税收政策的国际比较与完善思考

税收政策的国际比较与完善思考

石景山区地方税务局　肖永明

一、税收政策发展趋势的国际比较

随着经济全球化和社会信息化的发展，世界各国之间的经济联系日益密切，作为国家经济政策重要组成部分的税收政策，也在发生深刻而广泛的变革。国际税制改革与发展的趋势，又直接影响到国际资本的流动并进而影响国家经济的发展。当前，世界性税制改革的主要方向是：降低税率、扩大税基、调整税种结构、简化征税制度、加强征收管理。具体有以下几个方面的特点：

1．降低税率，减轻税负。在经济全球化的大趋势之下，要实现资源在全球范围内合理配置，就要消除国际资本流动的税收制度障碍，因而各国必然要进一步降低税率，简化税制，提高效率。另外，资金和技术的国际竞争日趋激烈，各国为改善投资环境，提高竞争力，吸引外资，都一致性地把降低税率、减轻税负作为税改的基本方向。美国在1997年的税制改革中，将长期资本利得适用的最高税率由改革前的28%降至20%；泰国将最高一级所得税税率由65%降为55%；奥地利、德国、新加坡、日本等也都降低了公司所得税税率。

2．扩大税基，开辟税源。为有效发挥政府的职能作用，必须保证政府的财政收入，满足提供公共产品的需要，在降低税率、减轻税负、引进外资、促进经济发展的同时，需要拓宽税基，取消部分税收优惠政策，抑制逃税、避税行为，相应扩大税基，保证税收收入的增长。因此，降低税率与扩大税基相辅相成，缺一不可，否则将导致税制改革的失败。如韩国，自20世纪80年代后期的税改中，不断降低个人和公司所得税的税率，但未能有效扩大税基，最终断送了政府税制调整和社会分配制度改革。

3．调整税种结构，简化征税制度。发达国家从简化税制入手，减少了个人所得税税率档次，取消了一些不必要的税收减免优惠规定。如日本把12级累进税税率简化为5级；发展中国家合并税种成为共同行动；中美洲一些国家对25个税种中的20个进行了合并，申报表由过去的125张减少为1张，通过简化制度，简便征收，方便了纳税人，更利于税收征管的加强。

4．依托信息化手段，提高税收征管水平。各国都致力于建立严格的税收登记制度，从税收的源头严格控制和管理，力求全面掌握税源情况及其变动。同时，积极推进征管手段的信息化和现代化，有效地堵塞税收流失漏洞，提高征管现代化水平。在强调税务部门努力为纳税人服务、保障纳税人权益的前提下，税务部门加大了稽查和处罚力度，对不履行诚信纳税义务、故意偷逃税款的行为，从严查实和处罚。

二、我国税收政策中的问题分析

1．各级政府的事权与财权划分不到位。政府职能定位不完全适应市场经济要求，各级政府事权不清且包揽过多事务；中央与地方政府之间的事权划分存在交叉重叠。作为地方财权主体的现行地方税，没有覆盖应有的财源，其中营业税作为增值税改革后遗留下来的税种，虽然划归地方税系列，但又将铁道部门、各银行总行、各保险公司集中缴纳的营业税划归中央，营业税征税范围十分有限。政府行政改革滞后以及财权与事权不相统一，对税收政策的运行有着直接而重大的影响。

2．地方税收立法权不到位。我国授权立法的比重过大，除《征管法》、《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》以及《农业税条例》等由全国人大及其常委会制定外，几乎所有税种的基本税法及实施细则都由中央政府制定和颁布，地方在开（停）征和税政调整等方面的权力很少，也降低了税收政策的适应性。加之我国的税制复杂，税种较多，许多新情况、新问题不能及时以税收立法来规范，只有用实施细则、补充规定来解释，形成内部通知多、解释随意性大、不稳定和不规范等问题，造成文件数量多、文种多、时间跨度长、联合发文多，有些部门文件还对税收政策做出扩大或缩小的解释。同时，税收法律体系存在着分散、交叉等问题，法规之间缺乏统一性，变动频繁，导致税收政策难以掌握，并且缺乏透明度。

3．现行税制结构中一些税种缺位。我国现行各税种的税法同国际惯例相比尚有不完善之处，主要表现在：现行的增值税仍是“生产型”增值税，不能完全消除重复征税及其带来的消极影响。同时没有扩展到生产、经营的各个领域。消费税作为增值税的一个补充，主要目的是调节部分产品的高额利润，是调节生产而非调节消费，并不是真正意义上的消费税。我国内、外资纳税人的企业所得税政策不统一，不符合税收公平原则；内资企业按流转税的一定比例缴纳城建税，而外资企业无此税负。地方税体系中从量计征的土地使用税、车船使用税等，存在着“税价贬值”的弊端。另外，一些具有重要聚财功能和调节功能的税种，如财产税、遗产税和赠与税等，有的尚处于空白；对证券交易只征收印花税，缺乏独立的证券税；一些新兴经济领域，如电子商务、环境保护等，存在税收管理的“真空”地带。

4．税收司法保障体系建设不到位。《税收征管法》虽然赋予了税务机关一定的强制执行权，但在有关部门配合方面只有笼统规定而没有明确不履行义务的法律责任。涉税案件涉及税务、财会、法律等多方面的内容，专业性和技术性较强，司法机关因不熟悉税收业务、办案经费不足等问题，不能及时有效地办理税收违法案件。税务机关却因为法律没有规定而无权介入，形成司法机关有权无力，税务机关有力无权，税收司法保卫力量弱化的局面，影响了税收的执行刚性和政策权威。同时，税务执法人员在执法过程中处罚力度不够，致使一些纳税人心存侥幸，能逃则逃，严重影响了执法的严肃性。

5．行政行为对税收政策的干扰。随着经济市场化的不断发展，地方政府或部门对自身的利益更加重视，一些地区在贯彻税收政策方面，不同程度地存在着认识不端正、落实不到位、执行打折扣的问题，有的是擅自越权减免税、有的是收“过头税”、有的是应征未征、有的是变相税收优惠。另外，由于体制与制度的影响，国税、地税、财政、海关等多头管税，分散了税收政策的执行效力。而相关法律没有明确规定有关部门在税收执法中应承担的法律责任和义务，使得贯彻税收政策缺乏其他管理部门的有效配合，在信息沟通与职能配合方面存在的不足，已经影响到税收政策的全面、准确执行。

6．税务机关在贯彻税收政策中的问题。一是税务机关主动与纳税人接触的频率下降，对纳税人的经营活动、资金运用、财务核算、发票使用状况缺乏及时深入的核查和掌握，对申报资料的真实性缺乏鉴别和核实。二是税务机关对社会经济的发展变化、纳税人的多样性需要、政策执行中出现的问题都缺乏全面和准确的了解，影响了税收法规和政策送达的针对性、实效性和准确性。三是税务机关内部存在政策信息耗损，上下级部门间信息沟通尚有欠缺，对执行税收政策产生了不利影响。四是税务人员的执法不规范，存在重实体轻程序的现象，在政策答复、政策把关方面存在偏差和失误。

7．纳税人在依法纳税方面的问题。税收政策始终随着经济的发展而变动，企业间的差别、需求的特殊、税收政策信息的不对称、纳税人受教育程度和税法宣传不足等因素都影响了纳税人及时、准确地获悉税收政策。有的纳税人因为对税收政策缺乏准确把握而未全面履行纳税义务，有的纳税人存在主观疏忽而导致应税行为的缺失不全，有的纳税人则故意不履行纳税义务，避税偷税，甚至构成犯罪，侵犯了国家和广大纳税人的利益，破坏了公平的税收环境。

三、完善我国税收政策的相关建议

1．提高税收的法律地位。一是缩小授权立法的范围，提高税收立法的层次，并赋予地方必要的税收立法权，因地制宜地运用税收政策改善地方财政状况，促进经济发展，同时增强税收法律的适应性。二是从法律上明确，只有海关和税务机关才是执行税收政策的合法机关，并依法明确国税与地税两套机构的税收执法权限，建立起统一领导、相互独立、相互协调的税收征管体系。三是依法明确其他管理部门的责任与义务，规范与税务部门的相互关系，力争税收工作、财政工作、政府工作的协调一致。四是通过立法赋予税务机关一定的司法参与权，依法参与涉税案件的立案、侦查和预审，充分发挥税收专业优势和技术优势，严厉打击税收违法犯罪行为，维护税收政策的权威性和法律尊严。

2．注重税收政策的规范化。要注重研究社会经济发展与税收政策之间的关系，加强税收立法的前瞻性研究，增加纳税人对税收政策的知情权、监督权、参与权，不断提高税收政策制定和实施的科学化、民主化、人性化水平。要对税收政策进行全面清理，统一规范税收政策的产生、生效、执行、废止、调整，加强税收政策的一致性、权威性和规范性，并不断强化税收政策执行的规范和效率，统一工作规范，简化业务程序，提高工作质量和效率，使税收政策更好地体现国家的意志，有效维护纳税人的合法利益。

3．进一步完善地方税制结构。要创造条件实现流转税与所得税双主体并重，提高所得税的地位，使之与流转税并驾齐驱，共同作为税制中的主体税种而发挥作用。同时要完善我国税收调控体系，开征符合国际规范的社会保障税；完善财产课税，开征遗产税和赠与税、不动产税；设立有利于调节金融市场的证券交易税及资本利得税。同时要在强化中央宏观调控能力的同时，适当赋予地方政府一定的税收立法权，加快地方税种的改革，形成以营业税、房地产税为主体税种的地方税制结构。与此同时，还应该规范地方政府的收费行为，取消地方政府和事业单位相对应的预算外资金项目，地方政府行使税收立法权时应上报国务院批准。

4．强化政策送达的信息化水平。要充分利用各种现代化传播媒介和信息手段，形成多层次、全方位的税收知识和法规政策的宣传送达体系，使纳税人不断加深对税收合法性与政策合理性的认同，有效满足纳税人的多样化政策需要。一方面，要充分利用现代传播媒介，如报刊电视及储蓄所、办税厅等公共场所，向广大群众免费讲解通俗易懂的税收政策和知识，保持持续、准确、高效的税收政策宣传告知；另一方面，要加强税务机关网站的信息化建设，提供全面、准确、及时的政策法规数据库，通过功能强大的搜索引擎，为纳税人查询和掌握税收政策提供便捷、高效的渠道。另外，要加强网站互动功能，通过在线培训、在线咨询、专家聊天室等交流方式，为纳税人提供权威的税收政策咨询，准确解答涉税问题，有效节省纳税人的资金、时间、精力，使税收政策服务更加贴近时代的发展，更加适应纳税人的要求。

5．完善执行政策的监督机制。税收政策不仅约束纳税人的纳税行为，也约束征税人的征税行为。因此，要完善税务机关内部制约机制，以税收工作职位为单元，按照权力与责任相统一的原则，健全税收执法责任制度、过错追究制度、重大税务案件审理制度、税务人员执法资格和等级认证制度等，不断强化税务人员的综合素质和责任意识，加大考核和奖惩力度，提升税务机关正确执行税收政策的能力和水平。同时，要发挥相关机构和社会舆论的影响，加强社会中介组织的作用，为纳税人提供不同层次的税收服务，监督税务机关的执法行为，增强纳税人依法纳税的义务感和自觉性。纳税人也要积极掌握税收政策和办税要求，增强依法履行纳税义务的能力，坚持诚信纳税，征纳双方共同维护税收法律的权威和统一。

6．依法规范税收任务管理。税务机关要把依法落实好税收政策提高到政治高度，以全面、准确地掌握税收政策为基本职责，加强政策落实效果的督促检查，确保毫不动摇、不受干扰地坚持依法征管，严格依照法定权限和程序执行税收政策。要正确处理组织税收与执行政策的辩证关系，税收任务的确定和税收计划的执行，必须以可靠的税源调查和科学的税收能力评估为基础，并随着经济形势的变化进行调整。要淡化指标管理，减少行政干预，以应收尽收为核心来考核税收工作业绩，营造依法治税的良好社会环境。

7．不断创新政府服务能力。包括税务机关在内的政府各职能部门，与税收的实现、税收政策的执行、纳税人利益的维护，都有着密切的联系和责任。政府部门要与时俱进，深化机构改革与职能创新，把公平公正地贯彻国家各项税收政策作为最本质的服务，根据社会发展和经济变化的要求，继续突破现行执法部门、行政区域之间的条块分割，转变政府工作内容、服务方式和技术手段，强化部门之间的职能协调，保证国家各项方针政策的有效落实，为纳税人提供良好的公共服务和政策环境。