改革开放促进了权力监督与制约机制的完善

第四节　改革开放促进了权力监督与制约机制的完善

权力的监督与制约，是现代民主政治的核心问题之一。只有将权力置于一个有效制约的机制下，才能正常合理地运作，才不至于使掌握并行使权力的人滥用权力而导致民主制度的破坏。绝对的权力必然导致绝对的腐败。法国著名启蒙思想家孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”

中国共产党作为执政党，一直很重视权力的监督与制约问题。特别是十一届三中全会以来，在改革开放30年的历程中，通过对历史经验的总结与反思，我们党顺应时代潮流和人民意愿，不断加强民主法治建设和体制机制创新的力度，初步建立了使党的主张经过法定程序变成国家意志的民主规则；完善了各项政治制度，规范了国家机关及其工作人员依法管理国家和社会事务，由人民授权，对人民负责，受人民监督的民主程序；健全了各项法律制度，形成了全体人民依照法律规范，通过各种途径和形式行使国家权力和公民权利的民主机制。在这一过程中，我国逐步形成了具有中国特色的现代权力监督制约机制，并且在监督与制约的机制建设上取得了显著的成就。

一、党内监督走向制度化

中国共产党作为执政党，掌握着国家的领导权，党的决策是否正确直接影响到国家政权机关决策是否正确。因此，保障党内决策民主化、科学化、制度化成为权力监督机制中的重要内容。改革开放以来，经过30年的努力，党内监督已逐步实现制度化。

（一）设立了专门监督机构

十一届三中全会决定在党的生活和国家政治生活中加强民主，并成立中央纪律检查委员会。邓小平指出：“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不是处理案件，更重要的是维护党规党纪，切实把我们的党风搞好。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律。”实行组织措施以至纪律处分，“做到功过分明，赏罚分明，伸张正义，打击邪气”。1979年，中共中央纪律检查委员会第一次全体会议在北京举行。会议讨论并拟定了关于党内政治生活的若干准则，制定并通过了《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》。1994年1月中央纪律检查委员又通过了《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，规范纪律检查工作。

2000年，党中央决定由中央纪委和中央组织部联合成立巡视办公室，派出巡视组，对省级党政领导班子特别是主要负责人的工作情况进行监督检查。2002年11月，党的十六大作出了“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”的重大决策。2003年12月，中共中央颁发了《中国共产党党内监督条例（试行）》，以党内法规的形式对巡视工作作出了明确的规定。2003年，中央纪委、中央组织部正式组建专门的巡视工作机构。

2007年9月，我国又成立国家预防腐败局，以加强对权力运行的监督制约为重点，致力于采取有效措施防止权力滥用。

（二）制定完善了党内监督的各项制度

首先，修改了党章，明确规定将党的各项活动置于宪法的规定之内。

其次，制定了一系列具体的监督制度。制定了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》《关于党内政治生活的若干准则》《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》，并发出通知，要求县以上各级党组织尤其是主要负责同志要高度重视，认真组织，开好民主生活会。

2003年底，中共中央正式颁布实施《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》。以《中国共产党党内监督条例（试行）》为标志，我国围绕对领导干部行使权力的监督，对权力运行的监督进入了核心部分，权力运行透明度正稳步提高。发展党内民主是监督条例的主线，十项制度是强有力的监督保证，一把手是监督的重点，监督职责划分更为明确，初步解决如何监督高层领导干部等重大问题，突出党内外监督相结合的监督方式，重视平衡监督权利和义务的关系，立足实际更具操作性。

2004年9月，中共中央颁布实施了《中国共产党党员权利保障条例》，通过保障党员享有基本的党内权利，最大限度地调动全党的积极性、主动性和创造性，从而实现对领导干部的有效监督。

2005年1月，中央正式颁布实施《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，其中提出，切实加强对权力的制约和监督，形成有效防范腐败的机制是核心内容之一

（三）制定完善了相关干部人事制度

1995年2月中共中央颁布实施《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，规定选拔任用党政领导干部，必须坚持党管干部的原则，德才兼备、任人唯贤的原则，群众公认，注重实绩的原则，公开、平等、竞争、择优的原则，民主集中制的原则和依法办事的原则。2002年7月9日，中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》，胡锦涛在全国学习贯彻《条例》电视电话会议上强调，该条例是我党关于党政领导干部选拔任用工作的基本规章，也是从源头上预防和治理用人上不正之风的有力武器。

2004年，中央通过了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》五个干部人事制度改革文件，以改革干部人事制度，来保障权力的正确运行和对权力的有效监督。

二、健全人民代表大会制度，以权力监督权力

全国人民代表大会是我国最高权力机关，人民代表大会制度是我国最根本的政治制度。作为社会主义民主国家，一切权力来源于人民，人民代表大会就是代表人民行使权力的机构。因此健全人民代表大会制度，对于规范各项权力的运行与监督，具有根本性意义。

（一）全面加强了人民代表大会制度建设

改革开放以来，我国不断加强人民代表大会制度建设，扩大了全国人大常委会的职权，设立了县以上地方各级人大常委会；健全了各级人大的组织机构和议事规则，进一步规范了人大代表的权利与义务；完善了人大代表的选举制度，制定和修改了选举法，使选举工作逐步规范，选举的民主程序和效率显著提高；将直接选举的范围扩大到县级，规定一律实行差额选举和无记名投票。制定了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律。

（二）科学配置立法权，建立健全社会主义立法体系

改革开放以来，我国改变了高度集中的立法体制，对全国人民代表大会及其常委会的立法权限，及地方各级人民代表大会及其常委会的立法权限做了科学的划分。赋予全国人大常委会以部分国家立法权，赋予国务院以行政法规制定权，赋予省级人大及其常委会以地方性法规制定权，赋予省级人民政府以行政规章制定权。制定了《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《法规规章备案条例》等相关法律法规。通过科学配置立法权，构建了对立法权进行监督的基本体系。

（三）规范工作机制，实现对其他权力机关的依法监督

根据《宪法》，人民代表大会作为最高权力机关，产生其他权力机关，并对其他权力机关实施监督。十届人大常委会第23次会议于2006年8月27日通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，对于人大常委会如何依法监督法律的实施，作了许多制度性的创新，构成了比较完整的监督框架，对于进一步健全和完善我国社会主义民主政治建设具有开拓性的里程碑意义。

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定了规范性文件备案审查制度，建立了法律实施的事先监督制度；规定了听取专项工作报告，有计划的执法检查，对“两高”司法解释进行违宪审查的制度；建立了法律实施的事后监督制度，明确了确定常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题，激活人大监督的渠道。

三、发展社会主义民主，以权利制约权力

改革开放以来的社会主义民主发展，必然要求切实保障公民权利，不仅要保障公民的经济社会和文化权利，而且要保障公民的政治权利，公民各项权利之间存在着密切的联系。从另一角度而言，对权力监督不力的深层原因，正是由于民主制度不健全，民主机制不完善。胡锦涛指出：“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务。”因此根据现代社会政治文明的发展方向，对权力监督与制约的思路正越来越趋向于通过权利来约束权力。

（一）不断丰富公民权利的内容

改革开放以来，我国逐步建立健全了社会主义法律体系，保障公民人身权利和财产权利的法律法规在不断地增加与完善。制定了《婚姻法》《继承法》《劳动法》《物权法》《个人所得税法》《劳动合同法》《公务员法》《义务教育法》《专利法》《商标法》《农村土地承包法》等一大批与公民实体性权利有关的法律，通过对公民实体性权利的极大丰富，为权力的行使设置了界限，“法无禁止，即允许”，由此极大地促进了公民参与社会管理、参与权力监督的积极性。

此外，国家还制定了《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政许可法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》《行政复议法》《行政监察法》《行政诉讼法》等一系列程序性法律法规，保障公民能够有效地参与到国家、社会的各项管理活动中来，从对公民权利保护的角度对司法权和行政权进行了制约与监督。

2004年3月，十届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，修正案增加了尊重和保障人权的规定，并首次对私有财产保护进行了明确的规定，同时还完善了土地征用制度，增加了建立健全社会保障制度的规定。

（二）依法治国、依法执政、依法行政

2004年9月中共中央《关于加强党的执政能力建设的决定》提出，“必须科学执政、民主执政、依法执政”“要坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化”。2004年3月国务院下发《全面推进依法行政实施纲要》，明确了依法行政的基本要求是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，对行政决策权、执行权、监督权的权力结构和运行机制作出了初步的规划。依法治国正是要求通过法律对权力产生、权力结构、权力运行产生源头上的制约，从中体现出法律制定者——人民的集体意志，实现权利制约权力的最佳效果。

四、加强教育，以人的素质作为权力正确运行的保障

思想道德防线是拒腐防变的第一道防线，在改革开放和长期执政的历史条件下，我们党向来注重思想教育，从未间断过对党员干部的共产主义理想和社会主义信念教育。江泽民指出“标本兼治，教育是基础”。

1983年10月11日至12日，中国共产党十二届二中全会通过《中共中央关于整党的决定》，确定从1983年冬季开始，用三年时间分期分批地对党的作风和党的组织进行一次全面整顿。1987年5月，历时三年半的全国整党工作基本结束。通过整党，全党在思想、作风、纪律、组织四个方面有了进步，党内存在的思想、作风、组织严重不纯的状况已经有了改变。

1999年6月28日，江泽民在纪念中国共产党成立78周年座谈会上发表讲话指出，在全国县级以上党政领导班子和领导干部中，讲学习、讲政治、讲正气的“三讲”教育，是当前党的建设的重中之重，“三讲”的核心是讲政治。2000年12月全国“三讲”教育工作总结会议在北京召开。这次教育在提高领导干部思想素质方面发挥的积极作用，对党和国家跨世纪发展产生的深远影响，将会随着时间的推移和实践的发展进一步显示出来。

2005年1月5日至6日，中央保持共产党员先进性教育活动工作会议在北京举行。从2005年1月开始，中共中央在全党开展保持共产党员先进性教育活动，用一年半左右的时间，分三批对全体党员进行一次集中教育。2006年6月30日庆祝中国共产党成立85周年暨总结保持共产党员先进性教育活动大会举行。胡锦涛在会上讲话，指出：这次先进性教育活动，是我们党参加人数最多、规模最大的一次马克思主义集中教育活动，实现了预期目标，取得了显著成效。保持和发展党的先进性是马克思主义政党自身建设的根本任务和永恒课题，必须把加强党的先进性建设作为一项重大战略任务更加突出、更加紧迫地提到全党面前。