中国与韩国电影政策比较

政府科学开放的产业管理政策是民族电影自由飞翔的原动力，也是民族电影生存繁荣的重要支撑。只有产业政策的尽可能开放，才能最大限度地解除电影创作界和企业界的发展束缚，才能真正地解放电影想象力和创造力，才可能真正实现电影生产力的解放与提升。

1987年市场开放以后，韩国电影完成了电影从意识形态政治宣传工具向电影是文化艺术和产业属性的转化，这个过程正好应和了韩国社会从军人独裁政权走向民选政府的政治进程。20世纪90年代，金泳三政府转向电影振兴政策支援，金大中政府倡导“文化产业是21世纪的基干产业”(引自金大中总统就职演说)和全面推行电影振兴综合产业政策，卢武铉政府继续推进电影产业振兴计划等。韩国电影由衰而盛的发展进程，始终都没有离开政府主导的由上而下的电影政策。

2002年以后，中国电影进入了深化体制改革和产业政策调整的重要阶段。国家广播电影电视总局相继颁布了一系列改革条例和规定，旨在实施加快开放的主动策略，建构起国有资本、民营资本、其他社会资本、港澳资本和海外资本相辅相成的产业投资体系，加快推动发行放映领域的院线制改革和产业转型，努力加大中国电影海外推广的力度和成效，从而整体上推动中国电影产业的快速健康发展。

(一)电影管理模式:韩国更趋产业开放性，中国有待进一步开放调整

为更好地扶持民族电影的生存与发展，世界各国多采取了以文化政策为主轴、辅之以产业振兴政策来推动的积极管理模式。

韩国主要采取了政府文化部门监督调控、行业机构自律相结合的干预模式，这种模式有利于协调和处理好电影艺术和产业之间的平衡关系，有助于建立产业政策引导与电影市场竞争相互作用的运行机制。1998年，韩国文化观光部成立了文化产业局，对文化产业进行整合，增加了对文化产业的投入预算。1999年，成立于1973年的电影振兴公司改名为电影振兴委员会，成为韩国非官方性质的最高电影主管机构，其主要资金来源于电影票房税收及政府预算，主要负责政策拟定、振兴电影产业、辅助金审核执行、人才培育、教育研究和国内外电影行销推广等事务。

中国主要采取政府部门主管的干预模式，有利于保证民族电影的稳定发展和电影文化的健康传播。电影的行政主管机构是国家广播电影电视总局，其职能为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，主要负责研究并起草电影事业管理的法律、法规;制定电影管理规章和事业的发展规划;审批电影制作单位的建立和撤销;组织审查电影节目的内容和质量;发放和吊销电影摄制、公映许可证;管理电影科技工作，制定有关技术政策和标准;研究电影方面的经济政策等。

比较而言，韩国政府的电影管理模式，对中国电影体制改革有借鉴意义。因为韩国电影的管理主要依靠行业机构自律和自治，由电影行业本身根据产业发展的变化进行调整，政府只负责对电影政策的宏观监督调控，行政手段不直接干预影业市场进程和行业开放，这在很大程度上尊重了电影的产业属性。而中国电影的管理模式行政色彩相对浓重，政府既主导了电影政策的制定，又引领了电影的创作和生产，还参与了电影审查和市场监管，这种既当裁判又当领跑运动员，还当观众监督员的多重角色，尽管有利于电影政策的完全贯彻实施，但却一定程度上有违电影产业化推进的规律，从而不利于中国电影产业竞争力的完全自由释放和良性提升。

(二)电影政策制定:韩国法制化明显，中国有待推进法制建设进程

电影政策的制定，是政府有效管理和监督调控电影产业的重要基础，也是市场开放和产业拓展的主要依据。它的制定是否科学、客观、公正、透明，将决定国家电影产业的自由开放度。

韩国电影的法制化进程开始得很早，1962年朴正熙军人独裁政权时期就制定了旨在保护国产电影的《电影法》。1995年金泳三政府制定《电影振兴法》，韩国电影的制作登记申报制度宣告废止;之后1996年第一次修订《电影振兴法》，电影行政审议制度被废止，开始实施包括所有观众、12岁以上、15岁以上看、18岁以上等四级电影分级制。其后金大中政府1999年修订《电影振兴法》，第一次真正将电影执行管理职能转向纯民间机构“电影振兴委员会”;继而2002年再次修订《电影振兴法》，将原有的四级制电影分级拓展为五级，增加了“限制上映级”并且新设了“限制上映影院”。之后卢武铉政府着手推进《电影综合振兴法》的制定。这一系列高透明度的法律政策，成功保障了电影产业发展的市场开放性，有效地推进了韩国电影的兴盛繁荣。

目前，中国电影的管理还缺乏完整充分的法律基础，尽管已有《电影管理条例》等若干行政法规，但都是粗放型的规定，具体执行时把握尺度也会随着不同的人和不同时期而有很大出入。2005年至今，业界翘首期盼的《电影促进法》仍未推出。因此，中国政府应尽快提速《电影促进法》的透明性、合理性、科学性制定，真正完成中国电影政策的法制化建设，促进电影产业遵循市场经济规律良性发展(2015年9月1日，国务院常务会议审议并通过了《中华人民共和国电影产业促进法(草案)》，并提请全国人大常委会审议)。

(三)电影审查执行:韩国民间机构分级执行，中国须尽快实现分级

电影审查的存在，既是对特定电影观众的保护，也是对电影创作生产力最大可能的解放。电影审查制度是否制定科学和执行透明，对电影创作发展有重要的影响。

韩国的分级电影审查体现明显的优越性。在民间机构韩国电影振兴委员会主管电影政策制定和主持影业管理运作的同时，韩国电影的审查工作也定位于民间审查和行业自律，主要由民间机构影像分级委员会根据电影的题材内容和表现形式，实行五级电影分级制。由此韩国电影的创作生产力空前得到释放，不仅原有的政治历史题材禁忌被打破，而且情色、暴力等特定类型的生产也有相应的空间。

而中国电影尚没有实行分级，目前实行的行政审查主要由国家广电总局电影局以及属地广电局厅邀请相关的业界人士和专家学者组成，审查程序虽然在2006年颁布实施《电影剧本(梗概)备案、电影片管理规定》之后已经由完整剧本审查简化成剧本梗概备案(特殊规定的影片除外)，但是审查环节还涉及前期的梗概备案和后期的完成片审查。因为分级制度的缺乏，审查的结果一般只有两种:可以上映的全民皆可看的电影，不可以上映的电影。这样简单化的审查制度，审查条例相对模糊抽象，一方面不利于保护青少年观看健康电影的权力，另一方面也不利于特定题材或风格的电影保持艺术的完整性或合理的上映权。电影审查制度的改革需要向前推进。

(四)国产电影保护:韩国制度行动双保证，中国应加强监督机制

联合国教科文组织和世界绝大多数国家都主张“文化例外”和“文化多样性”原则。对于视听产业的重要部分——电影，欧盟在贸易谈判中始终坚持“视听产业作为整个文化产业中最具社会价值建构影响力的部分，其产业政策的制定必须正视这样一个现实:影视产品不能也不应该像其他鞋帽等普通商品一样进入自由市场”^[13]。世界大多数国家的政府都会对国产片采取保护政策。

《十面埋伏》剧照

韩国对于国产电影的保护，主要依靠电影放映配额制度(也称国产电影义务放映制度)，而且做到了既有制度实施更有监督行动。20世纪60年代韩国开始实施电影放映配额制，1995年韩国国产电影放映比例被拉高至40%，即要求每一家影院每一块银幕全年放映国产片的时间不得少于146天。如果影院违反规定，将有相应的惩处措施。但韩国政府因为人力财力等可能的原因往往监控执行力度不强，而影院为了商业利益常常消极执行。这时民间的韩国电影工作者自发组织起来，1987年韩国电影工作者协会专门设立了电影义务上映制度监督团体。1996年韩国电影义务上映制度监督团体与韩国电影制作家协会等行业机构合并，在2000年组成电影配额制文化连带，积极监督影院实际上映国产片的天数，而后以翔实数据和确凿证据不断向政府建议，并起诉相关不法影院经营者。这种行业监督机制，促使影院虚报的上映天数明显减少，2004年韩国违反电影义务上映制度的影院数量全国只有8家，且虚报的上映时间非常少。

中国政府也坚持实行了国产电影放映保护政策。2002年颁布实施《电影管理条例》，第44条明确规定每年各放映单位放映国产影片的时间不得少于年总放映时间的三分之二;而且为了更好地落实这一政策，国家广电总局、文化部在《关于进一步深化电影业改革的若干意见》中，还进一步做出“加强年度国产影片放映情况的考核，并根据考核情况调整进口影片供应政策”等规定。但是目前的国产电影放映保护政策，存在两个重要的问题:第一，没有明确规定每一家影院每一块银幕，这样就给影院经营者提供了政策漏洞，往往应付电影政策而消极放映;第二，目前国产电影放映保护政策具体实施的考核或奖惩，没有专门实地考察和监督的有效机制来推进，这样相应地会出现虚报上映、折扣上映等现实情况。对此，中国电影应借鉴韩国电影经验，加强对于国产电影放映政策的有效监督机制。众多的电影行业协会也应该主动承担起责任。