密歇根州高等教育资助政策变迁的过程

20世纪80年代早期的经济衰退到来之时，密歇根州正经历经济转型，即从以汽车制造业为支柱的经济转向以服务业为主的经济。所以，20世纪80年代的经济衰退对密歇根州的打击非常大，20世纪90年代的经济衰退与之相比，要缓和得多。这种情形与加州的经济衰退状况正好相反，加州受90年代的经济衰退的打击更大，在打击之后出现了高等教育“合同式”资助。而密歇根州高等教育拨款方式的变革则是发生在80年代的经济衰退之后。80年代密歇根州高等教育资助政策的变革表现在：（1）经济衰退导致的州高等教育预算的大幅削减，使得密歇根州废弃了基于注册人数的高等教育预算公式，州高等教育拨款与注册人数之间不再关联，开始使用递增方法（incremental approach）。（2）1984年社区学院拨款法案的颁布确立了州社区学院资助政策的基本框架。（3）新建了一些基于校园的州学生资助项目和专门针对低收入学生的学费激励赠款项目。90年代，州政府似乎愿意让市场“决定”密歇根公立院校如何满足密歇根州的高等教育需求，州高等教育拨款实行基于生均拨款基数的递增资助。州高等教育资助政策革新主要表现在对公立院校学费的调控上，针对90年代上半期学费的大幅上涨，州政府在1995年推出提前支付学费项目^（1）和^（2）。21世纪第一个10年之初和之末的经济衰退使密歇根州高等教育资助政策再次做出调整，表现在：（1）取消对私立学院的学位补偿赠款。（2）重组州学生资助项目，消除了基于校园的学生资助项目和基于优异的奖学金项目，仅保留了基于财政需要的州学生资助项目。（3）允许公立院校提高学费，但实行相应的学费限制政策。一方面，使学费增长率与州拨款水平挂钩；另一方面，要求公立院校提供普通资金学生资助，并使其增长率不低于学费增长率。（4）在州立大学和社区学院拨款中加入绩效要求。

在密歇根州预算^（3）中，公立大学和社区学院是分开的，分别称作高等教育预算和社区学院预算。高等教育预算主要分为三部分，即对15所公立大学的运作拨款、州学生资助拨款以及项目拨款（包括州和地方项目，有时也包括新增的特殊项目）。社区学院预算则是基于资助公式的整笔拨款，另外再加上专项拨款——如果有专项拨款的话。

（一）公立大学拨款：包含资助公式和绩效要求的递增资助

递增资助是20世纪80年代以来密歇根州主导的高等教育预算和拨款方式。80年代早期的经济衰退导致州高等教育预算大幅削减，使得密歇根州废弃了基于注册人数的高等教育预算公式，州高等教育拨款与注册人数之间不再关联，开始使用递增方法。递增资助的方法是把当前的预算基于上一年的拨款水平，使州预算能够根据州的经济状况做出增加或减少的决定。每年州预算决议中要达成共识的一个重要决议是与上一年的拨款总额相比的增长率。州长、参众两院都会根据州的收入估计提出一个增长率的数字，最后由两院组建的协商委员会商议出一个最终的数字。一旦增长率确定下来，当年州的拨款总额也就确定了。这种递增资助方法是在原来的公式预算形成的资助基数上开始的，因而实现了历史与现实的统一，即延续了各个州立大学在州预算中的优先次序，又能反映州经济状况和高等教育本身的变化。每年州预算决议的部分实际上就是增长的部分，不过受州经济状况的影响，州高等教育拨款也可能是零增长甚至负增长，20世纪八九十年代初、21世纪第一个10年之初和之末，密歇根州经济遭遇危机时就曾遇到过这种情况。

具体而言，自20世纪80年代以来，密歇根州高等教育预算所采用的方法有全体增加（across-the-board increase）、全体减少（across-the-board decrease）、零增加（flat funding ）、生均资助基数（per-FYES funding floor）、多重/层级资助基数（multiple/tier funding floor）、资助模型（funding model）、学生公平计划（student equity plan）、注册人数增加（enrollment increase）、项目/研究资助（program/research funding）、资助新设施（Funding New Facilities）、教学设备成本（instructional equipment costs）和基于学费的变化等。从1984—1985年度到1986—1987年度，全体增长与一些具体的项目，比如教学项目、研究、新设备和教学设备等密切相连。80年代中期有两年全体增长的基数把学费收入也涵盖在内。从1987—1988年度到1991—1992年度，全体增长与两个具有更宽广目的的方法，即基于注册人数增长和学生公平计划（假设州应该分担教学成本的一定比例）的资助增长密切相连。从1992—1993年度到2001—2002年度，全体增长主要基于生均资助基数的概念。有些年份，15所州立大学共享一个生均资助基数；有些年份，则运用了多重生均资助基数。2003—2005年，州资助出现零增长或负增长。负增长年份，通过基于单一的生均资助基数来抵消个别州立大学的资助减少；资助零增长则与学费限制挂钩。在2005—2006年度和2006—2007年度，州拨款的增加部分大多是通过众议院发布的资助模型进行分配的。在2007—2008年度至2011—2012年度间，州高等教育拨款基本上属于全体减少。各种资助方法在决定拨款调整时，在本质上是递增的——基于上一年的拨款总额做出一点小的变化。20世纪80年代以来，州拨款使用的资助方法所强调的目的从具体发展到一般，从注重注册人数这样的投入因素，发展到既注重投入又注重学位完成数、研究这样的产出因素，增强了对高校绩效的关注，这与全国的发展趋势是一致的。

密歇根州递增资助方法中是包含资助公式成分的。早在1975—1976年间，密歇根州长就授权州教育委员会对州立大学和学院实行统一的公式拨款的必要性进行研究，并提出建议；提议主要关注以下问题：批判地看待当时的资助机制，评论其他州所采用的其他的资助机制以及这些机制在实现资助公平方面的成功程度，提出分配州资金的另外一套机制，这套机制要维持现有的制度，并讨论是否基于不同的机构角色、使命和项目质量实行不同的资助水平，以及基于不同的教学项目和水平的资助是否具有可比性。教育委员会最后提交的报告得出的意见和提出的主要建议包括：50个州中有25个州在分配资金给高等教育机构时使用了预算公式，并评价了资助指数、支持措施，进行了成本比较和预算基数评论；预算公式主要应用于有关支出的数据容易量化的预算领域，比如教学和部门的研究；预算公式是实行零基预算的有效方式；预算公式比其他方式容易理解，但弹性不足以反映实际需要；建议向密歇根州立大学和学院实行公式拨款时，预算公式应该为那些可获得量化数据的、可比较的项目和服务提供平等的资助；预算公式应该为支持高等教育提供一个公平的基础，但同时要认识到个体机构的角色和使命差异。^（4）历史上，州高等教育预算决议中为每所州立大学确定一个生均资助基数，然后增加拨款以使生均资助基数达到或接近所制定的水平。在有的年份，密歇根州实行多重生均资助基数，即按照教学成本的不同和卡内基高等教育分类，把州立大学分成不同的组，每组共享一个生均资助基数。需要指出的是，这里计算生均时，不是按照人头计算，也不是通常所说的注册人数，而是生均当量（FYES，fiscal year equated student）。在本科生层次，FYES等于学生的学时（credit hours）除以30；在硕士生层次，FYES等于学生的学时除以24；在博士生层次，FYES等于学生的学分除以16。不过对专业学生而言，FYES直接等于人头数。这种按照FYES计算的前提是，教学成本是学生学时而不是学生注册人数的函数。比如，一个本科生一个学年修了30个学时算一个FYES，三个本科生一个学年各修10个学时算一个FYES。那些与教学无关的成本可能与注册人数更相关一点。^（5）

21世纪初的经济衰退之后，在经济形势好转的情况下，密歇根州2005—2006年度高等教育预算中引入了参议院开发的州立大学资助模型（state university funding model）。该资助模型包括三个组成部分：基于注册人数（enrollment-based），基于学位（degree-based），基于研究（research-based），三者分配的比例是3∶3∶2。

基于注册人数的分配是按照注册人数进行的分配，又按本州居民学生（resident）和州外学生（non-resident）分为两个子类，两者所付的学费率不同。对本州学生而言，不分学业水平，本科生和研究生的生均资助额度相同；对州外学生而言，本科生和研究生的生均资助额度不同，州外研究生的资助额度是州内学生资助额度的75%。州内学生与州外学生的划分是考虑到州拨款的收入来源是州内居民缴纳的税金。把州外本科生的生均资助额度等同于州内生，把州外研究生的生均资助额的权重定为0.75，说明密歇根州对州外学生持非常欢迎的态度。实际上，密歇根州立机构的州外学生所占的比例，与其他州相比，也是相当高的。根据2006—2007年度的预算法案，州内生均资助基数是2，197美元，州外研究生资助基数是1,648美元。

基于学位的分配是按照学位完成数进行的分配，也分为两个子类，即给予不同的学位水平（academic level）和项目种类（program category）以不同的权重。学位水平分为副学士学位（associate's）、学士学位(bachelor's)、硕士/博士学位(master's/doctoral)以及专业学位(professional)四种，这四者的权重分别是0.25、1.00、0.25和0.50。这种权重分配说明，州政府资助认为学士学位的花费最多，其次是专业学位，而把副学士学位与研究生学位的花费等同。项目种类则包括普通学科（general）、自然科学/数学/一些教育学科（数学、科学、技术、特殊教育相关的子领域的教育学位）、工程/技术和卫生四个方面，四者所占的权重分别是1.00、2.00、400和4.00。这种权重划分充分认识到不同学科领域的教育成本之间的差异。把授予学位数引入拨款机制，显示出州议会对高校绩效（performance）的强调，授予学位数成了州考察高校绩效的指数和激励因子（incentive）。根据2006—2007年度预算法案，授予副学士学位的学科中，普通学科每个学位拨款基数是1，769美元，自然科学/数学/一些教育学科每个学位拨款基数是3，538美元，工程/技术学科每个学位拨款7，076美元。授予硕士/博士学位的学科中，自然科学/数学/一些教育学科每个学位拨款3，538美元，工程/技术学科每个学位拨款7，076美元，卫生学科每个学位拨款也是7，076美元。授予专业学位的学科中，普通学科每个学位拨款3，538美元，卫生学科每个学位拨款14，152美元。

基于研究的分配则是州对联邦科学/工程学合同（federal science/engineering obligations）给予一定的分配。具体而言，是指将联邦科学/工程学合同拨款额度上两年的平均数乘以78.2%。对密歇根大学安娜堡（Ann Arbor）校园的资金匹配采取特殊政策，即按照两年平均合同的百分比增长率增长。需要注意的是，拨款分配模型的计算是在考虑与上一年的增加/减少的百分比之前，最终的年度拨款还要乘以年度百分比变化。

虽说这一资助模型体现了州政府对院校绩效的要求，但仅实行了两年就被州年度预算弃用了。在2006—2007年度之后，州高等教育预算依然采取递增资助的方法，并新增了一些绩效指数，包括学费收入、院校财政资助支出、佩尔助学金获得数和加权的学位完成数等。在2012—2013年度州高等教育预算恢复全体增长后，在州长里克（Rick Snyder）的2012—2013财政年度预算提议中，提出总的3%的高等教育资助增长，每所大学的增长从09%到76%不等。3%总增长的分配是基于四个绩效：本科生学位完成数的增长，本科生在关键技能领域完成的数目，本科生佩尔助学金获得者的数目，对不超过4%的学费限制的遵守。

（二）社区学院拨款：1984年社区学院拨款公式和2006年绩效公式

密歇根州社区学院资助来源包括学生学费和杂费、千分之一的地方财产税（local millage）和州拨款，这一收入来源结构是在1984年的社区学院拨款法案中固定下来的。密歇根州和加州不同，没有把地方税部分收归州财库，和州普通资金拨款统一拨给社区学院。根据Grapevine网站的统计，密歇根州社区学院拨款占州总高等教育税收拨款的15%左右，具体数据见表31。至于州拨款占社区学院总资助的份额，我们可以从1997—1998年度的数据中看出端倪。在1997—1998年度，州社区学院拨款是271亿美元，约占社区学院总资助的40%。州社区学院拨款主要有两种类型，一是普通运作拨款，二是专项拨款，普通运作拨款占绝对大头。根据1989年的《公共法案175》（PC175），州预算法案中为社区学院拨款引入了一个专项拨款，即社区学院学习困难学生成功项目（Michigan at-risk student success program）^（6），该项目在1989—1990年度社区学院拨款法案中首次被授权，保存至今。这个项目的最初目的是资助社区学院为“学习困难学生”（at-risk student）提供服务，1996年以来，资金的使用限制放宽，可以用来获得、增强或升级与电信、计算机系统或其他技术有关的设备和软件。

表3-1密歇根州高等教育税收拨款

（单位：1,000 美元）

年度\项目

公立大学拨款(占州总拨款百分比)

社区学院拨款(占州总拨款百分比)

州学生资助拨款(占州总拨款百分比)

密歇根州总拨款

1979—1980*

628,756(77.8%)

134,646(16.7%)

36,413(4.5%)

808,320

1985—1986

891,736(77.8%)

175,537(15.3%)

69,550(6.1%)

1,145,966

1990—1991

1,167,202(78.5%)

225,465(15.2%)

89,303(6.0%)

1,486,694

1995—1996

1,307,768(78.2%)

248,810(14.9%)

111,293(6.7%)

1,672,447

2000—2001

1,662,920(74.5%)

315,012(14.1%)

245,446(11.0%)

2,231,607

2005—2006

1,484,492(73.6%)

281,327(13.9%)

255,313(12.7%)

2,017,632

2008—2009

1,534,098(74.4%)

299,361(14.5%)

235,007(11.4%)

2,061,066

*密歇根州1980—1981年度数据是估计的，故用1979—1980年度数据。

资料来源：Grapevine. Appropriations: State Tax Funds for Operating Expenses of Higher Education.

20世纪70年代末的社区学院存在不同类型的教学项目，相应地，其运作成本也不同，但当时却缺乏可信赖的、精确的数据收集，未能形成一个更完整的社区学院资助公式。在1978—1979年度拨款中，实行了一个“需要决定模型”，开启“一个确认院校财政需求的新框架”，使用平均成本这一概念来决定社区学院的财政需要。在1982—1983年度开发活动分类结构（activities classification structure，简称ACS）的基础上，1984年的《公共法117》出台社区学院拨款法案，在社区学院拨款中引入众议院拨款委员会开发的加斯特·马提厄（Gast-Mathieu，议员名字）资助公式，并在1984—1985年度州预算中，开始用于分配社区学院拨款。在此之前，州预算是拨给社区学院一整笔拨款，然后由州教育委员会（State Board of Education）的咨询机构——社区学院委员会（Community College Board） 负责拨给各个社区学院。1984年社区学院拨款法案确立了议会决定州对社区学院资助的指导原则，但不干涉地方选举的董事会所控制的一切关系，比如员工模式、报酬、行政功能、角色和使命目标等。

1984年社区学院拨款法案增加了以下州资助政策：应将学生学时作为决定州资助的资助单位，更强调课堂上的学时，而非获得的学分；教学活动中注册人数的变化应反映在两年后的学院拨款中；州资助应该用于资助学院更换过时的和磨损的设备，资助业余爱好和校际运动不是州的责任；地方社区肩负最低水平的资助责任，即财产税的千分之一；对于额外的地方税收努力以及州均等值（state equalized value）的降低，州将给予奖励；州资助应向下调整，认识到学生在支持其教育成本方面的资助责任。加斯特·马提厄资助公式不仅认识到每个学院的运作成本的差异和地方税基的差异，还使用平均成本和州税收均衡赠款因子实现基于成本和地区差异上的资助公平，并划分了州、地方和学生的资助责任——地方政府应用至少千分之一的财产税支持社区学院，学院应该向学生收取学费，学费收入应被视作学院的一个收入来源，州的资助责任被称作“净需要”。

加斯特·马提厄资助公式的资助目标是公平和充足。它基于教学和非教学成本、州税收均等赠款、地方和学生的资助责任，以及每个学院所获得的其他收入来源，计算每个学院所需要的资金数额。这一公式使用全州平均成本因子估计每所学院理想的预期总支出，被称作“毛需要”（gross needs），是教学成本和非教学成本的总和。州税收均等赠款提供给那些征税超过财产税的千分之一，但所得低于平均的州生均千分之一税收入的学院。这作为一个单独成分，对学区的地方财产税收入的不同施以均等影响。税收均等赠款占它与“毛需要”之和的2.4%。

教学需要（普通教学、商业、贸易/技术、卫生职业、发展的/准备性的、人才成长）+非教学成本（教学支持、学生服务、行政管理、物理设施、能源、设备）＝毛目标需要。

毛目标需要＋州税收均等赠款－千分之一财产税收－学费收入－其他收入＝实际的目标需要。

教学成本和非教学成本的权重如下：教学（486%）、教学支持（15%）、学生服务（11.4%）、行政管理（11.2%）、物理设施（9.1%）、能源（2.7%）、设备（1.9%）。^（7）

但在实际操作中，存在人为的限制，表现在：州从来没有完全资助净需要，而是采取了坚持不减政策（hold harmless policy），实行全体增加的资助方法。比如在1997—1998年度，加斯特·马提厄资助公式计算出的州资助需要是3.08亿美元，但实际拨款是2.71亿美元。坚持不减政策是说某一具体项，比如运作拨款的资助水平不能低于上一年。全体增加则是说不管资助公式计算的学院资助是增还是减，州资助增长给每所学院同等待遇。比如，在1997—1998年度，为了保证全体增加3%，又要坚持不减政策，那么运作拨款就需要1996—1997年度拨款基数乘以（1+3%），如果州拨款数额超过这一数字，多余的部分才运用拨款公式。参议院财政代理机构1998年回顾社区学院拨款公式时总结，在1984—1998年这14年中，州资助社区学院的分配方法如下：1984—1988年，公式；1988—1989年，全体增长；1989—1992年，公式；1992—1995年，全体增长；1995—1997年，公式；1997—1998年，公式和全体增长。^（8）也就是说，有9年使用公式拨款，有4年使用全体增长，另外还有1年使用了公式和全体增长相结合的方法。州长和议会通常也要考虑通货膨胀率这样的非公式因素。通常，机构得到一个2%的总体增长，然后另外1%—2%的增长通过公式进行分配。在1997年，州长建议5%增长，一半是总体增长，一半通过公式分配。

在运用公式资助和递增资助方法联合资助社区学院的基础上，2006年绩效指数课题组开发的公式——包括学院全体增长、基于学生学时数、基于学位完成的成分——被用于分配社区学院拨款。自此，州社区学院拨款在充分和公平资助目标的基础上，加入了对绩效的诉求。

总而言之，20世纪80年代以来，密歇根州为实现州政府的政策目标，采取了以递增资助为主的高等教育预算和拨款方法，并在此框架内采用了生均资助基数、资助公式和绩效指数。与全国趋势和加州相比，密歇根州高等教育拨款中对绩效的诉求是出现得比较晚的。

（三）州高等教育拨款水平的变化

自20世纪80年代以来，密歇根州高等教育拨款额以时值美元计算是增长的，从1979—1980年度的8.08亿美元增长到2008—2009年度的20.61亿美元。不过在经历20世纪80年代初、90年代初、21世纪第一个10年之初和之末的经济衰退时，曾出现增势放缓、停滞甚至倒退的情况。州高等教育拨款中，公立大学拨款占70%以上，社区学院拨款占15%左右，州学生资助在20世纪90年代增幅较大（尤其是自20世纪90年代后半期），从90年代中期的6.7%增加到21世纪初的11%以上。具体数据见表3-1，拨款趋势见图3-1。

图3-1密歇根州高等教育拨款结构与趋势

资料来源：根据Grapevine高等教育税收拨款年度报告上的数据统计整理而来。

从州立大学生均拨款看，1984—2008年，密歇根州生均州立大学拨款在总体上是增加的，从1984年的3，000多美元增长到2008年的将近6，000美元，但在90年代初略有下降，在20世纪末21世纪初达到高峰值约7，000美元后出现更大下降趋势，到2004年后大概维持在20世纪90年代后半期的水平，这一方面与州拨款水平下降有关，另一方面也与20世纪90年代中期以来的注册人数持续上涨趋势有关。增长趋势是从生均拨款的时值美元数额来看得出的结论，生均拨款经过消费者价格指数调整后，呈现的却是整体下降的趋势，在80年代后期增长到4，000美元之后，从80年代后期到21世纪初，一直在4，000美元上下浮动，仅在80年代后半期和90年代后半期略有增长，在2002年后急剧下降，到2008年已经低于1984年的水平。密歇根州州立大学生均拨款趋势请参看图32。^（9）密歇根州的生均拨款在美国50个州中属于中等偏下水平，仅以1990年来看，1990财年的生均拨款是4,016美元，低于全国平均水平，位列第29位。^（10）

图3-2密歇根州州立大学生均拨款趋势

资料来源：Kyle I. Jen. Background Briefing: Higher Education Budget. Michigan House Fiscal Agency, Jan. 2008.

州高等教育拨款水平的变化反映出高等教育在州预算中的优先级变化。从20世纪80年代中期到90年代初，高等教育在密歇根州支出中的优先级尚可，其支出增长率高于州总支出的增长率。从1984—1985年度到1991—1992年度，高等教育支出增长了52.5%，高于总的州支出增长率47.7%。仅有基建支出、监狱与劳教、学校援助（即K12拨款）的支出增长率高于高等教育，公共卫生、精神卫生、债息等的支出增长率均低于高等教育，具体数据参见图3-3。但由于20世纪80年代初的预算削减，1991—1992年度的拨款水平在调整通货膨胀后仍低于1978—1979年度水平。从更长时间看，高等教育在州支出中的优先级严重下降，比如从1980—2000年州预算中各项拨款的百分比变化来看，高等教育拨款增长了146%，不仅低于总拨款增长率243%，而且在州预算支出项中，增长率仅高于普通政府运作，远远低于监狱与劳教、K12教育、交通、公共安全等。具体数据见表3-2。

图3-3密歇根州普通资金支出项目的百分比变化（1984—1985年度到1991—1992年度）

资料来源：Robert Kleine & Frances Spring. Overview and Analysis of the Governors Recommended Budget for Michigan, Fiscal Year 1991—1992. Public Policy Advisor, April 18,1991:8.

表3-2密歇根州预算中各项拨款的百分比变化(1980—2000年)

监狱与劳教

627%

K—12教育

475%

农业与自然资源

270%

基建支出

259%

交通

204%

公共安全

201%

公共事业支持

173%

收入分成

159%

高等教育

146%

普通政府运作

68%

总计

243%

资料来源：Michigan Senate Fiscal Agency. Michigan at the Millennium.

（一）学费制定权与使用权

由于宪法自治权的存在，密歇根州的公立大学具有悠久的自治传统，这表现在学费制定权和使用权上，即公立大学董事会有权根据自身预算需求和市场状况自己制定学费标准，获得的学费收入也不收归州财库由政府作为普通收入进行再分配，而是由各州立大学自己保管和使用。1984年《密歇根社区学院拨款法案》中把学生学费当作学院收入的来源之一，确定了社区学院由地方财产税、学生学费和杂费以及州拨款组成的收入格局。州不干涉社区学院学费制定和使用，这属于社区学院的地方董事会权限。在学费的制定与使用权上，密歇根州与加州形成鲜明对比。

（二）高学费率与州学费调控

20世纪80年代以来，美国各州公立院校的学费差异不断增大，密歇根州公立大学的高学费率使密歇根州成为一个高学费的州。凯西·布兰考（Kathy Reeves Bracco）使用学费因子这一概念来说明密歇根州是一个高学费的州。学费除以州和地方拨款与学费之和的百分比即学费因子，密歇根州的学费因子已经从1986年的34.4%增加到1995年的44.5%。在1995年，全国平均的学费因子是31.4%。^（11）1990年，全美平均，学费占高等教育成本的24.1%；但密歇根州，学费占38.7%，位列全国第七。^（12）密歇根公立大学的学费收入已经超过了州拨款收入，如果把学费和杂费收入与州拨款视作一个整体，则各自所占的比例自80年代以来已经颠倒过来：在1982—1983年度，学费收入占38%，州拨款占62%；到2005—2006年度，学费收入占60%，州拨款占40%，具体见表33。在2007—2008年度州立大学的本州居民本科生学费水平排行中，密歇根州居第六位，为10,447美元/年，低于临近的伊利诺伊州，但高于威斯康辛、明尼苏达、印第安纳、俄亥俄州。与州立大学的高学费相比，密歇根社区学院的学费率在全美处于中等偏下水平。在2007—2008年度社区学院本州居民学费水平排行中，密歇根居第29位，2，459美元/年，低于近邻的威斯康辛、明尼苏达、印第安纳、俄亥俄州，略高于伊利诺伊州。加州社区学院本州居民学费最低，为600美元/年。具体见表3-4。

表3-3密歇根州立大学学费和杂费收入与州拨款比例的变化

年度

州拨款(%)

学费和杂费(%)

1972—1973

75

25

1982—1983

62

38

1992—1993

59

41

2005—2006

40

60

资料来源：Presidents Council. State Public Universities of Michigan. http://www.pcsum.org/Portals/0/docs/Charts112006.pdf.

表3-4 2007—2008年度公立高等教育机构平均学费和杂费水平排行，密歇根州、加州和纽约州

 

旗帜性公立大学

综合性州立大学

社区学院

密歇根州

10,447美元/年，第6名

7, 328美元/年，第5名

2,459美元/年，第29名

加州

8,385美元/年，第12名

3,604美元/年，第47名

600美元/年，第50名

纽约州

6,218美元/年，第27名

5,379美元/年第24名

3,563美元/年，第8名

自20世纪80年代以来，密歇根州公立大学学费不断上涨。在1979—1980年度，密歇根州学费最贵的公立大学——密歇根大学（安娜堡主校园）的居民本科生学费是1，304美元/年，居民研究生学费是1，874美元/年，州外居民学费则分别是 3，804美元/年和4，104美元/年。^（13）与此相比较，密歇根州内的私立大学——底特律大学，本科生和研究生学费分别是 3，480美元/年和2，285美元/年。加州大学伯克利校园的居民本科生学费和杂费是731美元/年，居民研究生学费则是791美元/年，州外居民学费则分别是3，132美元/年和2，192美元/年。加州内的私立大学——斯坦福大学，居民本科生和研究生学费都是5，595美元/年。1，304美元/年在1979—1980年度很可能是密歇根州最高的居民本科生学费了，如果计算平均州立大学学费，肯定低于这个数字，那么这个数字到了20世纪90年代变为多少了呢？根据密歇根州立大学校长理事会的统计数据，1992年州公立大学平均学费是2，678美元/年。进入21世纪后，学费更是大幅上涨，2008年州公立大学平均学费是8，114美元/年，翻了几番，参看图34。密歇根州公立大学学费已经显著高于全美平均水平，比如在2005—2006年，美国公立大学四年制本科生平均学费是5，491美元/年，密歇根州则是7，100美元/年。具体数据见表35。

图3-4密歇根州公立大学平均学费，1992—2008年

资料来源： Kyle I.Jen. Background Briefing:Higher Education Budget. Michigan House Fiscal Agency, Jan. 2008.

表3-5美国本科生平均学费和杂费（时值美元/年）

学年

私立四年制机构

公立四年制机构

公立两年制机构

1975—1976

2，272

433

245

1980—1981

3，617

804

391

1985—1986

6，121

1，318

641

1990—1991

9，340

1，908

906

1995—1996

12，216

2，811

1，330

2000—2001

16，072

3，508

1，642

2005—2006

21，235

5，491

2，191

2005—2006

加州

21，430

4，140

810

密歇根州

14，340

7，100

2，200

资料来源：学费标价来自college board 2005, table 3a: Average Published Tuition and Fee Charges,Five-Year Intervals,1975—1976 to 2005—2006(enrollment-weighted).

加州和密歇根州的数据来自college board 2006，table 6: Average Published Tuition and Fee Charges by State,2005—2006(enrollment-weighted).

密歇根州的高学费率引起学生及其家长乃至州居民和州政府对高等教育成本的可承受性问题的关注。学费的可承受性是州长和议会主要关心的议题，但因为学费制定权在学校董事会，所以州长和议会只能通过预算、税收等手段进行间接干预。州政府对密歇根州公立大学的高学费率是不满意的，曾多次采取措施试图抑制学费增长过快的趋势，诸如实行学费抑制(tuition restraint)政策等。20世纪80年代末，州长布兰查德（Blanchard）通过财政审查的威胁，确保州立大学董事会抑制学费增长。他建议，学费增长将导致下一年行政预算的削减，尽管存在机构自治，但学费冻结在1987—1989年间由于政治压力还是生效了。1990年，密歇根州参议院创建了一个学费政策专门委员会，考察州高等教育拨款趋势、居民本科生学费模式，以及1977—1989年间15所州立大学的收入和支出。这个委员会提交的报告建议，抑制学费，关注教学，避免“使命扩散”，加强州拨款。在20世纪90年代上半期，连续四年内学费增加44%后，除了1986年已经提出的提前支付学费项目在1995年开始运作外，恩格勒（Engler）州长在1995年又推出了一个学费税收扣除计划（tuition tax credit plan），即如果机构的学费增长率低于通货膨胀率，则学费增加的部分会通过税收扣除的方式返还给学生或其家长。这个计划旨在鼓励机构抑制学费增长，并鼓励学生到那些抑制学费增长最为显著的机构注册入学。但这一基于市场的激励措施，并不是很受欢迎，不少机构认为，州应该给所有机构提供更多的钱，从而帮助机构抑制学费增长。结果，只有4所公立大学，包括密歇根州立大学、西密歇根大学和另外2所地方性州立大学满足了学费税收扣除计划的标准。另外，公立大学认为，这一学费税收扣除计划是对院校自治权的干预，因为制定学费的权力在学校董事会，在这一点上，州官员和学校之间存在相当大的分歧。在1996—1997年度预算中，学费税收扣除计划便没有继续实施。

进入21世纪后，面对公立大学学费的大幅上涨，州政府主要通过州预算对此进行调控，主要采取两种措施：一是规定学费增长的上限，并把州拨款水平与学费抑制挂钩；二是要求院校用普通资金提供基于财政需要的学生资助，并保持其增长率不低于学费增长率。在1999—2000年度州预算中，州拨款是全体增长的条件下，包含有学费限制目的的说明：议会希望州立大学居民本科生学费和杂费增长不超过3%；那些学杂费增长超过3%的州立大学，在计算2000—2001财政年度拨款时，其基数拨款应减少1.5%。在2003—2004年度州预算中，即便州拨款是全体减少的情况下，州长和议会在学费抑制话语中还是表达了居民本科生学费和杂费要“合理”增长的政策意图。在2004—2005年度州预算中，每所州立大学的大约6%的拨款视学费限制而定。在2005—2006年度州预算中，州长保留同样的资助额与学费限制挂钩，并用样板文件要求大学限制居民本科生学费和杂费增长不超过5%或307美元。最终根据行政协议，议会和立法通过的预算包含了一项陈述议会目的声明，即希望大学提高院校的普通资金学生资助支出，其增长率至少等于居民本科生学费增长率，之前基于学费限制而定的拨款资金重新划归大学的运作资金条目。这在之前把州拨款与学费限制挂钩的做法之基础上，要求院校提高学生资助水平，把院校的学费增长率与提供的学生资助增长率挂钩。不过，在2011—2012年度州预算中，新州长瑞克（Rick）签署的州预算法案依然实行的是把学费限制与州拨款挂钩的做法，在州拨款实行15%的全体削减的情况下，允许学费增长最高到7.1%，如果大学没有满足学费限制要求，则削减州拨款19%—22%。^（14）需要提及的是，州政府调控学费率的这些措施都不是强制性的，公立院校自己选择是否遵守，这也是密歇根州立大学拥有宪法自治权的表现，只不过院校选择的结果会影响到院校获得的州拨款水平和在州政府面前的政治印象。

自1964年建立州竞争性奖学金（State Competitive Scholarships）项目以来，密歇根州创建的州学生资助项目已经超过10个，总拨款超过2亿美元，形成了以密歇根高等教育资助署（MHEAA）为主体的多部门管理体制。密歇根高等教育资助署建立于1960年，它最初是作为州教育厅的一个非营利署和州机构（agency）而建立的，其15位成员由州长任命，州财务长是其当然成员并担任主席。1995年根据州长行政命令，行政机构重组，高等教育资助署与管理学生贷款的密歇根州高等教育贷款署（MHESLA）一起从教育厅转移到财政厅，被置于学生财政服务局（Student Financial Service Bureau）内。这两个署的目标是为追求中学后教育的密歇根州居民提供平等的入学途径和选择的自由。^（15）高等教育资助署下设的奖助学金办公室管理着密歇根州竞争性奖学金（1964）、密歇根学费补助金（1966）、密歇根工读项目（1986）、学费激励项目（1986）、密歇根教育机会补助金（1986）、部分时间制的独立成人补助金（1986）、密歇根优异奖学金（1999）及其后续项目——密歇根承诺奖学金（2006）、密歇根护理奖学金（2002）和州内由联邦资助的学生资助项目。此外，州职业发展厅负责管理部分时间制成人学生学费助学金，也管理着职业发展和面向残疾人的小额学生资助项目。

（一）州学生资助项目的创建与重组

密歇根州学生资助项目包含在每年的高等教育预算法案中。20世纪80年代以来，密歇根州创建了种类繁多的州学生资助项目，并在进入21世纪以来的这10多年里进行了重组。关于密歇根州学生资助项目的历史参见表36，更详细的信息参见本书附录II。在20世纪60年代创建的州竞争性奖学金和学费补助金以及70年代创建的印第安人学费免除赠款（1976）项目基础上，80年代建立了三个基于校园的学生资助项目——密歇根工读项目、部分时间制独立成人学生补助金和密歇根教育机会补助金，以及旨在鼓励低收入学生获得副学士学位的密歇根学费激励项目（TIP）。这几个项目都创建于1986年，是在80年代经济复苏之后州拨款持续增加的形势下创建的。1999年，密歇根州用一次性的州限制性资金（烟草协议中密歇根州分得的份额）创建了密歇根优异奖学金项目（MI Merit Awards）及其后续项目——承诺奖学金（2006）。

表3-6密歇根州学生资助项目的历史

时间

资助项目

评论

20世纪80年代之前

1964年州竞争性奖学金，1966年学费补助金，1976年印第安人学费免除

州普通资金支持，州竞争性奖学金和学费补助金都是基于财政需要，而印第安人学费免除基于非财政需要

20世纪80年代

1986年三大基于校园的州学生资助项目——密歇根工读项目、部分时间制独立成人学生补助金、密歇根教育机会补助金(MEOG)，1986年学费激励项目(TIP)

州普通资金支持，基于财政需要

20世纪90年代

1999年密歇根优异奖学金(MI Merit Awards)

使用州限制性资金，基于优异

21世纪以来

新建项目：2000年中学后入学途径学生奖学金(在2004—2005年度预算中中止)，2002年护理奖学金，2005年退伍军人子女赠款，2006年密歇根承诺奖学金(Promise)

优异奖学金、承诺奖学金、护理奖学金、退伍军人子女赠款不是基于财政需要，而是基于优异、州优先项、贡献补偿

2009—2010年度州预算法案

消除了护理奖学金和承诺奖学金，以及80年代创建的三大基于校园的州学生资助项目。保留州学生资助项目：

1.州竞争性奖学金

2.学费补助金

3.学费激励项目

4.退伍军人子女赠款项目

经过10年改革，州学生资助回归基于财政需要而不是基于优异。州学生资助项目调整使州学生资助水平骤降

进入21世纪以来，密歇根州不仅进一步创建了新的州学生资助项目，而且对已有的州学生资助进行调整，这10来年是密歇根州学生资助项目调整最为激烈的时期。首先，创建了作为授权项目的退伍军人子女赠款项目（2005）和几个“短命”的州学生资助项目——中学后入学途径学生奖学金（PASS）^（16）、州护理奖学金^（17）、承诺奖学金^（18）。其中，中学后入学途径学生奖学金创建于2000—2001年度州预算中，中止于2004—2005年度州预算中。州护理奖学金创建于2002年，在2007年还把申请对象扩展到研究生，但在2009—2010年度的州预算中被取消。承诺奖学金自2006年始，是1999年创建的优异奖学金的后续项目，在2009—2010年度的州预算中被取消。其次，取消了20世纪80年代创建的三个基于校园的州学生资助项目。2009—2010年度密歇根州对州学生资助项目所做出的重大调整是21世纪初的经济衰退后州长和议会权力博弈的结果。从2003—2004年度州预算过程中，州长就建议取消一些学生资助项目，州长和议会之间就州学生资助项目调整进行了权力博弈。在2003—2004年度，州长预算提案就建议取消7个财政资助和赠款项目，创建一个新的密歇根机会奖学金项目。众议院没有同意，但取消了3个项目——部分时间制成人学生补助金、普通学位补偿和联合卫生学位补偿，并把这些资金重新分配给州竞争性奖学金、学费补助金和工读项目。参议院保留所有项目，但减少了6.74%拨款。在2005—2006年度预算中，州长建议取消学费补助金项目，参众议院实行削减。众议院取消了工读、部分时间制成人学生、密歇根教育机会补助金这三项基于校园的学生财政资助项目，共计1,200万美元，但最终立法通过的州预算法案保留当前的资助水平。经过几年的权力博弈，2009—2010年度州预算对州学生资助项目做出重大调整，完全取消了护理奖学金和承诺奖学金，以及20世纪80年代创建的基于校园的工读项目、部分时间制独立成人学生补助金和密歇根教育机会补助金。州学生资助项目只剩下州竞争性奖学金、学费补助金、密歇根学费激励项目。虽然学费补助金得到保留，但州竞争性奖学金和学费补助金的资助水平都受到削减。优异奖学金和承诺奖学金的消除，州竞争性奖学金和学费补助金的大为缩减，使得州学生资助水平骤降。

（二）州学生资助标准和水平的变革与回归

在1999年创建密歇根优异奖学金之前，除了印第安人学费免除是基于校园的对特定人群的补偿项目（同时也是授权项目）之外，其他都是基于财政需要的州学生资助项目，尽管这些项目也有学业成绩的要求。比如密歇根州两大历史悠久而又重要的州学生资助项目——州竞争性奖学金和学费补助金，前者的资格要求是：参加美国大学入学考试（ACT）并达到一定分数，具有高中毕业证或达到类似学业水平，证明有财政需要，保持累计年级平均成绩（GAP）2.0以上；后者的资格要求是：在州内独立高校注册入学，有密歇根州高等教育援助署决定的财政需要，在大学保持令人满意的学业进步。80年代创建的4个州学生资助项目也是基于财政需要。州为有财政需要的学生提供学生资助，以保证高等教育入学途径和学生的择校权不受自身财政限制的阻碍，这是州学生资助的传统理念。

密歇根优异奖学金、承诺奖学金和护理奖学金这些基于非财政需要的学生资助项目的创建，标志着密歇根州学生资助政策的转变。资助资金来源由原来的州普通资金资助转向特殊限制资金，资助标准由基于财政需要转向基于优异等非财政需要标准。在2006—2007财政年度，本科生学生资助中具有基于财政需要成分的比例，全国平均水平是63%，密歇根州的百分比是47.1%，而加州是100%。

1999年设立的密歇根优异奖学金，资助要求是密歇根教育评估项目（MEAP）测试成绩优异，成为一个高中毕业生或已经通过了GED（general educational development）或任何州教育委员会批准的毕业考试。参加密歇根教育评估项目考试的2000—2006级高中毕业生可以申请优异奖学金，最高额度是3，000美元，学生有7年或4年的使用期限，但一旦开始使用，就要在两个连续的学年内用完这笔钱，若没用完，则自动失效。虽然密歇根州使用密歇根教育评估项目考试成绩作为高中毕业和大学入学的标准，目的在于提高学校质量，而不是为了限制学生进入高质量学校的机会，但是，当密歇根州设立的优异奖学金不再考虑财政需要，而更为关注学业成绩时，它遭到了很多非议，甚至被提起诉讼。美国民权自由联盟（the American Civil Liberty Union）、全美促进有色人种协会（the National Association for the Advancement of Colored People）和一些其他群体，基于奖金分配的不公平，向密歇根州提起诉讼。这个案子争议的焦点是州学生资助项目的资助标准是基于财政需要还是非财政需要。高等教育财政问题专家圣约翰（Edward St.John）经过分析认为，密歇根州优异奖学金授予标准没有为低收入学生提供准备上大学的激励，而且有研究表明优异奖学金对高中毕业率具有消极影响，因而建议修改密歇根州优异奖学金项目，从根本上改变其使富人比穷人更受益的本质。这一诉讼案具有更一般意义的启示：首先，虽然关于肯定性行动的共识被打破，但并不意味着法院将忽略有关公平和社会正义的历史和法律基础。招生和资源分配中的不公平将会被诉讼。其次，优异奖学金项目的创建是为了争取保守势力对州赠款项目的支持。历史上，基于需要的赠款项目在许多州缺乏强大的选民支持，优异奖学金能带来新的选民群的支持。第三，学生财政资助既影响学术准备，又影响注册人数，州学生资助要为低收入学生提供激励，使其得以高中毕业并申请上大学。

在2009—2010年度的重大调整之前，密歇根州不断创建学生资助项目和增大州学生资助力度，州学生资助拨款占州总高等教育税收拨款的百分比从20世纪80年代中期的6.1%增长到2005—2006年度的127%，翻了一倍还多，显著高于全美平均水平。密歇根优异奖学金的结束，承诺奖学金、护理奖学金的取消，使密歇根州学生资助回归基于财政需要而不是基于优异。优异奖学金和基于校园的三大州学生资助项目的取消，以及州竞争性奖学金和学费补助金资助水平的削减，使得州学生资助水平骤降，未来是何走向尚未可知。

（三）要求公立院校提供基于财政需要的学生资助

在1999—2000年度州预算法案的样本文件中，州政府开始要求每所州立大学用普通资金提供基于财政需要的学生资助，并要求其增长率至少不低于其居民本科生学费和杂费的年度增长率。这是作为州政府调控公立院校学费增长的措施出现的，进入21世纪以来的10多年里这一措施一直盛行。

（1） 通过提前支付学费，消除学费增长的影响。即学生如果在注册入学的第一年把大学四年的学费全部交清，则收取的学费率按照当年的水平。因为学费每年都在增长，所以对学生及其家庭而言，提前支付学费就减少了学费增长部分的支出。

（2） 学费税收扣除激励学费税收扣除激励在本章第一节论述公立大学自治权时已提及。

（3） 有关密歇根州高等教育预算过程，参看本书附录I。

（4） Formula Funding Mechanisms for State Support of Public Colleges and Universities in Michigan Based on a Study of Funding Mechanisms across the Nation. Michigan Department of Education,June,1976: Forword.

（5） Kyle I. Jen. Fiscal Focus, State University Appropriations. Michigan House Fiscal Agency, Nov.2006：4.

（6） http://www.michigan.gov/mdcd/0,1607,7122168212499,00.html.

（7） Kathryn Summers Coty. The Community College Funding Formula: A Look at Its Components［R］. State of Michigan House Fiscal Agency，March 1998：8.

（8） Kathryn Summers Coty. The Community College Funding Formula: A Look at Its Components［R］. State of Michigan House Fiscal Agency，March 1998：12.

（9） Kyle I. Jen. Background Briefing: Higher Education Budget［R］. Michigan House Fiscal Agency, Jan. 2008.

（10） Robert Kleine & Frances Spring. Overview and Analysis of the Governors Recommended Budget for Michigan, Fiscal Year 1991—1992. Public Policy Advisor, April 18,1991：12-13.

（11） Kathy Reeves Bracco. State Structures for the Governance of Higher Education: Michigan Case Study Summary, Spring 1997，A Technical Paper Prepared for State Structures for the Governance of Higher Education and The California Higher Education Policy Center. http://www.capolicycenter.org/michigan/michigan.html.

（12） Robert Kleine & Frances Spring. Overview and Analysis of the Governors Recommended Budget for Michigan, Fiscal Year 1991—1992［R］.Public Policy Advisor,April 18,1991.

（13） NCES. The Digest of Education Statistics,1980—1981.

（14） 有关1999年以来密歇根州拨款的资料来自密歇根众议院财政代理机构的州高等教育拨款报告和密歇根州预算法案文件。

（15） http://audgen.michigan.gov/comprpt/docs/r2731097.pdf.

（16） 在2000—2001年度州预算中创建，中止于2004—2005年度州预算。基于财政需要，目的在于资助学生完成大学前两年教育的学费、杂费，学生在获得其他奖助学金后仍缺少的学费和生活费差额。这一补充性质注定了其短命的命运。

（17） 2002年创建，鼓励州急需的护理专业教育，证书、副学士、学士、硕士教育皆可，与工作责任挂钩，不考虑财政需要，每年全日制学生最高资助额度为4，000美元。

（18） 优异奖学金的后续项目，目的在于鼓励完成大学前两年教育。资助要求是参加州评估考试MME，没有得到优异奖学金，两年内在被批准的密歇根州内高校或军事学院注册入学，完成高中后教育要求（副学士学位、两年证书、职业教育项目或学士学位的一半学术要求），取得累计大学GPA成绩2.5。