历史脉络

权能

收缩集体所有权权能

扩大农户承包经营权权能

占有

反复强调发包方不得收回、调整承包地；1997年提出集体预留机动地比例不得超过5%

1984年提出土地承包期一般应在15年以上；1993年提出在原定的耕地承包期到期之后再延长30年不变，提倡在承包期内实行“增人不增地、减人

占有

清理整顿“两田制”和“反租倒包”

不减地”；2003年提出全家进入小城镇落户的可以不退回承包地；2008年提出现有土地承包关系保持稳定并长久不变；2011年提出无论全家进入什么类型城镇落户都可不退回承包地

使用

反复强调发包方不得干预承包方依法进行正常的生产经营活动

1985年中央1号文件规定，任何单位都不得再向农民下达指令性生产计划；2003年农村土地承包法规定，承包方有权自主组织生产经营和处置产品

收益

农村税费改革取消“三提五统”、农民不再向集体缴纳土地承包费

大包干时即开始实行“上交国家的，留足集体的，剩下全是自己的”；1984年允许转出户向转入户收取一定数量的平价口粮；反复强调有偿流转；2004年开始按承包主体发放农业直接补贴

处分

反复强调集体经济组织不得强制农民流转承包地

1984年提出农户可以自找对象协商转包；2003年农村土地承包法规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转

在农用地的占有权方面，相关中央文件和法规反复强调集体经济组织不得违背农民意愿强制收回和调整农户承包地，1997年明确提出在二轮延包中集体预留机动地比例不得超过5%、对“两田制”（口粮田按人均分，责任田竞价承包）要清理整顿、对“反租倒包”（集体从农户手中租赁土地，再高价发包给部分农户或外来经营者）要禁止推行。为维护农户承包经营权，中央采取了一系列重大步骤：1984年中央1号文件提出，土地承包期一般应在15年以上；1993年中央11号文件提出，在原定的耕地承包期到期之后再延长30年不变，提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”；2003年农村土地承包法规定，全家进入小城镇落户的可以不退回承包地；2008年十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称十七届三中全会《决定》）提出，现有土地承包关系保持稳定并长久不变；2011年国务院办公厅关于户籍制度改革的文件提出，无论全家进入什么类型城镇落户都可不退回承包地。

在农用地的使用权方面，从实行大包干起，集体经济组织就不再直接利用农用地开展农业生产活动，相关中央文件和法规反复强调集体经济组织不得干预承包户依法进行正常的生产经营活动。为维护承包户独立的市场主体地位，1985年中央1号文件规定，任何单位都不得再向农民下达指令性生产计划；2003年《农村土地承包法》规定，承包方有权自主组织生产经营和处置产品。

在农用地的收益权方面，推行农村税费改革，取消了乡统筹、村提留，实际上就是取消了集体经济组织收取农民土地承包费的权利。承包户获得的农用地收益权一再扩大：大包干时即开始实行“上交国家的，留足集体的，剩下全是自己的”，承包户从农业生产经营中获取收益；1984年就允许转出户向转入户收取一定数量的平价口粮，后来反复强调有偿流转，承包户从农用地流转中获取收益；2004年开始的农业直接补贴按承包主体发放，承包户从国家补贴政策中获取收益。

在农用地的处分权方面，相关政策和法规反复强调集体经济组织不得强制农民流转承包地。虽然2007年颁布施行的《物权法》规定土地承包经营权具有占有、使用、收益的权能，没有将处分权明确界定给土地承包经营权，但承包户实际上已获得包括多种方式流转在内的部分处分权：1984年中央1号文件提出，农户可以自找对象协商转包；2003年《农村土地承包法》规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；2007年《物权法》规定，承包户有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转；2008年十七届三中全会《决定》，增加了股份合作的流转方式；2013年十八届三中全会《决定》，允许土地承包经营权抵押、担保，使承包户获得的处分权更加完整。

在近30年的不断分割过程中，土地承包关系实现了从合同约定向国家赋权的重大转变，家庭承包经营实现了从生产经营责任制改革向产权制度改革的重大转变，土地承包经营权实现了从生产经营自主权向用益物权，乃至“准所有权”的重大转变，农用地所有权与承包经营权分离的制度框架基本定型。

需要指出的是，30多年来农用地产权向农户承包经营权倾斜有其特殊的时代背景。一是良好的制度绩效，使家庭经营的优越性得到广泛认同。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地调动了农民积极性，解放和发展了农村生产力。1984年与1978年相比，全国粮食产量提高了34%、农民人均纯收入提高了166%。巨大的改革红利赢得了大多数人对农村改革的支持。尽管1985年全国粮食减产后经历了4年停滞和徘徊，引起了一些人对农村改革的质疑，认为“家庭联产承包责任制的潜力已尽”，主张增强集体统一经营的作用，甚至完全恢复到以前的集体统一经营，但多数人仍坚信农业天然适合家庭经营。二是集体所有权对农户承包经营权的侵犯时有发生，危及一些地方农村社会稳定。早期主要体现为多留机动地，频繁调整土地承包关系，不少地方没有将承包期延长到中央规定的15年、30年。后来主要体现为通过“两田制”和“反租倒包”，以壮大集体经济、增加集体经济组织收入之名，行加重农民负担之实。再后来就是为招商引资、发展规模经营，强迫农民流转土地。这些情况的反复出现，引发农民不满，也引起中央警觉。“30年不变，30年后也没有必要变”，给农民“吃定心丸”，成了国家给农民的政治承诺。三是农民非农就业不稳定、社会保障缺失，强化了土地承载的就业、增收和社会保障功能。农村改革以后一个较长时期内，不少家庭对农业收入依赖较大，农民非农就业很不稳定，又没有社会保障，全社会对“土地是农民最重要的生计保障”有高度共识。

在一定的历史阶段，强调保护农户土地承包经营权，是正确和必要的。但也必须清醒地看到，强调保护农户土地承包经营权的背景和条件，已经或正在发生变化：从集体经济组织推动土地流转的动机看，一些地方不仅不再指望从土地流转中截留租金、为集体创收，反而对土地流转实行补贴；从家庭经营的制度绩效看，随着农村劳动力逐步向外转移，小规模兼业农户，特别是以非农收入为主的小规模兼业农户缺乏提高农业生产效率的内在激励；随着农户就业和收入非农化程度越来越高，以及农村低保、新农合、新农保等社会保障制度的建立健全，土地承载的就业、增收、保障功能在逐步减退。如何顺应这些变化，与时俱进地深化农村改革、完善农村基本经营制度，是走中国特色农业现代化道路的核心。

(1)本节内容参见叶兴庆（2013a）。

(2)曾在不同文献中称作“生产经营自主权”、“土地使用权”、“土地承包权”、“承包地使用权”，2003年《农村土地承包法》颁布施行后稳定地使用“土地承包经营权”。

(3)见1983年中央1号文件。