关于户籍改革具体政策的话语论争

在地方政府推出的众多户籍改革政策中,有三个主要议题争议性最大:第一项是用所谓“居民户口”来统一原来的农业户口和城镇户口的不同类型;第二个议题是购房换取城市户口的政策;以及第三,农民以土地换取城市户口的政策。所有这些所谓的“改革”政策都吸引了大量的媒体报道,在公共舆论中引发激烈争论。作为户口改革的一部分,第一项政策的目的是要用统一的户口名称类型取代农业户口和城镇户口的表述差异,从而实现所谓的城乡居民户口平等。^[35]这一政策的实施,被认为是标志着户口制度的终结和平等公民权的来临。^[36]这种对农村和城市户口身份差别的形式上的统一,被视为户口改革的第一步,是一个积极的信号。^[37]但是,一般来说,不少观点认为,这种“对农村和城市户口的统一”只具有象征性的和表面的意义,因为实质性的差别是附着在户口类型上的不同福利待遇和利益。正如所选样本中许多新闻报道和评论性文章所表明的,这一政策改变的只是人口登记制度的名称,而不是就福利权而言的针对农村居民和城市居民的不同的公民待遇,现有体制下农村户口公民所受的歧视性待遇并未发生任何变化。^[38]正如一位评论者指出的那样,“这种称谓上的统一走出了公民权平等的第一步,但却未能从根本上消除二元户籍所导致的不平等。事实上,眼下与户籍直接相关的各种福利才是指引民众选择户口所在地的真正指挥棒”。^[39]因此本质上,这项改革政策只是新瓶装旧酒。(图5.3)由于流于表面而并未改变公民权实质的歧视性制度安排,所以在某些情况下,甚至出现户口转变后的居民要求恢复其原来户口类型的情况。^[40]

图5.3　“居民户口”政策(《南方都市报》,2011年12月30日,第QB02版)

至于“购房换户口”的政策,早在1990年代,不少地方政府即已推出所谓的“蓝印户口”。这种户口由特定城市的地方政府根据特定标准发给在本地投资或购买地产的外地人口。这些人一旦获得“蓝印户口”,就享有大部分本地合法城市居民的福利待遇。这种做法逐渐成为许多地方用来推销房地产的常见手段。^[41]在过去的十年中,特别是在出现经济发展危机时,为了促进经济发展,不少地方政府就会利用“蓝印户口”的政策来吸引投资、人力资源和刺激消费。^[42]由于其功利主义和不公正的本质,此类政策受到公众和媒体的抨击。《工人日报》发表的一篇评论文章认为,这一政策导致户口成为城市政府和商业利益群体攫取垄断利益的手段。这反过来又导致现有的二元户籍体系被进一步强化,而非对现有不合理制度安排的改革。^[43]《南方都市报》的一篇社论则认为,这样的政策没有任何积极的公共价值,刺激经济发展应当通过改革现有的户口制度,而不是通过将其商品化来实现:

作为公共政策的户籍制度,不能将其捆绑进入市场交易,这明显有违公共政策的公共意志与公平原则,是以公共政策之名,济特定利益之私。客观上造成了有钱可以购房落户,获得城市户口的政策待遇,变成了以金钱为门槛的社会排斥。尽管以拉动内需之名促成了住房消费,但它在既存的户籍不平等基础上,对弱势农村户口居民造成了更进一步的社会排斥感。^[44]

相比前两项政策,第三项“以土地换城市户口”的政策激起的争议更大。虽然各地具体标准有差异,但总的来说,根据该政策,农民要想获得城市户口就必须放弃他们承包的土地,从而彻底成为城市居民。但问题在于,在许多情况下,附着在城市户口上的公民福利权利往往被大打折扣,农民的权利在这一过程无法得到合法可靠的保障。^[45]在某些地方,这一所谓的“改革”甚至演变为赤裸裸的强迫农民改变户口身份的做法,从而激起巨大的反抗和社会争议。^[46]一位农民问题专家认为,如果只是强迫农民成为城市户口居民,但却不给他们相应的平等的完整的城市公民权,那么这样的“改革”在本质上是错误的。^[47]《华西都市报》一篇评论文章中,作者甚至将这样的做法称作一场旨在“消灭农民”的运动。^[48]相比之下,《南方都市报》展现出更具批判性的立场,对这一政策的内在矛盾及其侵犯基本公民权的本质提出批评。在一篇评论中^[49],学者秋风针对重庆政府启动的土地换户口政策指出,强制施行这样一种不公平的政策是不道德的,因为该政策将农民置于一种被迫用土地换取城市公共服务资源的境地。即便这项政策不是强迫性的,要求农民通过出卖土地使用权来换取平等公民权在本质上也是不道德的。因为,

乡村居民作为公民,本来就应当享受到与同一区域内城市居民大体均等的公共服务和公共品。这是现代国家维持自己生存的第一道德原则,也是现行宪法的基本原则。现行城乡户籍分割制度违背了这一原则。当然,它真正的错误不在于区分了农村户籍与城市户籍,而在于把不同户籍变成了不平等地分配权利和福利的法律与政治等级身份依据。按照这样的户籍制度,政府只对城市居民承担福利责任,对乡村居民基本上不承担这种责任。

因此,正是国家的不公正的户口政策导致城乡间的巨大政治经济鸿沟,而正是这种差距又反过来使得城市户口充满诱惑和价值。换言之,这意味着国家几十年来一直亏欠农民其应该得到却一直没有享受到的公共产品和服务。政府现行的政策不但缺乏对农民损失的补偿,相反相关政策却强迫农民交出土地来换取其本该享有的平等公民权。因此,作者呼吁人们跳出经济交易的逻辑陷阱,转而从不可剥夺的平等公民权的角度看待这一问题:

市民权就是公民权,公民权的本质是平等。一个人,不论是生活在城市,还是生活在乡村,只要在同一行政区域内,理应获得大体均等的公共服务和公共品。这个区域内的城乡公共服务和公共品如果不均等,政府当推进这方面的均等化。政府承担这方面的义务是无条件的,居民不需要拿自己的什么东西与政府做买卖。面对公民,政府不应当是商人;面对政府,农民也不应当是乞讨者。

显然,从上述对关于三个最主要的具体户籍“改革”政策的公共话语论争的分析,可以看出经济发展框架和公民权框架之间的矛盾。地方政府推出这些所谓的“改革”政策,在理论上其目的是要消除城乡之间的差距,刺激经济发展,以及促进城市化。但在另一方面,这些政策的内在逻辑矛盾及其在实践中的负面效果受到了公共舆论的批评。将户口这一公共政策商品化,使之成为维护政府和城市精英利益的经济杠杆或借口的做法,已经被许多批评者从平等公民权的角度加以质疑和解构。