完善我国政府采购“本国货物”界定标准的若干政策建议

第二节　完善我国政府采购“本国货物”界定标准的若干政策建议

WTO并没有就政府采购中“本国货物”的界定做出任何强制性的“上限”规定，《2009年美国复苏与再投资法案》（ARRA）针对钢铁制定的新“国货条款”也与《购买美国货法》中的美国“本国货物”有很大不同。因此，我国应该充分利用WTO赋予各成员制定“本国货物”的自由立法权，合理制定我国政府采购下“本国货物”标准，以便更好地落实我国《政府采购法》第九条所提出的“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标”的要求。

政府采购作为财政支出管理的重要措施之一，是各国对本国经济进行宏观调控的有效手段。中国欧盟商会于2011年发布了题为《中国的公共采购：欧盟企业在中国参与公共采购合同竞标的经验》的研究报告，其中估计中国政府采购规模高达7万亿元人民币（合1.072万亿美元），约占中国当年GDP总量的20％。⁽¹⁾许多国家规定在政府采购过程中优先采购本国货。通过政府采购优先购买本国货来促进本国相关产业的发展，也成了2012年3月份召开的“两会”期间的热门话题。例如，全国人大代表钱月宝就建议：“国家应高度重视在中小学校推广使用国产芯片低成本计算机。”⁽²⁾我国2003年1月1日起施行的《政府采购法》明确规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务，但目前尚未正式出台“本国货物”的界定标准。

一、WTO有关“本国货物”的界定标准

按照GATT 1994第三条“国内税与国内规章的国民待遇”第8款的规定，有关政府机构采购供政府公用、非商业转售或非用以生产供商业销售的物品的管理法令、条例或规定不适用国民待遇。据此，政府采购可以优先购买本国货物。为促进成员方之间相互开放政府采购市场，在GATT和WTO框架下达成了《政府采购协议》（简称GPA）。GPA的基础是非歧视原则，即对于该协议所管辖的采购项目，各参加方应该给予其他参加方的货物、服务以及供应商不低于本国货物、服务以及供应商的待遇。GPA第5条第5款“原产地规则”规定：“就涵盖采购而言，任何参加方对自另一参加方进口或另一参加方提供的货物或服务实行的原产地规则，不得区别于在正常贸易过程中对相同参加方的相同货物或服务的进口或供应所实行的原产地规则。”为与GPA的上述规定相衔接，WTO《原产地规则协议》第1条也明确规定，该协议适用于所有用于非优惠性商业政策措施的原产地规则，包括政府采购过程中所使用的原产地规则。据此，GPA参加方对其他参加方开放其政府采购市场，判定进口货物是否属于GPA其他参加方原产时，应当适用该进口国的非优惠性原产地规则。但由于GPA是一个自愿参加的诸边协议，而且开放范围还受到参加方有限承诺的限制，因此即便我国将来加入GPA，对于不在GPA管辖范围内的政府采购仍然可以优先购买本国货物。

需要指出的是，世贸组织《原产地规则协议》第2条“过渡期内的纪律”（d）款规定：“适用于进出口货物的原产地规则不得严于用于确定货物是否属于本国货物的原产地规则……”而我国《关于非优惠原产地规则中实质性改变标准的规定》明确指出：“‘从价百分比’标准，是指在某一国家（地区）对非该国（地区）原产材料进行制造、加工后的增值部分超过了所得货物价值的30％。”因此，按照WTO《原产地规则协议》的规定，就“国内价值”比例而言，我国制定“本国货物”的价值标准“只要不低于”进出口货物原产地标准中的30％从价百分比即可，而并不一定必须规定货物的“主要价值部分”产生于我国。也就是说，WTO并没有就政府采购中“本国货物”的界定做出任何强制性的“上限”规定，而只是规定“下限”不得低于适用于进出口货物的非优惠性原产地规则。例如，为应对“次贷危机”带来的负面影响，美国总统奥巴马于2009年1月6日提出了针对总额达7 870亿美元经济刺激计划的《2009年美国复苏与再投资法案》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009，ARRA），其中第1605部分（a）款规定，所有利用本法案下的资金进行公共建筑/工程的建筑、改造、维护和修复项目，必须全部使用“美国原产”的钢铁和制成品。对于“美国原产”这一概念，ARRA并未做出解释，相关的定义出现在此后的法规中：“本国钢铁或制成品是指：（1）完全产自美国；（2）就含有其他国家原材料的制成品而言，满足实质性改变，即从其使用的原材料转变成一种新的制成品。只要产品是美国制造的，对其部件或子部件的产地来源不做要求。”⁽³⁾

“实质性改变”原则起源于美国1886年一起涉及货物海关税则归类问题的案例。该案争论的焦点是，进口的经清洗和磨光后的贝壳是否为“贝壳制品”（Manufactured Shells）。如果是贝壳制品，按美国当时的法律应征收35％的从价税。如果不是贝壳制品，则免征进口税。美国最高法院最后认定：“经清洗及磨光后的贝壳仍为贝壳。与贝壳相比，清洗及磨光后的贝壳并未加工成具有完全不同的名称、特征或用途的一项不同的新产品。”该判词构成了“实质性改变”原则的通常理解，即：这种改变形成了一种新的和完全不同的产品，并且具有完全不同的名称﹑特征或用途。⁽⁴⁾因此，对于多国共同生产的货物，以最后一个对货物进行了实质性改变的国家作为原产地。例如，在中国将俄罗斯原产的木柄和日本原产的猪鬃组装成木刷，按照实质性改变原则，该木刷出口时的原产地应视为中国，因为是在中国将木柄和猪鬃实质性改变成了另一种产品——木刷。可见，以最后一个对货物进行了实质性改变的国家作为原产地，并不是以增值比例最大的国家作为货物的原产地。

综上，与《购买美国货法》所规定的“不低于50％的美国本国增值比例”不同，ARRA中新“国货条款”更低，即仅要求钢铁在美国进行了“实质性改变”，而没有任何增值幅度的要求。2009年2月4日，日本首相麻生太郎在国会上发言指出，美国的新“国货条款”是一个“绝对的错误”，并且违背了世界贸易惯例。⁽⁵⁾但WTO总干事拉米2009年2月24日在首尔的记者会上则表示，美国最终达成的妥协方案，明确表示将在实施该条款的同时，履行对WTO的义务，因此并不违反相关贸易协定的内容。⁽⁶⁾

由此可见，WTO并没有就政府采购中“本国货物”的界定做出任何强制性的“上限”规定。

二、美国有关“本国货物”的界定标准

1933年，美国国会通过了《购买美国货法》（Buy American Act of 1933），其中规定，美国境内采购金额超出小额采购限额的政府采购合同，只要国内产品价格没有高到不合理的地步，即国内价格不超过进口产品价格的6％～12％的条件下，应优先采购美国“国内最终产品”、美国国内工程材料及美国服务，即美国国货，但以下法定情形除外：合同为境外履行；公共利益不允许；无法获取；成本不合理；转售；适用有关贸易协定的情形。

《购买美国货法》所规定的美国国货为美国国内最终产品。国内最终产品，首先应是最终产品（End Product），美国政府采购中所谓的最终产品是指采购用于公用的物品、材料及产品。其国内最终产品的界定标准为：（1）美国境内制造标准，即国内最终产品是美国境内开采、生产或制造的最终产品；（2）国内原料成本标准，即最终产品中，在美国开采、生产、制造的原料成本超过最终产品所有原料成本的50％。⁽⁷⁾只有符合上述标准的，方能认定为美国国内最终产品。因此，美国最终国内产品包括在美国境内开采、生产的初级最终产品，以及在美国境内深加工的，其在美国开采、生产、制造的原料成本超过总原料成本的50％以上的其他最终产品。

另外，根据《购买美国货法》的国货标准，只有当本国组件的成本超过全部组件成本的50％，制成品才能被认定为是由本国组件加工而成的。也就是说，制成品必须由50％以上美国成分的国内组件构成，而至于组件本身，则只要在国内制成即可，而没有国内成分的要求。因此，在此有必要搞清制成品与组件之间的区别。例如，政府采购直升飞机系统时，制成品是直升飞机本身还是整个直升飞机系统呢？在这一问题上，负责政府采购裁判的两个主要机关——美国政府责任办公室（the U.S.Government Accountability Office，GAO）和法院之间产生了分歧。GAO认为，直升飞机本身应该被视为最终产品，而法院则坚持认为对于政府采购标的物的认定应尊重采购机关在采购文件中的定义，⁽⁸⁾如果采购机关在合同文件中声明采购的对象是一个直升飞机系统，那么相应的最终产品应该包括直升飞机、飞机系统测试与评估、系统管理、数据支持以及相关的物流服务这样一整套系统。⁽⁹⁾显然，法院对于《购买美国货法》的适用解释更为宽松，这是因为直升飞机作为整套系统中的一个组件，只要满足在国内制成这一条件即可。

可见，美国以两步检验法作为本国货物的判定标准，首先要求产品在美国境内加工发生实质性改变，考虑的因素是增加税收和保留就业机会；进而要求国内组件的国内成本应高于组件总成本的50％，考虑的因素是尽量将产品延伸端（组件、材料等）产业的税收和就业机会留在国内。⁽¹⁰⁾

需要注意的是，《购买美国货法》所称的“美国本国最终产品”（Domestic End Product）并不同于美国制造最终产品（U.S.-made End Product）。美国制造最终产品指的是货物在美国发生了实质性改变，从而取得了美国非优惠性原产地资格的产品。也就是说，符合美国本国货物判定标准的第一步检验法的货物，即是美国制造最终产品；而美国制造最终产品只有再至少取得50％国内增值比率，才能取得美国本国最终产品的资格。

以钢铁为例，由于《2009年美国复苏与再投资法案》（ARRA）中的所谓新“国货条款”仅要求钢铁在美国进行了“实质性改变”，而没有任何增值幅度的要求，因此新“国货条款”中所称的“美国钢铁”实际上是低标准的“美国制造最终产品”，即“美国原产地”钢铁，而不是《购买美国货法》中更高标准的不低于50％美国成分的“美国本国最终产品”。也可以说，ARRA新“国货条款”对“本国货物”的界定标准更低。

三、完善我国政府采购“本国货物”界定标准的若干思考

由财政部、商务部、发改委、海关总署联合起草的《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》于2010年5月21日起向社会公开征求意见，由于各方争议较大，为慎重起见，该草案仍在进一步讨论中。

如前所述，WTO并没有就政府采购中“本国货物”的界定做出任何强制性的“上限”规定，而美国也在《2009年美国复苏与再投资法案》中提出了与《购买美国货法》规定不同的新“国货条款”。因此，我们应该充分利用WTO赋予各成员制定“本国货物”的自由立法权，合理制定我国政府采购下“本国货物”标准，以便更好地落实我国《政府采购法》第九条所提出的“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标”的要求。

针对《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》和2012年1月1日施行的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，我们提出如下有关我国“本国货物”的立法建议，以便为我国“本国货物”的界定提供更加严谨和更具操作性的立法意见：

（一）进一步细化本国货物国内增值成分的计算方法

目前国内增值成分的计算公式并不统一，主要有交易法、净成本法、二次改变法和成本追踪法。

1.将国内增值成分的计算方法由交易法确定为净成本法

《政府采购法实施条例（征求意见稿）》第十条规定：“政府采购法第十条所称本国货物，是指在中国境内生产，且国内生产成本超过一定比例的最终产品。国内生产成本比例=（产品出厂价格－进口价格）/产品出厂价格。”由于该公式采用的是包含利润在内的“产品出厂价格”，因此是使用了交易法来计算国内增值成分。

然而，《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》对国内增值成分的计算采用的则是净成本法，其第七条规定，国内生产成本比例的计算公式为（最终产品生产成本－非中国原产材料价值）/最终产品生产成本×100％。此处的“最终产品生产成本”显然并不包括利润，因此采取的是净成本法。由此可见，《政府采购法实施条例（征求意见稿）》与《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》对国内增值成分的计算方法出现了严重不一致。

《北美自由贸易协定》对部分货物原产地的区内价值含量的计算就涉及交易法和净成本法的差异。以交易法计算的区内价值含量=（基于FOB价值计算的交易价值－生产者在货物生产过程中使用的非原产原材料的价值）/基于FOB价值计算的交易价值；以净成本法计算的区内价值含量=（货物的净成本－生产者在货物生产过程中使用的非原产原材料的价值）/货物的净成本。当以交易法计算的区内价值含量不低于60％，或者以净成本法计算的区内价值含量不低于50％时，该货物视为原产于北美自由贸易区。⁽¹¹⁾

与交易法相比，在计算国内增值成分时，净成本法不仅更为严格，而且能够防止生产企业通过虚假提高利润从而人为提高国内增值成分。为了避免各法规之间的矛盾，同时加大优先购买国货对国内产业的支持力度，我们应该严格采用净成本法来衡量50％国内增值成分，按照《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》的规定，将《政府采购法实施条例（征求意见稿）》的国内增值成分的计算方法也修改为净成本法。

2.将国内增值成分的计算方法由二次改变法修改为成本追踪法

《北美自由贸易协定》对价值增值的计算也涉及二次改变法和成本追踪法的区别。⁽¹²⁾例如，从自贸区外进口的铁矿石在国内冶炼成了本国原产地的钢铁，再将钢铁制成汽车，钢铁成本中有多少可以计入汽车的北美自由贸易区区内增值成分呢？如果采用二次改变法，由于从铁矿石到钢铁已经发生了实质性改变，钢铁取得了北美自由贸易区原产资格，钢铁的全部价值都可以计入汽车的区内价值增值中。但如果采用成本追踪法，则只有由铁矿石冶炼成钢铁过程中的价值增值部分才可以计入汽车的区内增值中。可见，采用成本追踪法计算出的区内价值增值要远远低于利用二次改变法计算出的价值增值。《北美自由贸易协定》对汽车价值增值比例的计算采取的就是成本追踪法。

我国《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》对国内增值成分的计算采取的则是二次改变法。由于在计算国内增值成分时，成本追踪法比二次改变法更为严格，为了加大优先购买国货对国内产业的支持力度，在不提高本国产品至少50％国内增值成分的前提下，我们应该采用更为严格的计算方法，将《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》对国内增值成分的计算方法由二次改变法修改为成本追踪法。

（二）合理扩大本国产品国内增值成分的统计区域

《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》第六条规定：“本办法所称本国产品是指在中国关境内生产，且国内生产成本比例超过50％的最终产品。”我们认为，该规定不合理地缩小了本国产品的生产区域和国内增值成分的累计范围。

按此规定，至少本国产品的最后一道生产环节必须在中国关境内完成。出口加工区和保税区是我国国境以内关境以外的特殊区域，因此我国的关境范围是小于国境的。“关境”内累计国内增值成分的规定，在一定程度上将对我国出口加工区和保税区等特殊区域的发展产生消极影响。例如，某一产品在中国关境内加工后运往关境外的保税区内再加工，两次产生的增值都发生在中国国境内。如果该产品经过两次加工国内增值比例超过了50％，该产品是否应该视为本国产品呢？按照上述征求意见稿的规定，由于该产品的最后一道生产工序发生在了关境外的中国保税区，因此不能取得本国产品资格，从而无法优先进入中国政府采购市场。

另外，《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》要求本国产品的国内生产成本比例必须超过50％，同时又要求本国产品必须在中国关境内生产。对此最为严格的解释必然是：只有在中国关境内的增值才能视为国内增值成分。如此规定必然会将在我国保税区等国境以内、关境以外区域的国内增值都排除在了国内增值成分的计算范围之外。显然，这种规定是不合理的，因为在这些区域内的国内增值也对缓解我国的就业压力产生了积极作用，在计算国内增值成分时不应被排除在外。

综上我们建议，为了合理扩大国内增值成分的累计区域，将“关境内”的生产要求修改为“国境内”生产，以便合理扩大本国产品国内增值成分的统计区域。

（三）将中国境内发生的有关产品开发支出价值纳入国内增值成分的计算

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出：“坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑。”我国也出台了鼓励和支持自主创新产品的相关政府采购政策。《国家自主创新产品认定管理办法》（试行）要求国家自主创新产品必须具有自主知识产权，即：在我国依法拥有知识产权的所有权，或依法通过受让取得的中国企业、事业单位或公民在我国依法拥有知识产权的所有权或使用权；而且产品必须具有自主品牌。需要注意的是，上述认定国家自主创新产品的条件之一是要求产品具有潜在的经济效益和较大的市场前景或能替代进口，而没有任何国内增值成分的要求。

但迫于国外的压力，财政部已经于2011年决定仅对不涉及具体采购优惠的措施予以保留，明确停止了执行对自主创新产品给予具体采购优惠的办法，并且不再制定外方关注度较高的政府采购自主创新产品目录。⁽¹³⁾有鉴于此，我们应该结合国家支持自主创新的替代政策，探索政府采购扶持创新产品的其他实现方式。我们认为，在此可以借鉴《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称CEPA）中有关原产地标准规定，选择包括研发开支在内的产品国内成本法作为计算本国成分50％的依据⁽¹⁴⁾，以最大限度并更加隐蔽地利用政府采购优先购买本国产品这一政策，达到继续利用政府采购扶持我国自主创新﹑战略性新兴产业产品和名牌产品的目的。为此我们建议，修改本国产品国内增值成分的计算公式，将中国境内发生的有关产品开发支出纳入国内成分的计算。

具体而言，《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》第六条规定：“本国产品是指在中国关境内生产，且国内生产成本比例超过50％的最终产品。”第八条进一步规定：“本办法所称最终产品生产成本，是指供应商履行政府采购合同的最终产品的生产成本。”第十一条则要求：“最终产品生产成本和非中国原产材料价值，应按我国现行会计准则的相关规定予以核算。”而按照我国现行会计准则的相关规定，生产成本是生产单位为生产产品而发生的各项生产费用，包括各项直接支出和制造费用。直接支出包括直接材料（原材料、辅助材料、备品备件、燃料及动力等）、直接工资（生产人员的工资、补贴）、其他直接支出（如福利费）；制造费用是指企业内的分厂、车间为组织和管理生产所发生的各项费用，包括分厂和车间管理人员的工资、折旧费、维修费、修理费及其他制造费用（办公费、差旅费、劳保费等）。可见，该征求意见稿中的“最终产品生产成本”并不包括与所生产产品相关的研发费用和品牌推广费用等。为支持我国企业培育自主品牌和开发具有自主知识产权的产品，我们可以借鉴《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》对增值成分的计算方法，将上述征求意见稿第六条相应修改为：“本国产品是指在中国国境内生产，且国内增值比例超过50％的最终产品。”第七条相应修改为：“本办法所称国内增值比例按下列公式计算：国内增值比例=（最终产品生产成本+产品开发支出价值－非中国原产材料价值）/（最终产品生产成本+产品开发支出价值）×100％。”第八条相应修改为：“本办法所称最终产品生产成本，是指供应商履行政府采购合同的最终产品的生产成本；产品开发支出价值是指在中国境内为生产或者加工最终产品的开发费用。开发费用的支付必须与该最终产品有关，包括生产加工者自行开发，委托中国境内的法人（无论其是中资企业还是外资企业）或者是自然人进行开发，购买中国境内自然人或者是法人拥有的专利技术、商标权而支付的费用。”

（四）将《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》中的“产品”一词修改为“货物”

2003年1月1日开始实施的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十条最早提出了本国“货物”的概念：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。”而此后出台的包括《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》在内的有关法规均采用了“产品”一词来指代“货物”。但实际上“产品”一词既包括货物也包括服务。而《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》只是规定了本国货物的判定和采购管理办法，丝毫没有涉及本国服务和本国工程的判定问题，显然此法规的名称和内容不相吻合。

为避免混乱，我们建议将《政府采购本国产品管理办法》更名为《政府采购本国货物管理办法》，或是在《政府采购本国产品管理办法》中增加本国服务和本国工程的判定和采购管理办法，以便进一步完善我国政府采购法律体系。

（五）合理缩小优先购买本国货物的例外性规定范围

我国《政府采购法》第十条规定：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但有下列情形之一的除外：（一）需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的；（二）为在中国境外使用而进行采购的；（三）其他法律、行政法规另有规定的。”

我们认为，“为在中国境外使用而进行采购的”作为应当采购本国货物、工程和服务的例外是不严谨的。这是因为，我国政府在国内购买救灾物资用于国外援助就属于“为在中国境外使用而进行采购的”情形，而此时显然更没有必要和理由去购买非本国货物、工程和服务。另外，《政府采购法》第二条也明确规定：“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。”

为进一步扩大购买本国产品的适用范围，充分发挥优先购买本国产品对国内产业的支持力度，我们可以借鉴《中国台湾地区地区政府采购法》第一百零六条的规定，即：“驻国外机构办理或受托办理之采购，因应驻在地国情或实地作业限制且不违背我国缔结之条约或协定者可以放松对政府采购的程序规定”，将我国《政府采购法》的第二种例外情形相应修改为：“为驻外机构在国外使用而进行的政府采购无需优先购买本国货物、工程和服务。”

（六）将政府采购促进中小企业发展的优惠对象限定为“中小企业原产地资格的本国货物”

按照国际惯例允许的例外和我国《政府采购法》的规定，政府采购有实现国家特定政策目标的功能。我国《政府采购法》第九条规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”而我国加入WTO《政府采购协议》的初步出价清单也明确将“为扶持中小企业、促进少数民族和贫困地区发展进行采购的项目”作为开放我国政府采购市场的例外。为进一步促进中小企业发展，2009年出台的《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》明确要求：“完善政府采购支持中小企业的有关制度。制定政府采购扶持中小企业发展的具体办法，提高采购中小企业货物、工程和服务的比例。”为此，财政部和工信部于2011年12月29日印发并于2012年1月1日施行了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，其中主要为中小企业提供了两个方面的优惠，一是为中小企业预留30％以上的政府采购合同金额；⁽¹⁵⁾二是对于非专门面向中小企业的项目，对小型和微型企业产品的价格给予6％～10％的扣除，用扣除后的价格参与评审。⁽¹⁶⁾值得注意的是，按照《政府采购促进中小企业发展暂行办法》第二条的规定，必须是中小企业提供的“中小企业制造的货物”方能享受上述两个方面的优惠，而没有任何有关本国货物的要求⁽¹⁷⁾。但是，根据美国《联邦采购法》的有关规定，获得小型企业预留项目的供应商必须提供在美国境内生产制造的国内最终产品。⁽¹⁸⁾

《政府采购促进中小企业发展暂行办法》将政府采购优惠“中小企业”的对象界定为“中小企业制造的货物”，这一优惠对象的潜在问题是：既没有50％中国国内成分的要求，而且也无法完全排除中小企业从国外进口全套零部件或者从中国国内大型企业购买全套零部件，随后在国内中小企业组装成制成品的可能性，从而存在“外国全套零部件”或“中国大型企业全套零部件”通过我国中小企业的“螺丝刀”组装打入我国政府采购优惠市场的可能性。由此可见，对政府采购优惠“中小企业”对象的准确界定至关重要，否则就会造成“搭便车”现象的出现。

具体而言：第一，如果将政府采购优惠“中小企业”的对象界定为“中小企业投标”的产品，这一优惠对象的缺点是，无法排除中小企业将进口的“外国货”用来投标我国政府采购市场的可能性，从而存在“外国货”通过我国中小企业打入我国政府采购优惠市场的重大漏洞；第二，如果将政府采购优惠“中小企业”的对象界定为“中小企业制造”的产品，这一优惠对象的缺点是，无法排除中小企业从国外进口全套零部件或从我国国内大型企业购买全套零部件，随后在国内组装成制成品的可能性，从而存在“外国全套零部件”或我国国内大型企业通过我国中小企业的“螺丝刀”组装打入我国政府采购优惠市场的重大漏洞；第三，如果将政府采购优惠“中小企业”的对象界定为“中小企业生产”的“本国产品”，这一优惠对象的缺点是：无法排除中小企业从国内大型企业购买全套零部件，随后在中小企业组装成制成品的可能性，从而存在“国内大企业全套零部件”通过我国中小企业的“螺丝刀”组装打入我国政府采购优惠市场的重大漏洞。为此，我们认为，为了堵塞立法漏洞，确保政府采购的优惠扶持措施为“中小企业”所“专享”，在此就应该充分发挥原产地资格判定的作用。我们应该将政府采购优惠“中小企业”的对象更加严格地界定为“中小企业原产地资格的本国产品”，即专享政府采购对“中小企业”优惠扶持措施的必须是：“具有不低于50％的国内增值成分，而且25％的增值必须在我国国内的中小企业之中产生。”上述“中小企业原产地资格的本国货物”的定义，可以更好地确保我国《政府采购法》及《政府采购实施条例》扶持中小企业政策措施的贯彻执行，更好地发挥政府采购的政策导向作用。