执政党与社会组织的联系机制:国外的经验与中国的构建

执政党与社会组织的联系机制:国外的经验与中国的构建

The Ruling Party and Social Organizational Linkage Mechanisms:Foreign Experience and China’s Construction

李继力

一、问题的提出

改革开放后，随着国家权力开始向社会和个体流动，尤其是随着社会主义市场经济的确立和发展，自主化的社会和个体化的社会主体逐渐组织起来，中国社会结构的建构方式开始从改革开放前的“组织化社会”的建构方式向“社会组织化”的建构方式转换，⁽¹⁾从而催生并推动着社会组织呈现不断拓展的态势，已经在越来越多的领域影响着越来越多的民众。这种态势对我国政治生活系统产生了双重影响，一方面，对我国的民主政治发展具有建设功能。另一方面，社会组织在日益发展的过程中对政治系统也具有负面的效应，对社会组织的功能不能完全陷入“德行完美的神话”和“志愿主义神话”之中。⁽²⁾它既可以成为人们维护权利的组织资源，同时也可以成为人们谋取不当利益的组织工具。⁽³⁾而且，更有甚者，社会组织有滑向政治生活中党派组织的可能。

就此而言，在现代政党执政中，如何保持执政党与社会组织的联系不是中国政治特有的问题，而是现代政治必须妥善处置的一个普遍问题。任何一个政党都必须积极面对社会组织，善于和社会组织建立联系，将社会组织的资源整合到党的执政体系之中，并成为党执政的资源。所以，在改革开放的今天，在一个全球化的时代，有必要从更为广泛的视野来考虑这一问题，将该议题纳入比较政治的视野。

二、他山之石:西方发达国家政党与社会组织的联系方式的经验及做法

谈论西方政治时，一个显而易见的事实是，这些国家的政党都是在政治竞争的环境下生存和活动的。在竞争性政党体制下，社会组织是为政党提供选票的重要载体，具有较强的选举动员能力。在此种情况下，选票的吸引力是政党与社会组织关系的一个良好的黏合剂。为获取选举胜利，西方政党不得不完善与社会组织的关系，倡导和扶持社会组织参与到政治过程中。在长期的政治实践中，西方国家发展出了一套适合它们国情的政党与社会组织联系的制度安排。如果冒一点简单化的风险，不妨将这套制度安排和运作机制概括为以下几个方面:

首先，准确定位，相互发展。社会组织与政党的最大区别，在于它不谋求国家政权、不介入政治权力之争，而是通过影响政党和政府制定政策和作出决策的途径参与到民主治理进程中。社会组织与政党之间的本质区别为政党与社会组织之间相互合作与相互促进奠定了基础。在西方发达国家，大量的选民都是某个社会组织的成员，有的还是几个社会组织的成员。这些社会组织都有自己的利益选择和成员力量，通常对选举产生很大的影响，任何一个要赢得选举的政党和政治家都不能忽视这些力量的存在。比如，由早期社会组织演变而来的一些政党和欧洲左翼政党与相关社会组织长期保持密切的关系，在思想、组织和活动方面与社会组织保持联系、协调和互动关系。

其次，沟通包容，相互借鉴。鉴于相对独立而强大的社会组织在西方发达国家的社会政治生活中发挥着重要作用，西方发达国家的一些政党尤其是社会民主党十分注重加强与社会组织的沟通联系。比如，欧洲国家的一些政党设置了同社会组织对话的专门机构，有些政党要求自己的党员至少参加一个社会组织，通过社会组织更广泛地联系社会，了解民意；与此同时，有些政党组织联席会议、俱乐部或政党论坛，吸引社会组织参与政党的一些活动；也有些政党通过对社会组织提供“人力参与”、“财力投入”、“物力资助”等方式，把各种社会组织团结在自己的周围，使其成为政党的外围组织，发挥其智囊和参谋作用。政党与它的外围组织之间的联系沟通的方式也是多种多样的。德国社会民主党联系企业、工会、基金会等社会各界，努力在全社会形成关心青年、支持青年的氛围。

再次，法制健全，平等合作。法制构成西方发达国家市场经济和民主政治制度框架的基础。在处理政党与社会组织的关系上，西方发达国家十分重视在法治框架下实现政党与社会组织的平等合作。注重法治就是建立健全相关法律和制度，以此规范制约社会组织的政治功能和运作方式。如日本的《促进特定非营利活动法》明确规定，特定非营利组织的活动目的并非为了宣传、支持或反对某个政治理论；并非为了提名、支持或反对准备竞选公职的候选人、正担任公职的人或政党。有的国家通过签署协议的方式使社会组织成为政府的合作伙伴。比如，英国工党在执政时期，努力加强其领导下的政府与各类社会组织的合作，签署了《政府与志愿者及社区组织合作框架协议》，强调政府与社会组织在价值观上的一致性和功能上的互补性。总体而言，政党通过在法治框架下与社会组织的协商与合作，可以缓解社会矛盾、减少社会冲突，为提高政党的执政能力、巩固政党的执政地位起到积极作用。

上述分析可见，在西方发达国家的政治生活中，社会组织并非单纯是作为政党的对立面而存在的，在政党的利益博弈中，社会组织是任何政党都不能忽视的政治资源。

三、变革中的中国执政党与社会组织联系机制的构建

在中国的政治生态下，不能将中国政治体制中的执政党与西方国家的执政党简单地等同起来。在党组织的性质、执政地位的获得方式、与政治结构中其他政党的关系、党与政府的关系等诸多方面，中国执政党具有自身的风格。在与社会组织联系机制方面，同样具有自己的政治路径。这种路径机制的构建在当下和未来的趋势中可以围绕“继承传统”、“功能开发”与“机制转换”等三个方面展开。

所谓继承传统是指通过对现有体制的完善以及发扬和光大党的密切联系群众的优良政治传统，加强执政党与社会组织的联系。从某种程度上来说，党群关系的实质是政党与社会的关系，即政党作为一个政治组织在社会中生存之必要与党自身可持续发展的社会基础问题。⁽⁴⁾改革开放以来社会组织的发展使得党群关系的内涵被大大扩展，社会组织既属于“群众”的一部分，也分别联系着一部分“群众”。从理论上来说，党与人民群众之间的直接联系或双边关系逐渐转化为成为党、社会组织、普通群众的三级化倾向。所谓党群关系的三级化倾向，就是政党部分联系群众的功能在某些领域由社会组织所代替。由此可见，以往党与人民群众之间的直接联系，由于社会组织的发展而变得多元化。与党组织比较，社会组织在整合社会个体及其利益诉求上有着较大的优势。优势主要在于社会组织对比党组织，其最大的特点是社会组织具有民间性、草根性，这也就决定了社会组织在联系群众中的广泛性和深入性。社会组织涉及社会生活的方方面面，是党密切联系群众的桥梁和纽带。在很多情况下，基层党组织的作用被这些社会组织所代替，党通过这些社会组织网络与群众发生联系，从而将社会末端的群众及其利益诉求整合起来，并纳入政治系统。因此，社会组织作为在新时期发挥党的密切联系群众的优良传统，不失为改善党群关系的一种途径。

所谓功能开发是指在政府行政领域进行制度创新和改革，扩大社会组织对公共事务的参与，提高政府决策的民主性，制定符合民意的政策，满足民众的物质和精神需求，保障公民权利，实现社会公正。通过行政民主的方式调整执政党与社会组织的关系，增强执政党反映民意的能力，从而增强社会组织对执政党的政治认同，巩固党的执政基础，提高执政能力。执政党对于包括社会组织在内的政治参与既要持积极的肯定和鼓励的态度，还要善于研究和发现社会组织政治参与的规律。这就需要执政党采取“积极的政策”，及时变更不合时宜的政策和法律，以达到执政的目的。“积极的政策”是有“度”的，不是无原则的朝令夕改，更不是不科学的主观臆想，而是建立在充分尊重社会组织运作规律的基础之上。比如，白领的社会组织多乐于参与各种公益活动，⁽⁵⁾而在为数不多的农民结社，其组织目的多为利益维护和利益表达。⁽⁶⁾由于组织主体的职业与素质存在差异性，这些不同的社会组织的形式与运作机制显然也是不尽相同的，尊重社会组织的规律是执政党与社会组织联系机制构建的前提。

在当前的态势下，要使执政党与社会组织形成“党民”合力，一个基本要求就是社会组织能按照自身的逻辑与规律自主地发展。因为自主性不仅对社会组织的存在和发展具有基础性的作用，而且也涉及社会组织的目标导向问题。如果社会组织的自主性得不到保障，社会组织功能的发挥就有可能出现萎缩或偏向。为此，要求执政党应该充分尊重社会组织的自主性，不能随意干预社会组织的内部事务，使社会组织与执政党之间有着比较清晰的、以法制为基础的功能边界，执政党在介入社会组织时要有法制化的通道。

所谓机制转换是指在现有的执政党对社会组织的联系方式从“消灭空白点，扩大覆盖面”的机制向“扩大联系面，构建同心圆”的机制转换。前一机制，一般强调党对社会组织的渗透或嵌入，以组织覆盖，费用投入，组织帮助的方式发挥党在社会组织中的作用，但实践证明，这种机制虽然有推行的必要，但其功能的发挥受到限制，很难在根本上解决执政党面临社会转型所带来的挑战。这种通过组织渗透的执政方式加大了执政成本，主要表现如党的基层组织泛化、管理的层级增加会过滤党的执政信息、组织生活的质量不高等。组织成本与执政绩效没有产生正相关关系，则表明这种执政党与社会组织联系的机制该适时转换到“扩大联系面，构建同心圆”机制上来。这种转换不是对前一机制的全盘否定，而是在前一机制的基础上，丰富和发展执政党联系社会组织的机制，使之能更好地应对中国社会正在发生的深刻变化。在这个机制中，需要从以下三个层面展开:

首先，调整党组织，特别是基层党组织的功能定位。强化党领导社会的核心性力量。基层党组织应从传统的行政化的功能定位转向政党化的功能定位。其次，开发党的外围组织，完善党联系与协调社会的中介性力量的途径。党的外围组织是党联系群众，整合社会的重要组织。这些组织在党的直接领导下，具有政治性；同时又直接面向社会，具有社会性。党的外围组织包括工青妇和一些人民团体，联系着党执政最基本的社会基础与阶级基础，它们在各自的领域发挥着向社会表达党的意志，向政党表达社会心声，同时为维权去协调各种利益关系的功能。第三，构建党的联系组织，通过制度整合来影响和整合多元社会的功能性力量。

“继承传统”、“功能开发”和“机制转换”三者都以不同的方式加强了执政党与社会组织的联系。从制度建设的角度看，还应该考虑三者之间的可能关系，探索如何在实践过程中将它们“耦合”起来，创造出一个具有中国特色的执政党联系社会组织的机制。

（作者为中共上海市青浦区委党校讲师）

【注释】

(1)王名:《中国非营利评论》第1卷，社会科学文献出版社2007年版，第11页。

(2)徐湘林:《政治特性、效率误区与发展空间——社会组织的现实主义理性审视》，《公共管理学报》2005年第3期。

(3)林尚立:《民间组织的政治意义:社会建构方式转型与执政逻辑调整》，《云南行政学院学报》2007年第1期。

(4)高新民:《论构建良性互动的党群关系》，《中国党政干部领导论坛》2007年第4期。

(5)李友梅:《民间组织与社会发育》，《探索与争鸣》2006年第4期。

(6)吴新叶:《农村非政府公共组织研究》，北京大学出版社2006年版，第11、12页。