中央政府对改革“红利”的期待

四、中央政府对改革“红利”的期待

从某种程度上说，中央政府对于“省直管县”体制改革的态度经历了一个由“不反对”到“默许”，再到“鼓励推动”的渐进过程。起初，中央政府对于地方在“省直管县”系列改革中的探索和实践，既不否定也不支持。后来，随着改革实践在地方层面的逐步推开，中央政府在各地改革试点取得初步成效的基础上，自2005年以来，相继出台了多个积极推动“省直管县”体制改革的相关政策文件，不仅从政策层面大力支持和鼓励改革，而且还给出了改革的具体时间表。归纳一下，中央政府对“省直管县”体制改革的态度之所以由“顺其自然”转为“主动推进”，主要原因在于中央政府能够在这一体制改革中分享到更多的改革“红利”。具体来说，主要有如下四个方面的考虑：

（一）基于“增加中央财政实力”的考虑

任何一级政府都倾向于做大做强本级财政，中央政府也不例外。1994年，中国启动了中央与地方的分税制改革。在分税制改革中，按照税种分别划分了中央税、地方税和中央地方共享税，其中对共享税的比例也有一个相对明确的划分标准。从当前“省直管县”体制改革试点运行的普遍情况来看，这一体制改革的推进有助于解放县域经济、增强县域经济发展的活力，客观上带来地方经济的更快增长。

随着“省直管县”体制改革试点范围的扩大，地方经济新增总量也将随之扩大。按照中央和地方商定的财税分成种类和比例来看，中央政府能够在“省直管县”体制改革中，分享到更多的财政收益。在某种程度上可以说，参与“省直管县”体制改革的省份越多，中央政府在改革中的财政收益率就越高，中央财政的总体盘子就会越大。因此在承担较低的制度创新成本就能够分享到大量财政收益的情况下，中央政府对“省直管县”体制改革的态度从最初的“静观其变”转向“主动支持”就不难理解了。

（二）基于“城乡统筹发展战略”的考虑

近年来，农业发展、农村建设、农民生活问题日益成为党中央和国务院关注的重点领域。自2004年以来，每年的中央一号文件几乎都与农业、农村和农民问题有关。2005年，党的十六届五中全会明确提出了“建设社会主义新农村的重大历史任务”，为全面解决“三农”问题指明了方向。2010年，中央一号文件以《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》为题，系统阐释了实施城乡统筹发展的战略意义和具体建议。在党的十七届三中全会上，中央明确要求“到2020年基本建立城乡经济社会发展一体化的体制机制”。可以说，城乡统筹发展战略是党中央和国务院在客观分析我国当前经济社会发展阶段特点和趋势的基础上，遵循经济社会发展规律，为从根本上解决“三农问题”，缩小城乡差距，促进城乡二元经济结构转变和城乡经济社会全面协调、可持续发展而提出的规划构想，具有重大的战略意义。

所谓城乡统筹发展，是指在经济社会发展的战略选择过程中，既要重视城市的发展，也要重视乡村的发展，要统筹兼顾城乡各自的发展优势，“两条腿走路”，进而实现城乡之间的和谐发展和共同繁荣。从世界范围来看，根据城乡一体化发展的普遍经验，当一个国家的城市化率达到或接近50%的时候，往往是推进城乡统筹发展的最佳时期。2012年2月，国家统计局发布的《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，截至2011年底，中国城镇人口比例达到了51.3%，城镇人口数量首次超过农村人口。据此可以判断，当前我国已经迎来了推进城乡统筹发展、促进城乡一体化的最佳时机。然而在“市管县”体制下，除了在少数市县经济关联度比较高的地区之外，中心城市不仅没有较好地发挥带动周边农村地区发展的作用，反而由于存在着城市中心主义倾向，日益加剧了城乡二元分割状况，破坏了城乡之间的均衡发展。因此，当前要把握城乡统筹发展的有利时机，加快实现城乡一体化发展目标，就需要对“市管县”体制进行必要的调整和变革。毋庸置疑，城乡统筹发展的基本前提就是要从制度上保障城市和乡村处于同等地位，从法律上享受同等的发展权利。唯有如此，才能保证城市和乡村在发展机会和获取资源等方面的平衡，才有可能实现真正意义上的城乡统筹发展。“省直管县”体制可以为市、县的平等发展提供体制机制保障，有助于从根本上解决“三农问题”，释放县域经济活力，促进城乡之间的协调和可持续发展。于是，中央政府开始从政策上积极推动“省直管县”体制改革向纵深层面发展。

（三）基于“实现公共服务均等化目标”的考虑

基本公共服务均等化是世界各国政府追求的普遍目标之一。公共服务均等化是指一国政府为国土范围内所有民众提供与一定时期内经济社会发展水平相适应的大致均等的公共产品和公共服务。公共服务均等化所强调的公平分配，有助于兼顾效率与公平，实现二者的有机统一，有助于实现社会正义与社会和谐。西方主要发达国家自19世纪末到20世纪70年代末，经过了近百年的积极努力，通过建立健全公共财政体制，推动基础设施和公共事业的国有化，目前已经基本实现了公共服务均等化的发展目标。

当前，就中国公共服务体系建设的实际情况而言，尽管已取得了一些进展，但与民众的需求相比，仍然存在较大差距。诸如基础教育、社会保障、基本医疗、环境卫生、基础设施等方面的公共服务水准在地区之间、城乡之间分配不均，并已经逐渐成为影响社会和谐发展的焦点问题之一。据此，党中央和国务院多次出台政策，不仅全面阐释了实现公共服务均等化的重要战略意义，而且提出了一系列具体的规划建议。2005年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出，要“按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度”。2008年的中央1号文件明确提出，要“逐步提高农村基本公共服务水平，推进城乡公共服务均等化”。2012年7月，国务院正式印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，作为新中国第一部国家层面的基本公共服务总体性规划，该规划明确规定了中国基本公共服务体系构建的具体时间表，指出“到2015年，逐步完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系，基本公共服务均等化推进工作取得明显进展；到2020年，全面实现小康社会奋斗目标的时候，基本公共服务体系比较健全，明显缩小城乡区域间基本公共服务的差距，争取基本实现基本公共服务均等化”。

从世界各国实现公共服务均等化的一般路径来看，与民众最为接近的下层政府在公共服务提供过程中发挥的作用不容忽视。具体到我国县级政府可以被看做提供基本公共服务的重要载体。然而当前由于绝大多数县级政府的财政基本上属于“吃饭财政”，保持正常的体制运转都很困难，根本谈不上投放大量财力物力用于提供公共产品和公共服务。与此同时，在“市管县”体制下，地级市作为一个利益主体，在提供公共产品和公共服务时常常将优势资源向中心城区集中，而忽视周边县域的利益。因此，为了从根本上实现地区之间、城乡之间公共服务的均等化，有必要对既有体制作出适当的调整和变革。

应该说，“省直管县”体制改革在客观上是有助于实现公共服务均等化目标的。推行“省直管县”体制，一方面，有助于增强县域财政实力，进而提升县级政府的公共服务供给能力；另一方面，能够通过把公共服务统筹权上移到省一级，有效避免“市刮县”、“市吃县”、“市压县”等负面问题，进而有助于在省一级的层面上优化公共资源配置，进而实现诸如文化教育、医疗卫生、基础设施、公共安全、社会保障等基本公共服务的均等化。从这个意义上来说，“省直管县”体制改革在实现公共服务均等化目标方面的优势作用，是促使中央政府日益重视这一体制改革，并从政策层面全面推动改革的一个重要原因。

（四）基于“加强有效政治统治”的现实需要

从一般意义上来说，所谓行政区划就是国家基于实现统治和管理职能的客观需要，对行政区域进行的划分。⁽⁴⁶⁾对于绝大多数国家而言，仅仅依靠中央政权的力量来维护国家统治与管理显然是行不通的，必须通过行政区划，构建纵向层级的地方政权体系。在当今世界上，除少数几个地域面积特别狭小的国家之外，绝大多数国家都需要通过行政区划将国家划分为若干层级，并设置相应的地方政府机构，进行分区域管理。基于此，我们可以认为行政区划实质上是中央政权将国家权力向地方政权进行再分配的一种重要形式。从这个层面来看，一个国家的行政区划是否合理，不仅关系着整个国家机器的正常运转，而且会直接影响到中央政权对地方政权的控制能力和整个国家的政治稳定。纵观古今中外，除少数城邦小国之外，统治者历来都十分重视行政区划对巩固政治统治的重要作用，几乎所有朝代的更迭都会伴有行政区划的调整。从某种程度上也可以说，对于任何一个国家的中央政府来说，行政区划调整的首要考虑因素是政治统治和政治权力，即如何划分地方层级以方便实现中央政府对地方的控制与管理。换句话说，如果政府的行政区划设置无法保障中央政府对地方的控制权力，就说明这种政府层级结构的设置不合理，进而会影响到国家机器的正常运行。对于任何一个国家而言，合理科学的行政区划都是政权统治者实现其有效政治统治的重要行政手段之一。

新中国成立以来，行政区划几经调整，其间既有经济因素的考虑，同时也与巩固政权统治的政治因素有关。以新中国成立初期大行政区体制的变革为例，新中国成立后，最初设置了东北、华北、中南、华东、西北、西南6个大行政区，由6个大区分别管辖若干个省和区辖市。1952年11月，中央决定改组大区建制，将大区的政权机关改称为行政委员会，以作为中央政府的代表机构。1954年4月7日，又宣布正式撤销大区这一级的设置。⁽⁴⁷⁾可以说，新中国成立初期对大区建制的调整和变革，在很大程度上就是出于巩固中央政权有效政治统治的目的。20世纪80年代以来实行的“市管县”体制，由于在地方政权体系中增加了地级市这一中间管理层级，拉大了中央政府与基层政府之间的距离，不利于信息的准确传递和中央政策在基层地方的落实，因此损害了中央政府的权威性，在个别地区甚至出现了“皇权不辖县”那样的情况。在这种情况下，对纵向地方政权体系进行重新规划和布局就显得十分必要了。

当前的“省直管县”体制改革，从经济层面上看，有助于跳出“市管县”体制下地级市对县域经济发展的束缚，促进区域经济的共同繁荣；从政治层面上看，有助于加强中央政权对地方政权的有效控制。实行“省直管县”体制后，地方政权体系中相应地减少了地级市这一中间管理层级，由现在的“省—市—县—乡（镇）”四级地方政权体系变为了“省—市、县—乡（镇）”三级地方政权体系，客观上形成了政府的扁平化结构。这种扁平化的地方政权结构，可以有效规避由于管理层级过多导致的“信息失真”、“信息流失”、“鞭长莫及”、“天高皇帝远”等负面问题，客观上有助于提升中央政策在地方政权体系中的贯彻力和执行力，进而有助于加强和巩固中央政府对国家的有效政治统治。综合以上分析，就中央政府来说，为了保障政令畅通，并能够有效控制地方政府，其在主观愿望上必然会积极支持和鼓励以减少行政层级为主要内容的“省直管县”体制改革。