世界贸易组织与中国金融服务贸易开放

第二节　世界贸易组织与中国金融服务贸易开放

金融服务贸易的开放可以使贸易自由化更有效、更有竞争力。世界贸易组织主张各成员依靠自身的经贸状况及竞争力，实行逐步自由化，为其国内产业界提供一个结构调整的机会，并不要求一旦加入世界贸易组织就实行自由贸易。

中国要先实现贸易自由化，再实现货币自由化。商品的进出口和资本的流入流出对一国经济会产生重要影响。理论研究和实证分析表明，在取消对国际贸易和资本流动的限制的初期，国际贸易和资本流动都可能发生较大幅度的动荡。因此，有必要把贸易自由化与货币自由化的次序错开，以减少国际经济活动自由化对本国经济的冲击。实现贸易自由化与货币自由化相比，前者风险小于后者，所以，一个国家应先实现贸易自由化，然后是货币自由化。

一、服务贸易开放的普遍意义

1989年世界经合组织的一篇研究报告，把发展中国家实现服务贸易自由化的好处归结为三个方面：①增加出口机会；②促进经济发展；③促进享有多边贸易行动的好处。1990年，伯格斯建立了一个“服务作为中间投入品”的模型，探讨了服务贸易自由化对于所有国家贸易和经济发展的普遍意义，认为服务作为中间投入的和经济发展的基础结构，服务贸易自由化可降低世界最终产品生产的成本，促进货物贸易的发展，实现一个国家的帕累托改进，1997年，豪克曼等提出服务贸易壁垒会阻碍经济发展，服务贸易自由化利于一国企业的国际化生产和经营。⁽¹⁾

中国经济的进一步开放和由世界贸易组织提供的更稳妥地进入国际市场的利益结合在一起，有助于解决改革中的深层问题。同1986年7月中国首次申请复关时相比，中国的贸易和经济政策已经更适应WTO的原则，贸易政策战略与改革过程的其他环节如金融改革、有着解不开的联系。与加入世贸组织相联系的贸易开放政策，实际上推动着其他方面的改革进程，特别是金融市场管理及其开放的改革。中国对外贸易活动的潜力还很大，需要通过与国际市场规则接轨，发挥其优势，并在贸易自由化及经济全球化进程中获得更大利益。中国金融服务市场的开放会有力地支持国家改革开放的总政策，尤其是贸易开放的基本方针。

二、WTO金融服务开放规则的发展趋势

GATs及相关协定基本上反映了服务贸易的特殊要求，有助于推动金融服务贸易自由化进程。目前，GATs及相关协定还存在一定的缺陷，集中体现在保障条款的适用条件、市场准入对国民待遇的牵制问题上。

金融服务附录第2条第1款规定，成员国可以为保护消费者和投资者、保证金融体制的完整和稳定而采取防范措施，只是这些措施不能被用作成员国逃避承诺或义务的手段。但该条款没有明确定义防范措施的定义和范围，这在实践中可能会引起争议。又如审慎监管措施不受GATs其他条款限制，但对于什么是审慎措施，WTO并没有进行定义或列举清单，成员国在WTO许多场合就此发生激烈争论，争论的焦点是关于对审慎措施进行明确的界定以建立必要纪律，避免监管措施的滥用和对承诺与义务的逃避。

在GATs中，国民待遇和市场准入界限不明。成员国正是利用了国民待遇和市场准入分界不明的缺陷，依靠市场准入管制措施来减弱其本应承担的国民待遇义务。例如，由于各国普遍不在市场准入上承担国民待遇义务，尽管一成员国承诺在资本金要求上给予境内的外资银行国民待遇，它仍然可通过在批准外资银行准入时设立高于内资银行进入市场的资本金要求，使得外资银行实际上只能享受低于内资银行的待遇。

WTO正试图解决这些缺陷。一些文件已开始要求各成员国方在市场准入方面承担一定的国民待遇义务。谅解协议“市场准入”部分的“非歧视性措施”规定，在不造成歧视的前提下，各成员国方应努力消除对其他成员国方的金融服务提供者进入成员国方市场能力有消极影响的非歧视性措施。谅解协议中要求“禁止”、“限制”的歧视性数量限制措施将被明确规定为违反市场准入义务。谅解协议的这一规定，实质上是要求成员国方在市场准入方面承担一定的国民待遇义务。《全球金融服务贸易协议》规定：“外国公司享有与本国公司同等的进入国内市场的权利。”虽然该协议只是个“承诺性”的协议，具体的实施仍有赖于各国的承诺，不具有强制义务性，但它至少反映了一种立法倾向。由此可见，GATs正力图在市场准入方面推行国民待遇原则，消除GATs中国民待遇适用范围的模糊性。

长远地看，实现更高层次的自由服务贸易，需要解决国内法的差异问题。途径是对国内法的相互承认和协调一致。GATs虽没有将“相互承认”规定为一项多边义务，但已允许单个成员国通过协调、缔结协定或自动给予的方式，相互承认服务提供者在各自国家获得的学历或资历、许可证、资格证书等（第7条第1款）。这种“承认”不得与最惠国待遇原则相抵触，不得构成一种歧视手段或对服务贸易的变相限制（第7条第2、3款）。在金融服务领域，相互承认的主要内容是各国的防范措施（附件第3条）。

GATs虽没有确定共同最低标准，但已强调了共同国际标准的重要性。它规定：“承认应基于多边同意的标准。在适当的情况下，成员国应与相关的政府间和非政府间的国际组织合作，建立和采纳关于承认的共同国际标准以及关于服务贸易实践和职业的共同国际标准”。（第7条第5款）在服务贸易领域适用共同国际标准具有重要意义，它有助于克服现行国内法之间的差异，促进各国国内法规和政策目标的趋于一致，为未来多边层次上的承认和协调奠定基础。在金融服务领域，防范措施的共同国际标准正在被越来越广泛地采纳。这方面典型的例子是巴塞尔委员会的《银行有效监管核心原则》，它规定了有关金融机构的开业许可、所有权转让、破产清算、资本充足率等方面的最低标准。

三、中国金融服务贸易渐进式对外开放

渐进式对外开放：服务贸易同商品货物贸易不同，多涉及国家的主权、机密、安全，具有较大的风险。

1.中国服务贸易的渐进式开放

（1）分行业、有选择、有步骤地开放，如先开放旅游、商贸、劳务承包等，后开放金融、保险、电信、文化等，中国政府已决定有步骤地推进服务贸易的对外开放，有控制性地开放金融和电信领域的试点。

（2）分地区、有选择地开放，可在局部或地域进行试验，然后再决定是否推广，服务贸易的开放要根据地区基础条件的好坏逐步推进。

适度地对外开放也是必要的，当代较著名的国际贸易学者豪克曼（Hockman）提出一种测量服务贸易开放度的方法：他把各国的开放程度区分三类：完全自由化、不开放、其他。每一类的计分为1、0、0.5，然后把《服务贸易总协定》框架使用的服务部门分类目录（共155项）中每一项分别以服务贸易四种提供方式作出减让，总计应该有620项减让，最后对620项分别按三类不同的计分（1、0、0.5）进行累计加总求出一国的得分总数，即服务贸易的自由化度。总分数越大，开放程度越高，反之亦然。同时，制定必不可少的保护政策。⁽²⁾见下表：

表8-3　各国服务业开放程度比较

货物贸易多采用高关税、许可证、配额等保护手段，而服务贸易主要采用国内法规与政策。凡涉及国家主权、国家安全和国家机密的极少数部门或项目，应适用明令禁止的政策，不开放不允许外资进入；凡关系国民经济命脉和人民生活安稳的重要部门或项目，允许开放，允许外资进入，但禁止外商独资或控股，规定其股份的最高界限，其他的一般部门则完全开放。

2.中国金融服务贸易的渐进式开放

金融服务业开放是一种国际趋势，全球金融服务贸易协议将最终影响中国，虽然目前中国的金融体系极不完善，金融机构缺乏竞争力，但中国已在金融开放方面作出了巨大努力，中国于1991年7月向关贸总协定秘书处提交了减让承诺表，对金融、航运、旅游、近海石油勘探、专业服务和广告等6个行业的市场开放作出初步承诺，1992年10月，又由当时的经贸部、建设部、交通部、机电部、财政部、商业部、广播电影电视部、中国人民银行、中国银行、中国远洋运输总公司、中国石油开发公司和中国长城工业公司等15部门，减让领域扩大到14个，其中谈判的核心问题是金融服务市场的开放。2001年12月11日，历经15年的艰辛谈判，中国正式签署加入WTO书，中国的金融全方位开放的时代开始。

目前，中国服务贸易涉及的领域逐步扩大，国际旅游、银行及保险、对外工程承包和劳务合作、技术贸易都取得较快发展。银行收入在服务贸易出口额中所占比重较大。银行业作为中国服务贸易传统项目，其出口额从1985年的8.97亿美元上升到1990年的23.5亿美元，占到1990年中国服务贸易出口的32%，进口从4.64亿美元上升到15.36亿美元，约占1990年服务贸易进口额的27%，1996年中国服务贸易主要支出项目为货运、银行、旅游和劳务承包，四者分别占服务进口总额的48.3%、24%、20.9%、4%，1996年服务贸易出口项目中，银行占27.7%。⁽³⁾

表8-4　1982～1997年中国服务贸易总额与货物贸易总额之比

资料来源：根据国家外汇管理局《国际收支平衡表》和1997年中国海关统计资料计算而得。

在中国加入WTO的谈判中，美国也把金融业的市场准入列为重要议题。中国的金融服务开放一直是中国整体改革开放的重要组成部分，经历了试点，扩大放开并不断规范金融市场的渐进化过程。

加入世界贸易组织以来，中国政府坚定不移地坚持对外开放，按照加入世界贸易组织的条款，分步骤、分阶段积极主动履行金融业对外开放的有关承诺，全面推动中国金融业的对外开放和发展。截至2005年年底，银行业有外资银行营业性机构254家，资产总额876.57亿美元，占全部银行业资产总额的1.89%。154家外资银行机构获准在25个城市经营人民币业务，25家外资金融机构参股了20家中资银行类金融机构。证券业有外资参股的证券公司7家，外资参股和合资（中方控股）的基金管理公司20家，合格境外投资者（QFII）32家。保险业涉入外资的保险营业性机构共40家，其中中外合资23家，外商独资17家。中外合资保险公司资产为401.8亿元，外商独资保险公司资产为266.06亿元，分别占全国保险业总资产为2.64%和1.75%。

表8-5　中国入世后银行服务及其他金融服务贸易承诺时间表

续表

续表

但由于WTO多边贸易体系中交织着各种矛盾和冲突，特别是贸易自由化是在资本主义占支配地位的国际环境中进行，作为国家经济命脉之一的金融业，其开放必然会受到强烈冲击及严峻挑战。因此，扩大开放需要在市场经济的游戏规则下进行，而不是依靠传统计划体制下的行政手段。因此，一方面进行金融深化的改革，建立适应市场经济需要和国际通行规则的社会主义金融体制，不断完善中央银行的调控机制，提高各类金融企业的服务水平和竞争能力；另一方面同时研究运用WTO各项规定的原则和条款，合法制定本国对等保障本国利益。

3.中国应充分利用GATs给予发展中国家的特殊规定

（1）根据GATs的“不对称原则”和发展中国家“更多参与原则”，有计划地逐步开放金融市场，以适应中国的经济水平。

由于发展中国家服务业的水平和竞争能力与发达国家差距大，具有明显的“不对称性”，中国、印度等7个亚洲国家与11个拉美国家坚持服务贸易应充分承认“不对称性”，以保障发展中国家的利益，最后出台一个新框架GATs。即发展中国家可以更多地参与（Increasing Participation）和逐步自由化（Progressive Liberalization）。要求通过协商，使发达国家帮助发展中国家增强其国内服务业能力，提高效率和竞争性，以便更多地参与世界服务贸易，并对最不发达国家给予特殊帮助。逐步自由化即自由化的进程应取决于各成员方相应的国家政策目标及各成员方包括它的整体和个别服务部门的发展水平，对各个发展中国家在少开放一些部门，放宽较少类型的交易和逐步扩大市场准入等方面，应根据其发展情况给予适当灵活性，并当其有可能向外国服务提供者给予市场准入时，把重点放在准入条件方面，旨在达到本协定第4条所设定的目标。可见，发展中国家在开放服务业市场方面可有适当的灵活性，根据各国政策目标及服务业发展水平逐步进行，可对发达国家少开放一些市场，发达国家应向发展中国家多开放一些市场，并创造进入市场的便利条件，发展中国家在市场准入方面可附加一些限制条件。

（2）为合法扶植和保护中国金融企业，根据“一般义务”与“具体承诺”相分离原则，对金融业的国民待遇可附加必要的限制和条件。“一般义务”（General Obligation）指所有缔约方都须自动履行的义务，“具体承诺”（Specific Commitment）指非自动义务，指这种义务必须通过谈判才能确定，然后列入“承诺表”中，必要时双方可重新谈判进行调整。如市场准入和国民待遇，在金融业对外开放时，中国可以通过谈判对其市场准入和国民待遇附加必要的限制条件，合法保障本国民族金融业。如美国在WTO确定草签后不久，就向WTO提交一份清单，详细划出联邦政府以下（州、郡）机构征税和补财方面的国民待遇的阻制条件，要求缔约方确认这些限制不影响进入美国市场的外国服务及其提供者的权利与义务。《服务贸易总协定》（GATs）共有29个条款和8个附件，其中2个是关于金融服务的附件。

（3）中国可以充实和完善国内法规，加强对在华外国金融机构的监督。金融业的对外开放主要依靠国家法规监管，根据谈判达成的具体承诺，对开业权、经营方式、范围等都须有相应的立法、司法、仲裁和行政手段加以审核和管理。当然，法规措施的制定要以“合理、客观、公正”符合WTO的要求。

（4）积极利用GATs的保障条款和“例外”税。GATs的第19条与FATS的第10条都是保障条款，FATS的第10条规定由于达成具体承诺后发生了未能预见的变化，以致某项服务的进口规模剧增，从而对国内相同的服务及其提供者造成严重损害或有此威胁时，东道国可以全部或部分地中止已达成的承诺。也就是说可以重新实施限制和禁止，但必须对所有缔约方普遍实施，同时对“未能预见的情况”、“进口剧增”、“严重损害”等问题提出证明材料，并通知全体缔约方，尤其是同利害攸关的缔约方充分协商，以取得谅解。第12条规定当东道国国际收支严重失衡或对外金融领域内发生严重困难时，可重新实施限制，包括交易支付和货币转移的限制。

第14条规定东道国出于维护公共秩序、公共道德、保护居民和动植物的生命和健康，防止欺诈，保护个人隐私和账户秘密，保证国防安全等需要，可采取相应的限制措施。在附录（四）中规定，东道国为保证金融体系的完整和稳定，以及保护投资人、存款人和投保人的利益，可以采取必要的限制措施。

金融服务附录中规定：不能制止一成员方基于慎重的原因，如包括对投资者、存款者、投保者或为金融服务提供者的信托义务拥有人所作的保护，或为保证金融体系的完整和稳定而采取的各项措施，假如这些措施与服务贸易总协定及金融服务，协议的条款规定不一致，也不能视作该成员方故意逃避所承诺义务的行为或借口；在透明度方面，也不能要求一成员方公开有关消费者个人的事务和账务方面的资料，或公共机构掌握的任何机密或财产方面的信息。成员方之间可通过谈判或协商，以协议或协定方式确认或自动认可成员方对其他国家的金融服务的谨慎措施。如果一成员方已与有关方达成协议或协定，那么，对其他有关的成员方进入这样的协议或协定应提供平衡的机会，享受同等的规则、监督和实施程序，包括分享信息程序。如果一成员方采取自动方式认可，则应以一定方式表明自己的观点。