个人对政府机构改革的建议

如果说体制创新可分为强制性的和诱致性的^[7]，那么，在把改革理解为体制创新的意义上，可将改革相应地区分为政府推动的改革和企业、个人自发进行的改革。这种区分对于理解十余年来中国经济改革的实际发展过程以及成功地进行承包制向股份制的过渡，都是很有意义的。

回顾1979年以来的经济改革，人们不能不注意到改革初中期经济学家所设想的以及政府所提出的改革目标与改革的实际进展之间的巨大差异。尽管国有经济改革取得了某些进展，但进展之缓慢是出乎人们原先预料的。同样出乎人们原先预料的是非国有经济的发展之快。一个愈来愈清楚的基本事实是，中国经济的转型主要不是通过国有经济部分的变化，而是通过国有经济旁边“天生”就是市场导向的非国有经济的更快增长而实现的。这个事实要求人们认真考虑究竟哪些现实因素推动着中国经济改革的进展。

在一个受到政府全面控制的经济中，如果不得到政府的赞同、许可或默认，任何企业和个人自发进行的改革都将面临如此之高的成本，以至于这些改革根本不可能进行下去。家庭联产承包责任制最初是由安徽农民“偷偷”地搞起来的。假如没有以后地方政府和中央政府的认可和倡导，这样的制度创新被窒息在摇篮里几乎是唯一的可能，更不可设想在之后的二三年间被推广到全国农村。然而，当政府对改革持“中立”或积极态度，但涉及重要利益关系调整的改革尚未进行时，经济中不同部分由于政府介入程度以及企业和个人对政府依赖程度不同而使自发性改革空间呈现出明显差异。这一点可以为改革以来国有经济和非国有经济的不同变化提供一个方面的解释。

在传统体制下，全民所有制经济构成了整个国民经济的核心部分，它包括了重要的现代工业部门，尤其是基础工业部门。处在国民经济边缘的是城乡集体经济以及为数极少的个体经济，其中包括了农业（除国营农场外）、部分被称为“二轻”的加工工业以及某些第三产业。这种格局当然反映了政府对不同产业重要性的排序，同时也反映了政府在自身理性有限条件下为了优先控制经济中的重要部分而作的努力。

在非国有经济领域，政府的控制主要表现为“不准做什么”，如不准自主选择生产组织形式，不准“弃农经商”，不准农民进城等等。政府对生产活动的直接介入相对较少。在农村，除了农产品的统购外，生产的组织，生产要素的获取，除统购部分外的农产品的流向，大都游离于国家计划控制之外。在改革前的长时期里，农村自留地和集贸市场是被允许存在的，尽管受到了严格的限制。城镇集体企业曾被当作“准国营”企业管理，但其国家计划配给程度通常要低于国营企业，所留缺口由企业自行串换解决。另一方面，城镇集体企业职工从政府那里获得的福利、保险待遇要低于国营企业职工。至于广大农民，虽然分配上是吃“大锅饭”，但从来未曾捧得“铁饭碗”，而且被严格地限制在国有经济“铁饭碗”之外。即使在城镇，集体企业职工向国营企业的流动也是不允许的。非国有经济与政府关系的这种状态，使得这个领域的改革具有了两个重要特点：第一，政府放松或取消行政控制后并不会对这部分经济的运转形成显著影响，因为这部分经济本来对政府的依赖就较弱，同时也不至于对有关政府部门的利益产生大的损害；第二，非国有经济中的就业者从旧体制退出的成本很低，特别对农民而言，几乎是“一无所失”，新体制中的各种获利机会对他们有着更大的诱惑，从而促使他们更加主动地踏进新体制的大门。因此，对非国有经济来说，只要政府持某种“中立”态度，企业和个人就能得到较大的自发性改革空间。

国有经济的情况则很不相同。政府介入达到了人们常说的政企不分的程度，几乎所有的投入产出活动都被纳入了计划控制特别是指令性计划的轨道。政府中的大部分经济管理部门的职能无法从独立于企业的意义上理解，它们更接近于一个大工厂内的管理总部，而企业则相当于这个工厂内的车间。与此同时，“政”和“企”内的职工作为传统体制中“身份”等级最高的就业者，享受到了最优惠的福利、保险待遇，即人们常说的“铁饭碗”。一旦改革开始，国有经济便面临着如下一些突出问题：（1）除非对原政府机构进行“伤筋动骨”的改造，政企分开的目标是无法实现的。而这种改造形式上是政府职能转换和机构调整，实质上则是国有经济改革中最重要的利益关系调整。如果缺少政府决策层强有力的推动，并对政府部门内既得利益者的损失予以适当补偿，政企分开的改革必然遭到顽强的抵抗而进展甚微或有名无实。（2）对那些习惯于计划经济环境的企业经营者来说，一旦让他们进入市场，他们往往显得无所适从。无论投入产出机制的转换，还是经营者心理和能力的适应，都需要一个过程，而这个过程不可避免地伴随着某种紊乱和风险。企业经营者的心态是复杂的：他们一方面不满于政府的行政干预，另一方面又多少留恋政府提供的免于竞争的保护。（3）与非国有经济领域的就业者显然不同的是，国营企业职工退出旧体制有一定的成本。打破“铁饭碗”对他们并非是只有得而无所失的事情。他们的心态也是复杂的：一方面希望改变吃“大锅饭”的状态，另一方面对在一个竞争性就业体制中的压力与风险抱有疑虑。

国有经济中企业经营者和职工的复杂心态显然减弱了在某些方面（并非所有方面）展开自发性改革的冲动。然而，即使企业和个人有了这样的冲动，如果政府退出过慢以及不创造某些外部环境条件，这些条件（如社会保障制度）对企业和个人来说是不可缺少但又是无能为力的，那么，企业和个人的自发性改革空间仍然相当有限。这里需要着重指出的是政府作为“计划者”和“改革者”的身份冲突。作为“改革者”，政府负有推动和指导改革的责任；作为“计划者”，政府又对触动自身利益的改革实际上持抵触态度。在现实生活中，人们有时能够观察到履行“计划者”职能的政府部门与履行“改革者”职能的政府部门之间的摩擦。这种情况使政府扮演了一种颇为矛盾的角色，其行为往往不很确定。不过，经验似乎表明，政府中“计划者”的力量经常表现得更为强大。

以上我们主要从自发性改革空间的差异，说明了国有经济领域与非国有经济领域改革实际推进程度的差异。改变国有经济领域的改革滞后状态需要改革战略的适当转换。对将主要发生于国有经济领域的承包制向股份制的过渡来说，其成功与否很大程度上取决于能否推行包含了如下基本内容的新改革战略。

1.政府所推动的改革重点首先要放在政府本身的机构改革上。只有按照转换职能的要求对政府机构进行“伤筋动骨”的改造，政企分开才能得到实质上而不是口头上的推进。除了政府（中央政府或地方政府）决策层强有力的推动外，寻求某些能使政府人员产生较好利益预期的解决办法也至关重要。一个主要可供地方政府选择的方案是，按照政府作为宏观经济管理者与国有资产所有者（全民所有制代理者）双重职能分解的要求，把现有的经济综合管理部门继续保留在政府序列，并进行相应的机构和机制（如引入公务员制度）改造；而现有的专业主管部门则被改造为经营它们所管国有资产的自负盈亏的法人企业组织，如资产经营公司等。在这些法人企业组织之上设立国有资产管理局。一方面，这些法人企业组织通过股份或承包关系对国有资产管理局承担起国有资产安全和增值的责任。另一方面，它们通过股份形式以及其他金融形式（如债券形式）与所属企业建立起市场性资产交易关系。由于它们拥有所经营国有资产的转让权以及相联系的收益权，将会推动国有资产向高效率用途的流动。在一个较长时期内，国有资产经营组织之间以及它们与非国有企业之间在竞争性环境中交叉持股、相互融合的局面将会出现。这一方案的优点在于能把政府机构改革、人员安排与股份制的推行有机结合起来。

2.政府改革的另一个重点是法律制度的改革。对推行股份制而言，包括《公司法》、《证券交易法》等在内的一批相关法律尤为必要。这些法律一个方面的作用是有助于排除现有体制下某些法律上和观念上的障碍，为股份制的推行提供合法性，另一个并非次要的作用是指导人们如何进行这方面的制度创新。股份有限公司和证券交易市场等都是颇为复杂的组织构造，其推行必须有相关知识的传播与学习。缺少这样的知识传播与学习正是前些年出现诸多冒牌股份制的一个方面原因。

3.政府所推动的改革还应积极创造其他为企业和个人自发性改革所必需的制度条件。例如，建立有关失业、医疗、养老的社会保障体系，培训失业人员并帮助他们重新择业，设立独立的社会会计、审计制度，等等。这样的制度条件虽然为企业和个人所必需，但由他们创造这些条件通常要承担过高的成本。

4.上述诸方面由政府所推动的改革将有效地拓宽企业和个人的自发性改革空间。当政府机构改造、有关股份制的法律建设以及其他由政府进行具有比较优势的制度创新取得长足进展以后，承包制向股份制的过渡将更多地借助企业和个人的自发性改革方式来完成。股份制企业的组建和扩展，企业要素和产品投入产出交易体制组织的选择，以及企业内部各项制度的改革都将原则上是企业与有关交易者自己的事情。这样的制度创新将是丰富多彩和很不确定的。反之，如果企业改革仍要由政府具体计划和安排，而且政府确定地知道企业应当如何改革，那么，可以不夸张地说，这样的改革距离成功还相当遥远。

5.富有活力的非国有经济与国有经济之间的竞争、融合，对于推动国有经济改革、改进国有经济效率是非常重要的。对一个股份制企业来说，应当避免单个股东对股权的垄断。即使在初始阶段这种垄断难以避免，也应努力向股东多元化、股权分散化的方向发展。股东不仅应包括多种国有资产经营组织，尤其应包括非国有企业和个人。这种多元化的产权结构将有助于培育独立的经营者阶层，使他们在经营活动中起到主导作用。

简而言之，与承包制向股份制过渡相配合的改革战略旨在通过政府推动的改革为企业和个人自发进行的改革开辟道路，并使后者占据日益重要的地位。不难看出，政府、企业和个人在改革的过程中所扮演的角色，与它们各自在改革后形成的新体制中扮演的角色有某种对应关系。这个问题显然需要更深入的探讨。

【注释】

[1]参见本书第5章。

[2]参见国家物价局综合司：《1990年三种价格形式比重状况》，《中国物价》1991年第12期。

[3]参见郭树清：《总需求、总供给——从概念到现实》、《经济研究》1992年第3期。

[4]企业可以出现预算软约束，但整个国家的预算约束必定是硬的。

[5]参见道格拉斯·C.诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1991年中译本，第41页。

[6]这一点只要看一下政府财政部门与企业各自计算出的相去甚远的双方收入分配比例，以及他们对此尖锐对立的看法便会很清楚。

[7]参见本书第7章第4节。