免费开放之制度设计构想

六、免费开放之制度设计构想

本课题组基于对免费开放现实基础的盘点、梳理和调整，厘清政策落实不力的原因，继承经过实践证明的、行之有效的政策制度，废除那些不符合免费开放的规章制度，尝试设计出符合免费开放保障需求的制度体系。内容包括地方政策、督导制度以及与之相关联的人员编制测算方式和解决办法、经费投入核算方式、免费开放服务标准、财政支出绩效评价指标与标准、考核与评价方法、奖励与问责办法。尽力做到全面与完整，减少个人意志的影响元素，推动免费开放的有序发展。

（一）地方政策

1．需解决的核心问题

地方政策是保障免费开放的关键和根本，所以地方政策的制定不能是中央政策机械照搬，而应依据中央政策并结合地方实际，因地制宜地贯彻中央精神的具体政策措施和操作指南。地方政策的内容核心是要解决以下问题：一是转变公共财政投入方式，支持图书馆回归公益本位；二是明确职责，定性定编；三是建立良性的工作机制，推动免费开放工作持续改进与创新；四是实行质量考核和绩效评价，保障政策落实与执行。

2．规范的内容和范围

为了增强地方政策的指导性、保障性、可执行性，需在政策中明确应规范的范围和内容，主要包括领导机构、图书馆单位定性与人员定编、参与免费开放各方的责任、经费来源、免费开放服务质量考核、财政支出绩效评价、奖励与问责等方面的内容，并做明确界定和量化说明。

（1）设立领导机构。因为免费开放工作涉及政府层面不同的职能部门，工作内容涵盖经费投入、业务发展监督与指导、服务质量管理与控制、考核评价实施与反馈、考核结果应用等，所以需要设立专门机构进行领导、协调与统筹。由此建议，本项内容宜包括领导机构成员构成、实施保障的范围与内容、考核评估执行与结果应用，为免费开放工作科学有序地开展提供组织保障。

（2）单位定性。按照国务院3月发布的《分类推进事业单位工资改革实施指导意见》，将公共图书馆定性为“公益一类”事业单位，并执行与之相匹配的财政政策。

（3）人员编制核定。目前我国公共图书馆人员编制依据是文化部1982年12月1日颁布实施的《省（自治区、市）图书馆工作条例》，即根据本馆藏书规模和业务范围确定编制人数。进入新世纪以来，我国城市化进程快速推进，城市人口急剧增加，图书馆建设规模也日益扩大，服务项目越来越多，在这样的环境下，人手紧缺的矛盾十分突出。重新核定编制数和规范劳动用工成为必须。国外公共图书馆工作人员配置的主要依据是：按照服务人口量、图书流通量、服务工作范围来确定人数。通过中外比较，同时考虑到我国现实情况，建议公共图书馆人员编制数量测算时，需根据服务人口、相应的公共图书馆建筑规模、馆藏资源数量以及服务功能等因素来确定。

（4）明确责任与责任主体。实践证明，免费开放仅仅依靠公共图书馆馆长来推动，力量单薄且不稳定。只有政府主导，公共财政支持，才能保障图书馆服务的公益本位。所以需要明确各方角色、责任内容，分工协作，密切配合，形成合力，才能实现为公众提供免费、优质的图书馆服务的目标。

（5）明确经费来源。经费投入作为免费开放必备的关键要素之一，在政策行文表述上，避免太过原则和灵活，比如“在条件具备的情况下……”、“保证公共图书馆有一定数量的购书经费”、“给予必要的经费保障”等，公共图书馆哪些经费是“必要”保障的，“一定数量”的购书经费的标准是什么，都很不明确，可操作性不强，谁都可以从自己的理解去解释，政策的执行力度也就很不一样。所以，不仅要把“公共图书馆的经费来源、全额拨付性质”写进政策，并使其法定化，同时还要把“必要”具体化，把“一定”数量化，增强其可操作性和保障力度。

（6）服务质量考核。《意见》明确规定：“公共图书馆免费开放包括两个方面：一是指公共空间设施场地的免费开放，二是指与其职能相适应的基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供。”所以本项内容应包括分级（省级、地市级、区县级）设定服务指标与标准；明确考核主体、责任主体、考核频率、原则与方式。

（7）财政支出绩效评价。内容包括资金到位情况和图书馆使用效率；分级设定（省级、地市级、区县级）绩效指标与标准；确定责任主体：各级地方财政、文化主管部门；制定评价频率、原则与方式。

（8）奖惩制度。内容包括奖励与问责，明确对象、方法、标准。

（二）督导制度

服务质量是免费开放的生命线，是办馆水平和综合实力的集中反映。而督导与信息反馈是提高工作质量的重要手段之一。所以，课题组将督导制度纳入免费开放制度建设范围内。在督导工作中，“督”的任务就是找出差距，“导”的任务就是解决问题，所以督导工作其实质就是发现问题和解决问题。为了避免督导的行政化倾向，需要建立一支具有专业水准的督导队伍，在免费开放领导办公室的领导下开展工作，履行职责。通过检查、指导、跟踪、评析，实现质量监控、规范管理、提升工作人员的职业素养和专业水平的目的。

具体职责内容应包括：跟踪评析各图书馆的发展动态，对资金支出和资金使用实施监督管理，对图书馆服务内容与质量进行专业性、技术性指导和支持，对免费开放的绩效实施有效控制，监督整改情况，反馈督导结果，提出持续改进和创新建议，实施考核评估。

（三）经费保障

公共图书馆从收费制度转为免费开放后，在经费总量需求上将面临“减收”和“增支”两大压力。作为公共物品的公共图书馆，人们对其使用是一种日常化的、伴随性的、频率很高的文化消费行为，所以其有效运作离不开资金常态化、经常化的支撑和保证。在这样的环境下，公共财政投入多少为合理、如何实施预算监管、如何评价经费使用效率，本课题组就此展开探讨和研究。

1．因免费开放增加经费压力的部分

（1）因取消收费而增加的部分。从调查情况看，各级图书馆的收费项目主要集中在年服务费、电子阅览室使用费、文献借阅览费用、场地出租费、存包费等。根据《意见》取消收费后，由此将产生相应的经费缺口。

（2）因服务人数的增加而出现的经费增加部分。从免费开放先行地区，比如深圳图书馆、杭州图书馆、浙江图书馆、南京图书馆等到馆人数的统计看，免费开放后，到馆人数有一定程度的增加，由此带来馆藏文献资源、人员配置、安全保卫、环境卫生及水、电等方面的支出增加。

（3）因提升服务水平而增加的部分。图书馆的服务能力与服务水平是免费开放的生命线，图书馆的服务必须适应时代前进的步伐和民众多样化的需求，依托丰富的文献资源，借助新技术的支持，提供多元服务产品，比如文献资料传递、馆际互借、多元文化活动以及配置相关的辅助设备（打印机、复印机）等需要经费的支持。

2．对不同类型经费的核定方法

从现实情况看，免费开放后带来的刚性支出的增加额，需要财政给予补足；提升服务形成对财政的弹性需求，应“随着社会的不断发展、政府财力的增长和人民群众精神文化需求的不断增长而发展变化”。基于这样的认识，对新增经费的核定办法建议如下：

（1）水、电、网络租赁费用。该指标具有相对稳定性，可以按实际发生为基准，给予专项保障。

（2）安全保卫费用。实践证明，免费开放后，图书馆将面对来自不同层次的读者，特别是来自社会底层、综合素质不高、对图书馆的认知都停留在一个较低层次的读者群体，为了保障公共安全、资源安全、设备实施安全，需要增加管理力量。从实践经验看，相关人员的增加宜按读者可使用面积和年到馆读者人数核定较为合理。

（3）文献资源建设经费。图书馆是依托丰富的馆藏资源开展各项服务的，随着用户数量的增加，原本就紧张的图书资源则会更加紧缺，所以应有效保障一定标准的文献资源购置费，面对庞大的借阅读者，文献资源购置费按所在区域常住人数核定为宜。综合东部地区的经济发展水平，省级馆人均文献购置费1．0元以上，地市级年人均文献购置费0．5元以上，县级馆年人均文献购置费0．3元以上。

（4）文献加工、借书证成本、读者活动费用。以杭州图书馆为例，购书经费中切出10%的额度，即能较好地解决这三项费用。

（5）环境卫生维护费用。按读者服务面积配置保洁人员。

（6）计算机设备维护与更新费用。以每年实际破损核定。

3．经费投入的常态化、经常化

从公益性文化设施的非营利性和公共性的角度讲，图书馆理应向社会公众实行免费开放，其有效运作需要的水电、安全、文献资源、公共设施更换、维修等方面费用，属于公共财政支持和保障的范围。多年来，图书馆实行的收取费用的做法，既违背了其公共产品的属性，同时反过来也阻碍了其自身的发展。国家图书馆陈力副馆长在2011年2月12日的《光明日报》上表示：“免费服务表现上是对公众免费，但是实际上意味着国家政府和社会对公共图书馆的投入。投入是实现免费服务的前提和保障。”所以，免费开放离不开常态化、经常化的经费投入与资金的保证，否则，免费之下，无可避免地陷入无馆可开的尴尬境地。

（四）财政支出绩效评价指标及标准

财政支出绩效评价在公共图书馆的应用尚不普遍，但从国内外不同行业的实践经验看，开展绩效评价，有利于改善经费预算管理、资金利用效率和工作质量管理。财政支出绩效评价中的一项至关重要的核心工作就是确定绩效评价目标、选择并设计绩效评价指标体系。课题组以定量分析与定性分析相结合的原则，进行相关指标和标准设计，力求实现既反映量的内容，比如预定目标、预设任务、产出情况等，又反映质的成果，比如产生的影响或效益、完成任务的资源投入产出效率如何等，以此对政府配置财政资源的合理性和资源使用的“所得”与“所耗”开展考核评价，以保障财政资金供给和公共服务效益的产出。财政支出绩效评价指标及标准模拟设计见表3。

表3　财政支出绩效评价模拟设计指标及标准

续表

（五）免费开放服务指标

免费开放服务既不是物理设施的免费开门，也不等于低质量低层次服务，而是让公众在免费的同时享受到高水平的服务，标准化管理是实现这一目标的有效选择。鉴于目前国内尚没有专门适用于免费开放的服务规范，课题组围绕国际公共图书馆指标体系研究视野、目的方法、内容框架，结合文化部《全国公共图书馆评估标准》、《公共图书馆建设标准》、《公共图书馆服务规范》、东部各省市已有的“公共图书馆管理办法”进行了广泛、深入研究，形成“公共图书馆免费开放服务指标体系”（表4），以平衡不同区域的服务差异，为实现普遍均等、免费开放的图书馆服务打下坚实的基础。

（六）奖励与问责

在免费开放服务制度建设中，奖惩是必不可少的组成部分，它好比是“指挥棒”，鼓励什么、禁止什么，无不明确地体现在奖惩制度之中。围绕“免费开放服务指标与标准”和“财政支出绩效评价指标及标准”开展两方面内容的检查考核，本着权责统一的原则，依据评价结果，实施奖惩，并实现法定化。

表4　公共图书馆免费开放服务指标

1．奖励

设立固定投入奖励费，奖励力度偏重于贫困地区。奖励内容分为两部分。第一部分是指各级政府当年向辖区公共图书馆的资金支出的实际额度达到规定承担额度的奖励，奖励的对象是当地财政部门和文化主管部门，奖励的力度可以是：贫困地区的奖励额度＞欠发达地区＞发达地区。第二部分是指对各级公共图书馆服务标准考核达标的奖励，奖励对象是公共图书馆，奖励力度：贫困地区的奖励额度＞欠发达地区＞发达地区，这样倾斜，有利于提高全省公共图书馆免费服务的财政保障能力和服务水平，缩小地区差异；同时也有利于充分发挥以奖代拨的优势，实现经费使用的针对性和效率。

2．问责

免费开放工作推进过程中，首先作为责任政府和公共图书馆，在履行职责后，如出现差错或损失，应承担道义上的、政治上的、法律上的、行政上的责任。其次应选择正确的责任形式，做到罚当其责。第三要明确在何种情况下启动问责程序。第四要有具体的问责方法。

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【注释】

[1]何瑜英，女，杭州图书馆馆长助理，副研究馆员，学士学位，研究方向：图书馆管理；屠淑敏，女，杭州图书馆，馆员，学士学位，研究方向：图书馆研究；黄林英，女，杭州图书馆，馆员，硕士学位，研究方向：图书馆学情报学；刘丽东，女，杭州图书馆，副研究馆员，学士学位，研究方向：图书馆研究；周宇麟，男，杭州图书馆，馆员，学士学位，研究方向：读者服务。