教育政策以正义的方式实现

“公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择,是规范、引导公众和社群的行动指南或行为准则，是由特定的公共权力机构制定并由社会实施的有计划的活动过程。它是国家公共权力运行的具体体现，是政府实施公共管理的重要途径，是政府维护公众利益的主要手段。”公共利益指的是广大人民群众的根本利益，是政府政策行为的价值标准。“公共政策以公共利益为其逻辑起点，以公共利益为其最高目标，致力于维护和增进公共利益。公共政策的基本目的是利用国家公共权力来解决社会的公共问题。”

“教育政策是国家和政府制定的调整教育领域的社会问题和利益关系的公共政策。”作为一种公共政策，教育政策的特殊性在于它直接或间接地关涉社会中每一个人及其终身的教育利益，体现最为广泛的公益性。而且，“教育政策公益性的内容尤其是教育政策公益性的实现与一般公共政策公益性的实现具有很大的区别，它主要是通过非营利性教育组织提供非商品性的教育服务来实现的。”公共政策服务于公共事务，体现公共利益，而教育是首要的民生事业，它着眼于每一个人的终身发展，它是一个国家最大的也是最为重要的公共事务和公共利益所在。从某种意义上说，实现教育的优先发展，就是要实现教育政策优先，政府要高度重视教育政策在国家政策中的地位和作用，把教育政策列为公共政策的核心位置。

西方有一句谚语:正义不仅应该实现，而且必须以人们看得见的方式来实现。这种“看得见的”的“有形正义”就是程序正义。美国著名学者约翰·罗尔斯（John Bordley Rawls）把程序正义分为纯粹的、完善的和不完善的三种类型。“在纯粹程序正义中，不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们可能会是一些什么样的结果。”例如，博彩中赌金的分配就是一个纯粹程序正义问题。“在博彩中，我们不知道谁赢得赌金是正义的，即我们不知道赌金分配的正义标准。但是我们知道，如果博彩的程序是公平的和公开的，而且人们是自己自愿参加博彩的，其中没有任何欺诈，那么赌金的任何一种分配（无论谁赢得赌金）都是正义的。”

完善的程序正义，是指存在着决定结果合乎正义的某种标准，且同时也存在着使满足这个标准的结果得以实现的程序。例如，分蛋糕问题，只要设定分蛋糕的人最后拿蛋糕，并且其在技术上能够平均地分配蛋糕，就能够保证均分结果的出现。“不完善的程序正义是指尽管有一种关于正确结果的独立标准，但是由于人类有限理性所决定，还可能是因为某些偶然因素而使我们偏离正确的结果,我们无法设计出一种程序以保证正确结果会万无一失地实现。”不完善的程序正义的基本标志是：“当有一种判断正确结果的独立标准时,却没有可以保证达到它的程序。”以刑事审判为例，刑事审判期望的结果是，只要被告犯有被指控的罪行，他就应当被宣判有罪。审判程序是为探求和确定这方面的真实情况而设计的，但不可能把程序设计得使它们总是得到正确的结果。有的时候，一个无罪的人可能被判有罪，一个有罪的人却可能逍遥法外。

以协调和配置社会公共利益为己任的公共政策必须坚持程序正义。公共政策程序正义是指在公共政策的确认、制定、执行、评价与终止的过程中，依照宪法与行政法规的要求，按照一定的顺序、方式与步骤作出政策选择的行动。公共政策程序正义属于不完善的程序正义。这表现为：一方面，我们确认判断政府公共政策效果正当与否的标准是公共利益的实现，因为“政府作为权威的公共组织其任务是按公共利益的要求，协调不同利益主体的利益要求，维护社会和谐与稳定”。但是，另一方面，由于政府的有限理性及其他原因所致，我们无法设计出某种程序以确保正确结果必然实现。

作为公共政策重要组成部分的教育政策，是用来专门调整社会中教育公共利益的。由于社会的文明进步，教育利益主体不断分化，教育利益需求不断多元化发展，教育政策用来调整教育公共利益的难度越来越大，不确定性也越来越多，教育政策只有首先坚持程序正义，才能尽可能客观地反映公众的教育利益需求，才能使其产生应有的效力。教育政策程序正义指的是教育政策的确认、制定、执行、评价与终止都要遵循合理正当的程序，合乎正义的要求。实质正义追求结果的某些平等，而程序正义则坚持可衡量的起点平等和规则普遍适用上的平等，法律面前的平等。作为不完善的程序正义，教育政策的程序正义必须要优先于实质正义，以程序决定结果，以程序的正义性保证结果的正义性。这是因为，同实质正义相比，程序正义有两个优越的特征。“首先，正义是由程序保证的。在许多场合，人们知道什么是正义，什么是不正义，问题在于人们往往不按照正义原则行事。在这种情况下，正义的程序能够保证人们按照正义原则行事。其次，正义是由程序建立的。在有正义标准的场合，正义是由程序保证的；在没有正义标准的场合，正义是由程序建立的。因为程序正义具有这样一个重要特征：正义的程序一旦执行，它所达到的任何结果都是正义的，无论它们是什么。”

实现教育政策程序正义必须满足以下四个条件：

一是凡是与教育政策有利害关系的公民或其代表、利益集团、社会群体等“都有权参与该程序并得到提出有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会”。当前，我们在进行教育政策决策时还没有充分地关注到那些与政策相关的弱势人群的利益表达与主张，而事实上这些弱势人群希望通过制度化的渠道表达意见的主观要求也并不强烈。据一项关于中小学校的民众满意度的调查发现，低收入人群“存在着严重的‘表达弱势’，在对公共服务不满时，他们更加不会选择制度化的渠道表达其意见”。

二是在利益主张过程中，各方相关利益者拥有平等地位并受到平等尊重。在这里需要注意的是，普通公民和教育政策专家应拥有平等地位，他们的声音应得到同等的尊重。教育政策专家作为政府聘任的参与帮助政府决策的“内行”，应防止由于其特殊身份而形成的自我中心意识，应注意认真倾听、深刻理解和充分体认那些所谓“外行”的公众的利益申诉，避免出现话语霸权。

三是在决策过程中，政府必须在各种相互竞争的利益要求中保持中立态势，平等对待各种利益要求，不有意偏向任何一种价值取向。教育政策以维护公共利益为宗旨，而公共利益必须以公共价值取向为导向，“但公共价值取向并不是由政府随意决定的，它是公民理性协商的结果。在决策的过程中，政府只有保持价值中立的态势，才能为不同的利益要求与价值取向提供平等协商的机会”，才能最大限度地整合、平衡各种不同要求，以保证绝大多数社会成员的需要和利益在教育政策中得到反映。

四是以决策程序保障决策结果的合法性。“程序没有预设的真理标准，程序通过促进意见疏通，加强理性思考，扩大选择范围，排除外部干扰来保证决定的成立和正确性。”任何经过公认的特定程序而确定的教育政策都是公众利益协商统一的结果，都在一定程度上具有法律的强制性、普遍的适恰性和合理的正当性，全体公民都必须认同并遵守。

现实中，由于比较缺乏程序正义的意识和相应的制度设计，一些地方教育政策的出台并没有经过严格的程序路径，教育政策结果的正义性受到一定程度的质疑，教育政策的实质正义难以实现。例如，某市教育局出台规定，金融高管子女中考加10分，优先投档。此消息经媒体曝光后，立即引起社会广泛关注和质疑，教育部对此事的评价是有违公平。在各方面的压力之下，该市教育局只得宣布停止执行该政策。可见，重视和实施教育政策程序正义，加强教育政策程序正义的制度建设，是实现教育政策公平正义的基本保证。

教育政策程序正义不仅有助于形成正确的政策决策，实现实质正义，真正维护和增进教育公共利益，而且也具有自身价值。教育政策程序正义的内在价值是相对于程序产生的结果之外的独立的价值，“其价值证明不依赖于程序结果的正当性而内在于程序自身之中”。它具体表现在以下三个方面。

一是对公民人格的平等尊重。如果说，拥有程序正义的公共政策由于受其影响的公众的范围较大而对广大公众具有广泛的教育意义的话，那么，教育政策程序正义本身所具有的道德价值及其对公众产生的教育意义则更为直接和深远。“尊重是公共生活中最基本的道德价值。”一切道德价值的基点在于对作为人格主体的尊重。这种对人的尊重，把每个人当作目的而不是手段，强调每个人的人格尊严的不可侵犯性。教育政策遵循程序正义，可以帮助人们树立自尊，并且引导人们过一种有尊严的公共生活。因此，允许公民（至少是利益相关者）参与到教育政策活动之中，表达他们的意见与建议，并公平地对待这些意见与建议的要求，是政府尊重公民人格尊严应尽的基本职责。“只要政策是在程序中选择，程序结构也是公开的，每一个公民都平等参与决策的制定过程，程序的结果也是所有公民所共识的，公民就会觉得他们在决策中受到了平等的尊重。”

二是对公民平等受教育权的保护。受教育权是指公民有从国家获得接受教育的机会以及获得接受教育的物质帮助的权利。公民平等受教育权是指“公民受教育机会平等，即受教育的权利和拥有相应的条件这两个方面的平等。它是平等受教育权最低限度的要求。它禁止依据不合理的标准对人进行分类，再依据不同分类提供不同的教育机会，或者给予某些人受教育的优惠，或者对某些人不提供受教育的机会。其次是指受教育的待遇平等，即享受国家提供的教育条件（包括教育教学的设施、教师）和教育内容方面的平等。这就要求消除一切基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治、社会出身、经济条件的歧视，取消一切损害平等的区别、排斥、限制或特惠，使每一个人的受教育权都能得到公平的保障。再次，平等受教育权要求法律提供平等而有效的保护，未经法律允许不受包括国家在内的任何其他主体干涉”。平等受教育权作为公民享有的一项基本教育权利，受到我国法律的主张和保护。我国现行《宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《中华人民共和国教育法》第九条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享受平等的受教育机会。”为了使公民的这一法定权利真正转化为公民的现实权利，国家有义务通过一系列体现平等、公平、正义价值的教育政策设计，维护每一个公民享受教育公共利益的正当性，防止某些特权阶层、组织和人员对教育公共利益的侵蚀。在一个正义的社会中，每一个公民的基本权利都拥有基于正义的不可侵犯性，即使以社会整体之名也不可以逾越其上。一种正义的教育政策的程序设计反映了国家消除公民受教育权利不平等的努力，体现了国家对每一个公民平等受教育权利的保护。

三是对和谐的社会秩序的建构和维护。和谐的社会秩序的根本标准在于社会成员之间利益均衡，拥有和谐的利益关系。利益均衡是指各个社会成员在利益追求和享有上的相对均衡，是社会成员能够相互认可彼此获取利益的方式以及彼此所获取的利益的种类、质量和数量。社会秩序的核心是社会规则及其机制，因此，要实现和谐的社会秩序，就必须注重社会规则及其机制的建设，使其能够充分体现公平、公正、公开的价值追求。程序正义是社会规则及其机制建设的核心。通过程序正义，可以实现社会成员合法利益的诉求和主张，实现社会利益的相对均衡配置。教育政策程序正义要求“所有政策相关者都可以参与其中，表达自己的意见与建议，并在民主的公共论坛中受公共慎思的检验”。同时，经过程序所产生的决定由于是公共慎思的结果，因而对于社会成员具有普遍的约束力，进而有利于引导和规范人们的行为，有利于建构和维护健康的社会秩序。政府作为整个社会公共利益的代表，只有通过符合正义要求的教育政策程序设计，相对公平地配置教育公共利益，才能获得广大民众对教育政策的广泛认可，并努力消除不断出现的社会成员之间教育利益的竞争、矛盾和冲突，也才能有助于建构和维护一个和谐的社会秩序。

实现教育政策程序正义，必须从根本上保障教育政策利益相关者的合法权益，并在此基础上制定、完善科学公正的程序制度。

一是确保教育政策参与者的代表性和权威性。政策参与者具有广泛的代表性和公认的权威性是政策合法性的基础，也是政策主张正当性（指政策主张代表公共利益而非个人或集团利益）的基础。教育政策参与者必须使社会精英与大众并重、教育政策专家与普通民众兼顾，在人员组成上使政府行政人员、教育政策专家、其他相关行业专家、学校校长、教师、学生以及学生家长等作为社会成员的一分子平等地参与教育政策的确认、制定、评价乃至终止的决策过程，在程序化的对话规则指导下，通过广泛地讨论和协商，公开展示自我的观点，倾听他人的主张，以社会共同体的共同利益为指向，修正自我或说服他人，以达成共识。不可否认，在这个过程中，教育政策专家由于其研究领域的特殊性而具有较强的权威性，他们应该在成员配置上占有较大的比例，并在其中对其他参与者发挥价值引导的重要作用。但是，必须强调的一点是，政策程序规则的制定要保持价值中立，不能使教育政策专家凌驾于其他参与者之上，要谨防他们的话语霸权和对其他参与者利益主张的隐性控制和剥夺。

二是保证教育政策信息的公开性和透明度。作为调整全社会教育公共利益的教育政策，全体公民都对其拥有程序上的知情权。因此，教育政策的相关进程和政策预案应及时向全社会公开发布。通过电视台、电台、网络、报纸等现代媒体平台，定期将教育政策信息公布于公众，让全体公众共享信息，实现教育政策信息的对称性。

三是建立起从确认到终止的教育政策调节反馈机制。一项教育政策本身及从其确认到终止的每个环节都是社会多方利益者之间围绕教育公共利益进行自我主张、申辩的利益纷争、冲突与调和的辩证统一的过程。为了整合彼此之间的利益，最终达成一致的意见，实现教育政策的最优化，政府需要采取相应的措施，为社会多方利益主体搭建利益表达平台，建立教育政策的调节反馈机制，例如建立教育政策听证会制度、开展教育政策征询意见活动等，积极鼓励公众或社会团体以建议、听证、咨询、协商等方式直接或间接参与教育政策的讨论与决策。这里需要注意的一点是，对于公众意见的表达要留有比较充足的时间，因为公众对一项教育政策总会有一个理解、反思、建构的循环往复的过程。对于重大教育政策决策，应实行每年一度政协提案和人大议案论证制度，充分发挥政协代表和人大代表的“民意代表”作用，让他们就某一教育政策专门提交提案和议案，做到专事专案，集思广益，努力保证教育政策顺民意、得民心。