世界贸易组织与中国国有企业改革之间的联系

第一节　世界贸易组织与中国国有企业改革

三十多年来，中国已经参加了军备控制、人权、贸易和投资、金融、信息、能源、环境保护等多个领域的国际制度，但没有对任何一种国际制度的加入像加入世界贸易组织那样漫长和艰难。中国本是世界贸易组织的前身关税及贸易总协定的创始缔约国，但由于台湾当局非法宣布退出，使得中华人民共和国的关税及贸易总协定缔约国地位有待于恢复。1982年12月，对外经济贸易部、外交部、国家经委、财政部和海关总署联合向国务院上报了《关于参加关税和贸易总协定的请示》。经过三年多的酝酿、观察和准备，中国政府决定正式申请恢复关税及贸易总协定缔约国地位。1986年7月，中国代表向关税及贸易总协定总干事递交了恢复关税及贸易总协定缔约国地位的申请。^[2] 根据关税及贸易总协定的规则，一国提出加入申请后，关税及贸易总协定缔约方首先需要对该国的贸易制度进行审议，审议结束后即转入多边谈判和双边谈判的阶段。对中国贸易制度的审议到1992年10月基本结束，此后谈判进入到多双边谈判的阶段。由于美国等主要缔约方的拖延，中国未能与缔约方就复关问题达成一致。^[3] 随着1995年世界贸易组织对关税及贸易总协定的替代，中国复关转为申请加入世界贸易组织。2001年11月，世界贸易组织第四届部长会议通过了《关于中国加入世界贸易组织的决定》。12月11日，中国正式加入世界贸易组织。

从1986年申请入关/复关到2001年中国加入世界贸易组织，中国用了15年的时间才成为这个国际组织的正式成员。为了获得这个成员身份，中国在谈判中同意了一系列远比其他发展中国家所承诺的更严格的条件，甚至在某些方面所做出的贸易自由化承诺超过了发达工业国家的水平。这些广泛和严格的承诺会使中国不可避免地承担相当可观的短期成本。中国信息产业部等国内官僚机构在中国入世谈判中的反对意见和“新左派”知识分子对经济全球化的激烈抨击便反映了中国国内对这些巨大成本的担忧。虽然重构经济的收益也非常显著，但其效果只有在中长期内才会达到。由于决策的时间范围，政治领导人很少为了中长期的收益而承担短期的经济成本。人们不仅会问，为什么中国领导人愿意付出这样的成本来加入世界贸易组织？正如尼古拉斯·拉迪（Nicholas Lardy）等人所提出的问题:“考虑到可预期的巨大的短期调整成本，为什么中国同意这样的承诺呢？”对这个问题最合理的解释可能在于中国政府试图以此加快其国内改革进程。 ^[4]

既有的文献已经从一般意义上探讨了加入世界贸易组织与中国国内改革的关系，^[5]并且分别探讨了中国加入世界贸易组织对法制建设 ^[6]、外贸体制 ^[7]、金融体系^[8] 等具体领域改革的影响。国有企业改革是中国经济改革中最为重要的领域，加入世界贸易组织对国有企业的影响也吸引了一些学者的目光。^[9] 但总体上看，多数相关探讨主要集中在加入世界贸易组织对不同产业部门的影响，而较少关注加入世界贸易组织与国有企业改革之间的逻辑关系。针对这种情况，林毅夫指出:“最终承受加入世界贸易组织冲击的是产业、行业中的企业。国有企业是我国各种所有制企业中最不适应市场竞争的一类，从一定意义上讲，认清了世界贸易组织对于国有企业改革的影响，就能认清不同产业、行业所受到的影响。”^[10] 鉴于国有企业在中国经济中的重要性，一些学者开始从学术上探讨加入世界贸易组织与国有企业改革的关系。

林毅夫和刘培林在“以加入WTO为契机推进国有企业改革”一文中较早地分析了加入世界贸易组织对国有企业改革带来的挑战与机遇。在他们看来，许多国有企业初始竞争能力低下的根本原因是这些国有企业处在不具“自生能力”的产业区段，因此国有企业改革的正确路径是朝着符合比较优势的方向进行产业和技术结构的重组。只有在各种产业中选择中国具有比较优势的劳动密集区段来发展，中国的国有企业才能够和其他企业一道提升竞争力以应对世界贸易组织带来的冲击。^[11] 这篇论文基于比较优势的逻辑清晰地揭示了中国国有企业缺乏竞争力的根源，但问题在于，即使没有加入世界贸易组织，中国政府也可以调整产业结构以提高企业的自生能力。因此，林毅夫等并没有充分说明中国政府为什么要通过加入世界贸易组织这种国际制度来推动国内的国有企业改革。

作为教育部重点研究基地重大课题成果，潘石等人合著的《加入WTO后国企改革:新思路·新理论·新对策》一书对中国加入世界贸易组织后进一步深化和快速推进国有企业改革的一系列问题进行了全面的分析，涉及政企关系、企业治理结构、企业债务、分配制度、社会保障制度、国有资产管理模式、企业战略重组等。^[12] 作者特别提出，世界贸易组织规则要求突破传统的国有制理论，即“国有制偏好论”、“国有经济主导论”和“国有经济控制论”。^[13] 但书中多数章节探讨是中国国有企业改革面临的问题与化解的对策，与中国加入世界贸易组织之间没有明确的逻辑关系。实际上，该书探讨的是市场经济体制下国有企业的改革问题，而市场经济体制并非世界贸易组织所确立的国际制度框架下才能运作。至于世界贸易组织规则与传统观念的冲突则是国际规范扩散的结果，而这种规范扩散在中国没有对世界贸易组织做出承诺的情况下也可以实现。

与忽视世界贸易组织作为一种国际制度的上述文献不同，廖红伟的专著《WTO争端解决制度与国有企业改革研究——一个法经济学的视角》试图明确将世界贸易组织争端解决机制和中国国有企业改革联系起来。^[14] 争端解决机制是世界贸易组织体系的心脏，中国政府在入世后也作为起诉方或者应诉方积极参与了世界贸易组织争端解决机制。因此，作者所研究的问题突出了世界贸易组织的国际制度特性，也与中国的国内改革具有高度的相关性。但遗憾的是，虽然作者在法与经济学的视角下对世界贸易组织争端解决机制进行了经济分析，却没有在这个视角下或者在其他理论视角下继续分析世界贸易组织的争端解决机制为何会深化国有企业改革。

比较起来，桑百川的《外资控股并购与国有企业问题研究》有机地把中国加入世界贸易组织和国有企业改革的问题结合起来进行探讨。^[15] 该书将外资跨国并购置于中国加入世界贸易组织的背景下加以研究，因此详尽考察了入世后中国国有企业的发展环境。作者系统阐述了世界贸易组织规则对国有经济发展的挑战，特别是由此将外资并购国有企业看作中国中小企业未来发展的道路。但可能由于该书主要着眼于跨国并购与国有企业退出的问题，作者在书中并没有充分关注中国加入世界贸易组织为国有企业改革带来的机遇，也没有回答中国政府为何在这种重大挑战面前还选择加入世界贸易组织。

在中国加入世界贸易组织前后，加入世界贸易组织与中国国内改革的关系也引起了国外学者的极大关注。2001年《中国季刊》（The China Quarterly）出版了一个专辑来探讨中国加入世界贸易组织的有关问题，但该专辑的多数文章涉及的仍是中国加入世界贸易组织对电信、汽车等具体产业部门的影响。不过傅士卓（Joseph Fewsmith）在该专辑中的《中国加入WTO的政治和经济涵义》一文中对国有企业改革问题有所着墨。傅士卓认为，中国加入世界贸易组织的决策无疑与国有企业日益深化的危机密切相关。国有企业的债务已经将资本从更有效率的经济部门中转移出来，并在整体上威胁了金融体系的稳定。由于国有企业改革受到了来自国内官僚机构的阻碍，中国最高决策者希望通过国际竞争的压力来重组国有部门。^[16] 傅士卓的上述见解将国内的经济和政治条件结合了起来，从而比前面的文献更清楚地阐明了中国加入世界贸易组织与国有企业改革的关联性。但他并没有分辨加入世界贸易组织和引入国际竞争之间的逻辑关系，也没有具体说明加入世界贸易组织是如何有助于中国政府推动国有企业改革的。

作为美国最有名的中国经济问题专家之一，尼古拉斯·拉迪在《中国融入全球经济》一书中对中国加入世界贸易组织的动机进行了深入的分析。拉迪提出，考虑到1978年以后中国经济和中国对外贸易的快速增长以及中国吸引外商直接投资的能力，中国领导人将世界贸易组织的成员身份与中国经济的前景联系起来的理由并非一目了然。^[17] 虽然外部观察者也许难以充分了解其原因，但可以找到大致的答案。“也许最重要的背景因素在于政权在经济改革的头20年间越来越多地将其正当性置于其持续改善中国人民的消费和生活水平的能力上”。^[18] 在这个基本的判断上，拉迪将中国政权的正当性和国有企业改革的成败联系起来。针对20世纪90年代国有企业的利润率持续下降，他指出:“考虑到这些企业对社会资源的较大索求，如果它们使用这些资源的效率持续下降，保持强劲的经济增长将变得更加困难。这将进一步使保持就业增长变得更困难，从而向政权提出严重的政治问题。”^[19] 拉迪很好地说明了中国领导人为何在付出高成本的情况下还愿意加入世界贸易组织。但是和林毅夫等人的研究所面临的问题类似，中国政府似乎也可以在加入世界贸易组织之外寻求其他途径来提高国有企业的效率。因此，拉迪没有充分解释加入世界贸易组织为何有助于推动国有企业改革。

整体来看，现有文献对中国加入世界贸易组织与国有企业改革的探讨要么只强调国有企业改革本身的逻辑，要么只强调世界贸易组织自身的特点，而没有真正把中国加入世界贸易组织与国有企业改革之间的逻辑关系揭示出来。本章将从预算软约束的文献出发，从国际制度增强国家对内承诺可信性的视角来为中国加入世界贸易组织与国有企业改革的关系提供一种政治学的分析。