宁夏农业基础设施投资主体行为分析

宁夏农业基础设施投资主体行为分析_责任与使命——宁夏博士研究成果集萃

宁夏农业基础设施投资主体行为分析⁽¹⁾

王　瑜　范建荣

北方民族大学商学院

摘　要:农业基础设施与其他基础设施相比，有共同的方面也有不同的特征，在农业基础设施的建设过程中，不同的投资主体的投资行为会有很大的不同。加强农业基础设施建设，需要以不同投资主体的行为特点为基础，采取加大政府预算投入力度、加强政策性金融的投资、有效动员商业金融及农户的投入等措施。为此，本文通过对宁夏农业基础设施的投资主体行为实证分析，初步揭示目前影响我区农业基础设施投资主体行为差异的原因及其影响因素，并在此基础上，提出相应的对策和建议。

关键词:农业基础设施　投资主体　行为分析

随着宁夏农业基础设施供给水平和质量的不断提高，供给格局呈现出资金多元化、上级决策、政府主导、差异较大等特点，其运行流程如图1所示。从中不难看出自治区政府同时肩负着“接力者”与“供给者”的角色（樊丽明、石绍宾，2008）。因此，自治区政府的“双角色”身份不仅充分保证了中央政府有关农业基础设施供给决策得到贯彻执行，保证中央财政资金的专款专用，同时还大大减少了资金被中途挪用或者截流的风险，从而提高了资金的使用效率，保障了农业基础设施的顺畅供给。鉴于此，结合农业基础设施的特点，分析不同投资主体的投资行为，有效激励各投资主体积极进行农业基础设施建设，具有重要意义。

资料来源:参考樊丽明、石绍宾（2008）

图1　农业基础设施供给简图

一、农业基础设施投资特点

通常我们把直接或间接服务于农业生产过程的基础设施称为农业基础设施。其又可分为直接性基础设施和服务性基础设施两大类，前者是指为农业生产提供资料和条件以及工具的设施，如农田、畜禽舍、鱼池等生产资料的投资，农田排灌系统、鱼池给排水系统和农村道路等生产条件的投资，大型农田耕作机械、畜牧机械等生产工具的投资等等；后者主要是指农业科技和农业科技推广设施、仓储运输设施、农产品加工设施等等。

农业基础设施包含的内容十分广泛，但也具有一些共同的特征，这些特征正是农业基础设施建设投资方式与机制选择的依据和出发点。

（一）基础性和先行性

农业基础设施和其他社会基础设施一样，其所提供的产品和服务是其他农产品与服务生产的基础，若缺少这些基础服务，农业生产便难以进行。正是由于基础设施的基础性，也决定了其相对于其他生产资本提供的先行性。

（二）公共性

美国经济学家萨缪尔森将其分为三类，即公共产品、混合产品和私人产品。若依此理论对农业基础设施进行分析，属于公共产品领域的有农业发展综合规划及信息系统，农业基础科学研究，大江大河的治理等；属于混合产品的有:在性质上接近于公共产品的混合产品，如农村乡间道路建设、小流域防洪防涝建设、农业科研成果推广、农田防护林、病虫害防治等；水利灌溉设施中的一级、二级网络；一般的混合产品，如中低产田改造、乡村电网建设等；在性质上接近私人产品的混合产品，如水利灌溉设施中的三级网络、农业机械设施投入、农业多种经营等。

从上述分析可知，农业基础设施多属于混合产品，其应由政府与市场共同来提供。但是由于农业基础设施服务于农业的特殊性，使其在提供上有很大的特殊性。世界银行考察了市场机制在各种基础设施中发挥作用的可能性，具体见表1。

表1　私人部门提供部分基础设施的可能性

来源:World Bank，1994c:World Development Report 1994:Infrastructure for Development，pp. 115.NewYork，Oxford University Press

从表1可以看出，由于农村地区人口居住密度小，使得部分农业基础设施的市场化指数相对较低，如农村道路和农业灌溉一级、二级网络的市场化指数分别仅有1.0和1.4，说明农业基础设施的提供在很大程度上需要由政府或以政府为主来提供。

（三）配套性强，建设周期长，初始投资额大

农业基础设施规模大，且各部分互相依存，缺一不可，必须同时建设才能发挥作用，这种投资的不可分割性，使得投资初期就需要大量的资本。加之农业生产与自然条件的紧密相关，农业基础设施应当具有较高的最低限度的耐久性，因此，农业基础设施建设在整体上具有比其他基础设施的投资建设周期更长，投资规模更大的特点。

（四）服务地区的依附性和规模经济性

农业基础设施同其他基础设施一样，具有明显的服务地区的依附性，即就地生产，就地消费。如水利灌溉设施提供服务必然依赖于一定的地区和特定的路线。农业基础设施的使用也存在着一定的规模经济性，只要在基础设施的设计能力之内，同一水利灌溉系统向当地不同农户提供服务较分设不同水利灌溉系统更为经济和节省。

二、农业基础设施投资主体行为分析

农业基础设施投资主体分为国家财政、政策性金融、商业性金融和农户四个方面。

（一）国家财政投入

国家财政投入主要体现为中央政府与地方政府的投资。对于全国性和跨区域性的基础设施，中央政府应是其主要投资承担者，在现行体制下，中央和地方政府虽然划分了财权，但事权划分仍然是模糊交叉，特别是在农村基础设施建设方面，本应由上级政府承担的，却通过事权转移到下一级政府，导致地方政府承担的事权普遍大于其拥有的财权。农业基础设施一个很大的特点就是服务地区的依附性，由于地区差别较大，各地所需要的基础设施的种类、数量会有很大的区别。从信息非对称理论来看，地方政府更了解所管辖地区的经济情况和居民的需求状况。因此，对于区域性的、与地方经济发展和居民生活密切相关的基础设施，地方政府应是主要的投资承担者。但是由于地方政府的政策往往是从团体利益最大角度出发，通常倾向于比较利益较高的基础设施项目建设上，具体表现为工业与农业方面，倾向于工业基础设施的建设，在农业内部，倾向于经济效益较好、回收较快的如农产品加工等项目的基础设施投资，而对于与农业生产有关的、回收比较慢的、效益“外溢性”较大农业基础设施建设则投资不足。

综上，由于农业的弱质性，在农业基础设施的建设过程中，政府参与有着举足轻重的作用。而在中央政府与地方政府之间，迫于地方政府的“团体利益”压力，中央政府投资的多少尤为关键。近些年来，宁夏财政对农业基础设施的投资状况见表2。

表2　宁夏财政投入农业基础设施情况

数据来源:历年《宁夏统计年鉴》 、历年《宁夏财政年鉴》和历年《宁夏农村社会经济调查年鉴》 ，经过计算所得。

注:表中缺失数据源于统计年鉴的口径变化，难以采集。

从表2可知，在宁夏财政总投入中，财政支农投入所占比重一直在12%左右，从1994年到2003年虽然有所波动，但从总体上来说，呈下降趋势，2001年该比重只有7.99%。

而在财政支农投入中，农业基本建设所占比例较低，虽然近些年来有所增加，但其所占比重仍然远低于农业生产及各项事业费支出所占比重。由此可见，在农业基础设施的建设过程中，国家财政投资所占比例一直较低。其中，农业基本建设资金中的60%投向了大中型水利设施建设，农户真正需要的、受益的小型农田水利设施建设往往缺乏资金建设。

（二）政策性金融的农业支持

政策性金融机构是财政投融资体系中的一个关键环节，财政投融资的特征构成了宁夏政策性金融机构投资的基本特征，即投资的有偿性、准公共性和政策性。其对农业的支持不但能够有力地缓解财政投资压力，而且能够在一定程度上发挥金融资本的高效运作。国外的农业政策性金融机构贷款中农业基础设施建设贷款占很大比例。

目前，宁夏承担农业基本建设贷款的主要是国家开发银行，但是在实践中由于农业的弱质性和农业发展水平的落后性以及国家开发银行的“保本微利”的经营原则，使国家开发银行更倾向于为工业生产服务的基础设施的投资。按《宁夏统计年鉴》相关数据计算，1990～2008年宁夏农业综合开发支出所占财政投入比重波动较大，且并未形成明显的增长趋势；国内贷款占农户固定资产投资比重亦呈逐年下降趋势；而作为唯一的农业政策性金融机构的农业发展银行主要承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购的政策性贷款，基本不涉及中长期的农业基本建设贷款。由此可见，宁夏政策性金融机构的投资对农业基础设施建设并未形成有效的支持。

（三）商业性金融投入

通常，商业性金融是一国金融体系的主体，承办绝大部分金融业务，而农业政策性金融则承办商业银行不宜承办、不能承办的、由国家特殊界定的金融业务。农业由于其经济再生产与自然再生产交织在一起，既有市场风险，又有自然风险，使得农业投资主体和信贷部门要求的较高回报率往往难以满足。加之在宁夏，农户分散经营，规模小，管理难度较大，极大地限制了金融机构对农业的贷款，而对于具有一定“公共性”的基础设施来说，其投资份额就更少了。经过多年的营造，我区的农村金融得到长足发展，以农村信用社为主的农村金融网点基本延伸到农村的主要乡镇，对农业经济发展发挥了重大作用，但是其他金融机构涉农投入的数量还是有限，“一农难以支撑三农” 。目前金融对农业的资金投放只能满足50%左右的资金需求，极大地影响了农业经济持续健康发展。

（四）农户的投入

农户内部筹资。农户的内部筹资是指农户在农业生产过程中将内部剩余价值转化为再投资的过程，农户自身积累规模大小与农业经营方式和经营规模有很大的关系。农业的经营方式有三种类型:普通农户家庭经营，专业化小型家庭农场经营，大规模家庭农场经营。三种经营方式在生产规模上是依次递增的，自身积累能力也是逐渐增强的。目前，宁夏人多地少，人均耕地仅2.8亩，且分散在不同地块上，农业经营方式主要以普通农户家庭经营占主要比例，从而导致农户自身积累能力的弱化。

数据来源:同上。

图2　宁夏农村固定资产投资来源情况

由图2可看出，宁夏自筹资金占农户固定资产投资比重由1990年的61.56%增长到2008年的94.03%，国内贷款所占比重由1990年的25.77%下降到2008年的4.27%，其他来源资金比重也呈逐年下降趋势。

农户外部筹资状况。外部筹资也是农户投资的一个重要资金来源。在市场经济中，个体能否顺利地从金融机构融资主要取决于其信用状况。20世纪90年代以来，由于城乡收入差距的不断加大、农户收入增加缓慢等原因，正规金融机构对农户的“贷款歧视”和“贷款成本较高”逐渐转变成为农户“信用劣势”的假象，迫使农户为了解决资金问题，不得不向非正规金融机构求助。据统计，1996～1998年上半年，农户存贷基本平衡，但农户从正规金融机构获得的贷款仅占贷款总额的13.94%，从非正规金融机构取得的贷款占贷款总额的86.06%，而非正规金融机构的利率比正规金融机构高2～3倍。事实上非正规金融组织的呆账、坏账率均低于正规金融组织，这在一定程度上说明了农户并不是真正的“信用劣势” 。1996年来，部分正规金融机构农村基层网点的取消，更进一步加大了农户外部筹资的难度。

数据来源:同上。

图3　宁夏农村集体和个人固定资产投资基本情况

图4　宁夏农村集体和个人固定资产投资增长率情况

由图3、图4可知，宁夏农村投资占全社会固定资产投资比重从1990年的17.46%下降到2008年的10.85%；农村个人固定资产投资一直呈下降趋势，其占全社会固定资产的比重从1990年的14.03%下降到2008年的4.47%，而在农村个人固定资产投资中，生活性固定资产如住房投资一直占有较高的比例，由此可见，农户真正用于农业基础设施投资的资金更是少之又少；农村集体的固定资产投资比重从1990年的3.43%增长到2008年的6.4%，增长幅度缓慢，且增长率波动性较大。

综上，从农户投资方面来看，由于宁夏农业生产属于以农户为主体的普通农户家庭经营方式，加之历史上对农业的“多取少补”政策，使得农户的剩余价值积累能力很低，与此同时，农户的“信用劣势”假象，使得农户的外部筹资渠道堵塞，导致农户很难成为农业基础设施建设的主力军。

三、加大农业基础设施建设投资的政策性建议

近几年来，宁夏财政预算内农业基本建设支出比例虽然有所增加，但总体比重仍是明显偏低。

（一）加大政府预算投资力度，构建财政供给新构架

在加大政府投资力度的同时，应按照公共财政的基本原则，构建公平合理的财政供给新体制。财政供给新体制在农业基础设施建设方面主要表现为应进一步调整和理顺中央政府和地方政府的财政分配关系，合理地划分在农业基础设施建设过程中央财政和地方财政的事权及财权，使两者相对称、相统一。

（二）完善并加强政策性金融对农业基础设施的投资

为了确保政策性金融对农业的支持，提高其支持效率，目前首先应将国家开发银行所执行的部分农业方面的农业基础设施投资项目转由农业发展银行进行，在农业比较利益较低的情况下确保支农资金不被挤占，也能够形成资金的整体配套效应，有利于支农资金的整体协调。其次对农发行的业务重点进行转移，政府应将主要的资金用于农业基础设施建设、农业综合开发以及农业经济结构调整方面，以此提高农业防御风险的能力，并通过综合开发与结构调整实现农业生产的多元化，农产品加工的深度化和农产品流通的产业化，以此来带动农村经济的发展，实现农户收入的增加。三是可以结合农业基础设施的特点，采取多样化的贷款方式。如对农村电网、灌溉和水利设施、交通运输设施等一些经济效益明显的项目实行收费权的质押贷款业务。

（三）有效动员商业性金融对农业基础设施的投入

一方面政府应成立相应的信贷担保机构，在农户申请农业基础设施的商业贷款时，可由担保机构为农户提供担保，担保也可以由某些机构担任，如农业发展银行，解决了商业银行的后顾之忧，从而确保这些农业基础设施的投资主体能够顺利地从商业银行获得资金支持。另一方面通过相关的优惠政策来鼓励商业性金融机构对农业基础设施建设的投入。如当商业银行发放了农业基础设施贷款后，国家可以按照其贷款额度的大小，对其进行税收方面的优惠，从而降低其经营成本；再如中国人民银行可以对发放农业贷款的数额达到一定规模的商业银行在资金支持上予以优先考虑，充分保证其资金的充足性。商业性金融资金的有效注入可以在很大程度上缓解财政和政策性金融的资金压力。

（四）采取有效措施激发农户生产性固定资产投资的积极性

为激发农户投资的积极性，政府可着手做好以下两个方面的工作。一是给予适当的资金支持。由于基础设施投资规模较大，农户一般很难独立承担。因此，政府应采取一定的措施保证农户在进行农业基础设施建设时能获得足够的资金支持，其可以由政策性金融机构直接贷放，也可以通过政府的相关优惠政策鼓励商业银行对其进行资金融通。二是政府可以采取直接补贴的方式，激发农户对于农业基础设施投入的积极性。如对于购买农业生产用的大型机械、灌溉设施的，政府可以一对一地直接按数量进行补贴，在一定程度上可调动农户投资的积极性。

参考文献

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【注释】

(1)基金项目:宁夏“十二五”规划前期重大问题研究项目（编号:09NXFGY015）。