关于当前我国金融改革发展若干具体政策的分析与思考

关于当前我国金融改革发展若干具体政策的分析与思考

全球金融危机过后，世界各国都在反思宏观金融政策和微观金融机制，中国也不例外。由于人民币尚未国际化、资本市场尚未足够开放等诸多因素，中国这次在全球金融危机中所受到的金融业直接冲击不是很大，持乐观态度者则得出了“风景这边独好”的结论和“中国的金融体系就是比美国好”的想法。事实上，一国的宏观金融体制如何架构，既要与全球经济金融运行相联系，更要与本国经济社会体制相协调，究竟如何选择，则确实是一个不可回避的命题。对中国而言，诸如人民币国际化的战略安排及其时机选择、资本市场的开放尺度及其时间进程表、宏观金融政策的选择性调节等，都是至今重大而复杂的问题。这些问题，我们应当认真加以研究。然而，除了这些大战略外，更有若干具体问题，诸如地方金融及其界定和发展政策问题、中小企业融资问题、农村信用社改革问题、众多的城市商业银行发展去向问题、金融监管政策及其体制问题等等，需要我们认真加以研究和部署。本人将对后面所提及的具体问题作些思考和分析。

一、关于地方金融发展及其作用问题

我国建国后的几十年甚至改革开放后许多年，一直都没有地方金融的概念，地方政府一直与金融没有直接的关系，金融就是中央政府的事，地方政府与金融机构在当地分支机构只不过是一种联络关系，或者是一种资本供需的组织协调关系。20世纪80年代后，以区域（地方）为基点，组织举办了地方性、区域性（后发展为全国性）股份制商业银行、证券、保险、信贷机构以外，在城市信用社基础上组建了城市商业银行，尤其是国务院作出农村信用社交由省级人民政府管理的决定以后，地方对于金融工作越来越重视。在当前全球金融危机后，地方政府对于金融工作的重视程度更达到了空前的程度。地方金融这个概念才从地下走到地上，才羞羞答答摆上了台面，除了全国范围内的地方金融为主题的论坛多了，冠以地方金融之名的地方金融方面的学术论文和活动多了外，地方政府的金融办公室纷纷建立并不断地给予其较高规格和地位，更是有力的证明。关于这一命题，我的想法是：

第一，地方金融的发展有其宏观必然性。构建一个中央（全国性）、地方（区域性）金融体系，既符合金融业发展的实际需要，也有利于明确责权利，健全各层次内部金融运行机制和多层次风险管理体系。应该在保持全国金融主体地位的同时，大力发展地方金融。

第二，地方金融也是一个多层次体系。要发挥省级人民政府、市级人民政府和县级人民政府多方面的积极性。当前，面对中小企业融资和金融支持社会主义新农村建设等问题，发展县域金融具有重要战略意义，应该发挥县级人民政府的作用。

第三，地方金融并不是草根金融。有一个办得十分红火的地方金融发展论坛，其积极作用和推动意义十分明显，但把地方金融归结为草根金融，这未免失之偏颇。地方金融在改革开放的大背景下发展，在市场经济体制下壮大，应该是中国特色社会主义市场经济的重要内容和金融体系的主要内容之一，并非“草根”，应该有计划地鼓励其大力发展。

第四，在地方金融发展过程中，各级地方人民政府应该有所作为，要根据各地经济发展需要和文化特点，保护、弘扬和推出金融品牌，鼓励民间资本投资和兴办金融业。注重金融业运行中的风险，注意地方掌控和调节，并建立相应的机构（如当前比较普遍的金融工作办公室）加以指导监督和管理。

第五，随着地方金融业的发展，按照责任风险、收益相一致的原则，金融风险问题也会摆在大家的面前，作为中央人民政府和国务院金融主管部门，其任务是研究设立存款保险组织，并让其不断壮大和发挥作用，以促进在地方金融业中发挥防范和控制风险，发挥金融对经济社会的积极作用。

二、中小企业融资问题

随着中国特色社会主义市场经济的建设和发展，多种成分的经济形式、多形式的经济主体并行，已成为必然和客观，在鼓励创新、创业、创造的大背景下，民营中小企业的发展和繁荣成为中国特色社会主义市场经济的重要内容，于是乎，在金融如何适应并支持经济的发展机制中，中小企业融资便成为焦点之一。

第一，我们有必要也有可能解决中小企业融资问题。有人说，中小企业融资难是一个世界性命题。全球的金融机构领袖乃至政府首脑都在进行探索，并为此做出了积极的努力，但成效不够明显，正因为这样，中国要在短期内研究出解决中小企业融资的好方法、好机制，构建起一个支持中小企业发展的金融体系是不现实的。我认为，这是不正确的推卸责任之言。根据中国民营中小企业众多的经济特点，应该建立有利于中小企业融资的金融体系，也完全有条件做好，目前，正在朝着好的方向发展。

第二，金融体系的功能和定位要有利于中小企业融资问题的解决。近年来，中国各级政府和金融主管部门十分重视中小企业融资的解决，银监会明确提出建立中小企业融资六项机制，要求各商业性金融机构积极响应和探索建立中小企业融资的有效途径，国控大型商业银行也在积极探索支持小企业融资的有效方法，连国家政策性银行也参与其中，但我们在看到成绩的同时，也应该正视其中的问题。“为中小企业融资难作贡献”“认真解决中小企业融资难”等，在有些机构中，似乎还停留在政治口号上，如城市商业银行本来的定位应该是在立足中小企业、立足城市居民、立足区域经济上。然而，这几年来中小银行盲目攀大、希望做大、超越本土、跳出本土，乃至远离本土，迈向全国的行动和要求十分强烈。一做大就想搬家走向全国，何谈服务市民和中小企业呢？某城市商业银行还把设立中小企业业务部作为经营经验介绍，岂非笑话？

第三，解决中小企业融资需要多管齐下。中小企业融资难的问题应该很好解决，这才是中国经济可持续发展和长期繁荣的重要基础和条件。正因为这样，中小企业融资问题我们有信心、想办法积极去解决。具体而言：①从企业自身而言，应该正确定位、科学决策、讲究战略、厉行节约，避免和防止盲目攀大求洋，做出符合实际、切实可行的方案，并注重自身融资潜力和内源融资。②从金融机构而言，应该从自身基础和条件出发，正确制订自身的战略，确立自己的定位，城市商业银行要坚持立足城市居民、立足中小企业、立足区域经济定位不动摇，努力做特做强；农村合作银行和农村信用社则要在坚持面向“三农”的同时，努力做好中小企业融资；国家大银行和全国性股份制商业银行应该划出一部分资金设立专门机构用于中小企业融资。③从国家金融主管部门和监管部门的角度看，应该在鼓励金融业大发展和大繁荣的同时，采用差别战略，支持和要求中小银行立足当地、坚持特色发展，并创造条件，鼓励大银行乃至外资金融机构为中小企业融资服务。④从地方政府尤其是财政税务部门看，为有利于区域经济的持续发展，应该建立专门的专项补贴资金，用以撬动中小企业融资体系的建立和完善。⑤以政府牵头、商业化运作、政策性导引、各相关部门共同参与、各司其职，全社会共同构建一个齐抓共管、聚心合力解决中小企业融资的体系。

三、新农村建设的金融支持问题

中国是一个农业大国，13亿人口，7亿多在农村。目前正在向城镇化、市场化转型和发展。从某种意义上说，没有农村的现代化，就没有中国的现代化，没有农村的小康，也不可能建立起中国的小康社会，也就不可能建立起真正和谐的中国社会，正因为这样，推进社会主义新农村建设乃是国家大政。

社会主义新农村建设是一项系统工程，要建设法治、文明、环境、经济、文化、社会相吻合的社会主义新农村，必须花大力气来系统推进。金融是现代经济的核心，是现代社会的和谐稳定器。因此，解决新农村问题离不开金融的支持，离不开金融杠杆的撬动，如何从机制和体制上构建起新农村建设的金融支持问题意义深远和巨大。

第一，新农村建设进展不快，金融也是重要因素。新中国成立以来，党中央一直重视农业和农村的建设和发展，努力让农民解决温饱并不断富裕起来。改革开放后，“三农”问题一直是中央关心的大事，但由于我国计划经济条件下的“剪刀差”政策等，始终以牺牲农民和农村利益为代价，来支持国家经济建设和社会发展，从而使工农差别、城乡差别没有从根本上缩小，甚至有拉大的表现。其中，环境、文化、交通等原因是主要的，金融服务缺位、金融资源转移、资金力量有限，也是重要原因。

第二，支持新农村建设的体系在构建中存在缺陷。近几年来，我国金融主管机关一直在按照中央的部署，致力于从金融角度推进社会主义新农村建设，包括全力推进农村信用社体制改革，授权下放给省级人民政府管理；改革邮政管理体制，设立邮政储蓄银行，延伸其金融服务和功能；放宽新农村金融机构准入政策，鼓励设立村镇银行、小额信贷公司、资金互助合作社等，对新农村建设的金融服务起到了一定的作用。应该说，新农村建设的金融支持体系在不断完善之中，并正在积极发挥作用。尤其是各相关金融机构通过金融创新，对“三农”融资机会的创设和融资能力的增强，无疑是有意义和作用的。但我们必须看到的是：新型农村金融机构毕竟时间短、数量小，现阶段还难以发挥出特别的效果。

第三，解决新农村建设的金融支持问题必须多管齐下。新农村建设的资金需求量大、要求高，面临的矛盾也比较复杂，除了国家在财政政策上积极进行重点支持外，金融体系自身也必须协调进行。①农村信用社作为农村金融服务的主渠道，必须坚持真正做到爱农、亲农、学农。自觉担当“三农”服务主力军作用，防止更多股份化、商业化、城市化倾向。②新型农村金融机构要正确定位，立足农村、服务农村，在此基础上快速发展为小额信贷公司，真正支持涉农中小企业和个体工商户。村镇银行应该真正设立在村镇，服务在村镇。③鼓励其他各类金融机构包括国家大银行在农村设机构、建网点，积极开展农村金融服务，以真正构建起完整的商业性支持网络。④一定要将政策性支农体系建设到位，并鼓励合作性和民间金融支持“三农”。⑤着力建设农村良好的金融生态。其主要包括信用体系、差别准备金、支农贴息、支农再贷款等，真正把新农村建设的金融支持工作落到实处。

四、农村信用社体制改革定位问题

我国的农村合作信用体系从新中国成立初期正式构建后，一直在动荡和改革之中。几十年来，它在面向农民、服务农村、支持农业发展中起到了积极的作用，并始终作为我国基层农村金融组织而存在，大多时间则作为农业银行领导的基层单位而运行，发展受到了极大限制。20世纪90年代，国家曾经作出了其与中国农业银行脱钩的决策，并相应成立了省协会。实际上，农信社处在中国人民银行领导之下，实践证明其不是十分顺畅。进入新世纪以来，国务院国发［2003］15号文件的颁布，明确了信用社体制改革的主向，其最基本点有四：一是授权省级人民政府管理农村信用社；二是坚持以县域为基点发展；三是省级建立联社等形式行使行业管理职能；四是坚持“三农”为主要服务方向。实践证明，五年多来的改革是有成效的，无论其业务规模、经营效益、机制建设还是农信品牌都是十分明显的。现在有关部门明确要求再改革，我以为必须做到以下几点：

第一，始终坚持以县级作为法人主体地位不动摇。中国是一个农业大国，无农不稳，支持农业、农村和农民，根基在县及县域以下，如果农村信用社体制上过分上移，则必然削弱“三农”服务。

第二，坚持股份合作制性质基本不变。股份合作制从某种意义上说是中国的首创，即在合作制基础上引入股份制，尽管对此仍有不少非议，但我认为，它符合国情、符合农村信用社运作实际，必须坚持。

第三，在强化县域基础上改善省级联社服务。这符合中央政策，符合农村信用社运作实际。至于如何强化，笔者以为，它主要体现在系统性金融服务功能强化上，体现在整体品牌建设、风险防范机制和提供大规模技术手段改革和服务上。至于农村信用社改革的总体再思考，容我们另文评述。

五、关于与县域金融发展相适应的宏观金融管理机制问题

中国是一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国。县域是国民经济的基础和腹地，只有把县域做强了，才能实现中国整体小康和和谐社会建设。建设以县域为重点的金融体系，符合地方金融发展实际，有利于更好地解决中小企业融资及新农村建设金融服务问题，有利于办好农村信用社。与之相适应，中国的宏观金融管理机制和体制问题也应该紧紧跟上去。

第一，中国现阶段的宏观金融管理体制与新农村建设要求不相适应。经过20多年的改革，中国已形成了中国人民银行、银监会、证监会、保监会（即“一行三会”）的宏观金融管理和监督体制，除中国人民银行在大多县（市）设有分支机构，银监会则在一部分县设有办事处，其他部门无分支机构，而实际结果是，人民银行无明确职责工作，银监会等部门没有力量工作，出现管理协调的困难，尤其是在地域较广阔、信息化程度较低的县，这个矛盾非常突出，长此下去，不利于县域金融的发展和稳定运行。

第二，县域金融改革发展需要一个综合金融管理部门。在中国2070个县中，绝大部分县拥有工、农、中、建、邮、农发、农信等8家左右银行业机构，还有2—4家保险机构，还有一部分县以下乡镇网点。在经济比较发达的县，大约有10—12家银行业金融机构（最多的已达25家左右）、5—6家保险机构（最多的已达20家左右）、1—2家证券经营机构。无论从金融秩序建立、金融运行协调，还是民间金融管理等，都需要有一个综合部门，这既符合金融实际，也符合中国。

第三，在中国人民银行县支行基础上加挂××县金融监管局是最佳选择。关于怎样解决县域宏观金融管理机制和体制问题，目前高层各自为政，没有明确方案，学界也有不少论著，但缺乏可行思路。笔者以为，在中国人民银行县支行基础上加挂××县金融监管局最为科学而可行。①它解决了人民银行县支行职责不清、事务不多、前途不明的问题，有利于增强其机制和活力。②它符合人们的普遍观念，容易得到党委、政府和民众各方接受。③它操作比较简单，人民银行有楼有人，成本比较节约。问题在于：宏观上的“一行三会”分业监管与微观上的综合监管如何协调？我以为，从长计议，全国范围内实施高层（部级）统一、中层（省、市）二级分设（专业）、基层（县域）合一（综合），未尝不可，或者彻底地说，实施“一行三会”全国范围内再合并也不无根据，当前可以从县域起步。