城乡教育发展一体化研究

城乡教育发展一体化研究

课题组

解决城乡教育发展的差距，推进城乡教育一体化发展，是促进上海城乡经济和社会协调发展的重要内容，也是今后教育改革和发展的必然选择。本课题就城乡教育一体化发展过程中的相关政策进行研究并提出建议。

一、现　　状

改革开放以来，历届市委市政府把社会公共产品公平分配和共享程度作为衡量城市文明的重要标志，始终坚持采取积极有效的措施，着力推动义务教育优质资源向郊区倾斜，上海郊区农村教育得到了前所未有的大发展。特别是“十一五”期间，更呈现出持续、健康、快速发展的态势，主要体现在6个方面：

（一）教育投入增加

上海19个区县全面实现教育经费“三个增长”。2007年全市19个区县教育财政拨款平均增幅达16%，义务教育财政拨款占教育财政拨款的比例平均达62.51%。

（二）城市教育费附加向农村倾斜

市教委每年投入1亿元经费，区县、乡镇也投入配套经费，通过三年左右的时间，全面改善郊区农村办园条件使之达标。此外，上海还实施了“农村学校三年行动计划”、“400所农村中小学信息化环境设施建设”等多项措施。

（三）改善农民工子女学校办学条件

2007年市教委将改善240所农民工子女学校办学条件列入重点工作，并为此投入4 563万元。自2008年10月1日起，本市农民工子女学校义务教育阶段的学生，在学校组织的教育教学活动中受伤害，学校依法承担的赔偿将由平安保险公司理赔。至此，上海实现了中小学校方责任险的全覆盖。

（四）郊区教育资源得到整体优化

自2002年起实施三年的郊区中小学达标工程，完成撤点和改造学校达1 569所。特别是2004年市政府把“改善355所郊区初中、小学教学设施，均衡城乡义务教育水准”列为市政府实事工程，使郊区特别是农村初中的办学条件得到明显改善。以东方绿舟为标志的校外青少年教育基地以及郊区各区县的少年宫、少科站等校外教育设施均有较大幅度的投入和改善。进入新世纪以来，在崇明、南汇（2009年南汇区并入浦东新区，下同）等远郊区相继发展了四所现代化寄宿制高中，加上部分名牌中学整体搬到郊区，奉贤、金山等18所职校的重点建设，以及郊区13个职校实训中心的落成，扩大了高中阶段优质教育资源。

（五）高校布局向郊区拓展

松江、南汇等历史上的远郊区已崛起大学城或形成高校集聚区，除崇明外，各郊区都有整建制的若干所大学，其中上海进入“211”工程的10所大学，有一半校本部位于郊区。这些实力雄厚的高校将大大提升郊区的整体实力，成为郊区经济社会发展的重要支撑和人才培养培训的重要基础。

（六）促进中小学教师队伍均衡发展

本市积极探索建立教师、校长交流机制。在长宁等区开展试点，推进区县优秀校长和教师的柔性流动，落实特级校长到农村办学，改变薄弱学校的面貌，深入开展19个区县的对口交流合作工作，开展为期三年的教育对口合作交流。积极探索实施对农村教师的培训指导，委托高校承担农村教师培训课程开发工作。

二、主要瓶颈问题

在完善城乡教育体制、改善农村教学设施、提高教育质量等方面，上海做了许多积极有效的工作，城乡教育一体化走在全国的前例，但同时仍面临着教育资源分配不匀、财政投入不均、完善统筹管理、提高教师待遇等问题，主要反映在四方面：

（一）城乡教育财政投入差距较大

基础教育特别是义务教育在各区县、城乡、学校和受教育学生之间的发展不均衡状况依然存在，并呈现不断扩大的趋势。2005年至2007年，金山区财政教育总投入为21.33亿元、长宁区为27.33亿元、黄浦区达34.35亿元。学生规模接近的松江、虹口两区，三年财政教育总投入差距近30%。而卢湾区（2011年卢湾区与黄浦区合并，下同）2007年学生总数仅占崇明学生总数的33.7%，崇明当年教育投入8亿元、卢湾区为8.19亿元，卢湾区生均经费超过崇明县三倍以上。

（二）人口向城乡结合区域和郊区流动

近年来，大量户籍人口向郊区转移，农民工群体也在向郊区或城郊结合地区流动。据统计，2007年居住上海半年以上的流动人口有499万人，主要集中分布在近郊区。上海人口分布呈现出郊区人口持续增长，中心城区人口逐步下降的特点。截至2007年9月，本市接受义务教育的外来流动人口子女数为37万余人，全市共有258所农民工子女学校，主要分布在郊区和城郊结合地区。从外来流动人口子女在上海各区县的分布看，2006年中心城区的比例为18.23%，而郊区的比例则高达81.77%。

（三）区域教育发展水平失衡

目前，各区县教育经费实行基本统筹，但区域间的财政负担仍然存在失衡现象。在郊区城镇化进程中，随着乡镇区辖的调整，打破了原来教育资源的分布，乡镇教育负担出现新的不均衡。如崇明县长兴乡和横沙乡，生均教育经费采用宝山区的标准，小学为886元、初中为1 000元，而崇明分别仅为320元、400元。闵行区的莘庄镇，财力占全区的15%，但仅管2所学校、1 741名学生，而华漕镇财力仅占全区的5%，镇管9所学校、7 395名学生，教育经费开支占财政总支出的26.27%，前者生均教育经费是后者的2倍多。2002年区县直管小学比乡镇小学的生均生用经费多575.78元，到2004年扩大为981.3元，初中由672.24元扩大到821.59元。显然，目前教育财政分担体制需进一步研究。

（四）郊区教师队伍不稳定

区域和教师本身的经济状况是影响远郊农村教师流动的重要原因。城乡教师的基本工资相差不大，收入差距主要体现在地方出台的津贴补贴上。2004年，崇明、奉贤、南汇等区县的小学教师平均收入在3万元至3.5万元，而中心城区平均近4.6万元。崇明、奉贤、南汇等区中学教职工平均收入在3.5万元左右，而卢湾、长宁、黄浦等区均在5.4万元左右。全市2005年中小学教职工平均收入超过6万元的4个区都在中心城区，低于平均值的6个区县都在郊区。近5年来，整个崇明共流失教师500多名，与其引进数基本持平。

三、建　　议

城乡教育一体化不是“削峰填谷”，而是既“填谷”又“造峰”，既扶弱又培优的良性发展。我们建议上海推进城乡教育一体化的总目标定位为：缩小城乡教育差距，实现城乡教育均衡发展，共享优质教育资源，全面提高农村教育质量，构建城乡终身教育体系，使教育成为推动地方经济和社会可持续发展的现实生产力。

（一）落实依法治教是根本（近期目标）

1.建立教育财政统筹的新体制

建议改革目前基础教育“两级政府两级财政，以区县为主”的教育经费管理体制，建立由市、区（县）两级政府共同承担的基础教育经费责任新体制。根据各区县中小学生的数量，由市教委“统一筹措、统一管理、统一拨付”教育经费，对使用的结构作必要的调整，使郊区特别是财力薄弱的区县在享受的总量上明显高于市区，缩小由于中心城区财政收入增长快，中小学生总数递减而形成的城乡教育差距。

2.依法确保城乡教师相同待遇

建议依法保障农村学校教师在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面享有与城镇学校教师同等权利，某些偏远农村学校教师的待遇应高于所属城镇的教师，实现区县、城郊域内教师工资和奖金、社会保险和住房公积金等相同待遇。建议修改《上海市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法（修订草案）》，增加“教师的平均工资水平应当不低于本市公务员的平均工资水平”条文，给予教师“准公务员”的待遇，确保教师工资不低于公务员；确保城乡教师待遇相同。进一步健全义务教育经费保障机制。建立健全经费拨付管理使用责任追究制度，完善中小学预算制度，不断提高农村中小学公用经费标准，尤其是对崇明、南汇、金山、奉贤等郊县，市财政要加强统筹的力度。

3.加强农民工子女就读管理

一是农民工子女就读编班不宜“一刀切”，应以最有利于促进学生的学习为主。二是农民工办的学校不宜在2010年全部停办。农民工子女学校使用的是当地教材，因为学生初中毕业后须回当地考高中，保留部分农民工子女学校是必要的，这样既有利于农民工子女回家乡考试，也有利于其参加新农村的建设。南汇区对全区18所农民工子女学校的1 376名五年级学生开展调查，超过三分之二的学生（68.2%）担心就读公办学校会影响回家参加中考和高考。农民工子女就读的学校可以多元化，以公办学校为主、民办学校为辅、保留部分农民工子女学校。保留的部分农民工子女学校，要加大财政的投入，为其添置和改善教学设施设备，并通过向其委派教师、督导员和管理人员，鼓励公办学校与其结对互助，提升教学质量。三是要设定外来农民工进入上海的门槛。大量农民工子女在上海就读，给上海郊区的教育财政带来很大的压力，也让上海的教育资源不堪重负。这个问题不是教育部门能够解决的，需要有关部门制定相关的政策，既要让农民工子女就读，又要考虑上海教育资源的承受程度。

（二）加大城乡教育一体化的力度（中期目标）

1.实施“农村优质师资建设工程”

要进一步开展统一中小学教师职务制度改革试点，完善和调整农村学校编制，加强学校岗位设置管理，严格实行教师资格制度。要积极推进农村义务教育学校教师的培训工作，采取集中培训、远程培训、光盘培训、送教上门等灵活多样的方式，有针对性地开展教师培训。同时抓好在职教师岗位培训、骨干教师研修提高、新任教师培训和班主任培训。要加大提高郊区教师待遇的力度，在远郊工作的教师，在职称评定、生活补贴、退休年龄等方面要适当放宽，通过这些倾斜政策，促进教师从城区学校到郊区学校任教、优秀教师从师资状况相对较好的学校到需进一步加强的学校任教、从超编学校到缺编学校任教，达到提高教育质量的最终目的。加强郊区师资队伍建设，要建立稳定的教师供给渠道，建议：每年聘用一批师范类大中专毕业生，补充“新鲜血液”；从中心城区学校富余人员中选派部分教师下到远郊支教；成立教育人才交流中心，统一管理，随时向各远郊学校提供推介服务，使教师队伍建设有“源头”。

2.推进优质教育资源向郊区倾斜

要合理配置教育资源，鉴于城区的优质教育资源要明显高于郊区，高中阶段的招生，要增加市区实验性示范性高中和城区国家级重点中专职校向郊区农村学生招生的名额，逐步取消高中段学校招生的郊区界限。各高中段学校可以扩大市范围内的招生，初中毕业生可以在全市范围选择学校填报志愿，为城乡学生创造均等的就学机会，增强农村学生升入高一级优质学校和在城市就业的能力，缩小城乡教育的差距。鼓励学校之间的竞争，引导学校办出特色，进一步提高上海高中段学校的管理水平和教育质量。

要进一步加强公建配套教育设施的管理。近年来，上海加强了配套商品房市属基地公建配套学校建设，然而，房产开发业主的多元化，造成部分公建配套学校的产权不明晰。某些开发商认为学校公建配套的资金是开发商的，把公建配套学校置于开发商名下，不移交给区有关部门；有些开发商甚至把公建配套学校直接变为私立或民办学校，致使居住区居民的子女无法就近入学或享受公办学校的入学待遇。我们认为，建成的公建配套教育设施经验收合格后，要进一步明确接管校舍资产的部门，报区县国资办列为国有资产管理，并由教育部门管理使用，对自行配套的教育设施应及时移交教育部门，防止国有资产流失。

3.建立城乡之间合作机制

一是推进产学合作。上海的“211”大学有一半坐落在郊区，这些院校都有适应郊区经济社会发展需要的制造业、现代服务业、信息产业等应用型的特色专业。郊区的工业园区要成为高校高科技成果的中试孵化基地、成熟科技成果的转化基地、新兴产业的创新发展基地。郊区要为高校科技产业的发展提供更大的空间，成为一批新市镇经济发展的重要支撑。二是加强城区和郊区教育对口支援的力度。要进一步推动中心城区优质基础教育资源向郊区转移，实行校校对口支援，建立城区优秀教师到郊区农村任教、任职的交流制度与结对帮扶长效机制。同时，要创造条件让郊区相对薄弱学校的领导和教师分批到市区实验性示范性高中和素质教育示范校挂职学习，抓紧培养出一支管理和教学骨干队伍。要进一步细化教育对口支援的目标和措施并建立评估制度，每年召开一次经验交流会，对支持力度大、成果显著的学校要给予奖励，对带教出色的教师在职务聘任上作为重要的依据。

（三）制定教育城乡一体化发展规划（远期目标）

1.均衡配置城乡学校资源

要制定实施“上海市区县中小学布局规划”，把学校布局调整纳入城乡新的总体规划之中，调优配强做大农村教育资源，逐步带动区县域内教育资源的合理流动和高效组合，进而整体升格，使城乡优质教育资源同步扩增、合理分布。城乡学校资源配置实现均衡，首要的着力点应该放在优化配置农村地区的教育资源上，按照城乡教育一体化发展规划的要求，全面启动薄弱学校改造工程，对设施差的学校，优先保证其迁建用地指标，建设资金安排，使每一所中小学校都能按照法定的标准，拥有大致均等的物质条件，实现基础教育规范化办学，从而形成一个公平竞争的教育环境。

2.均衡调配师资队伍

教育要均衡发展，首先要实现师资的优化配置，师资队伍素质的整体差异影响教育的均衡发展，上海要尽快形成切实可行的教师岗位聘任制、上岗竞争制、流动双向选择制、经济待遇实行多劳多得、优劳优酬制，让教育人事制度改革尽快适应教育发展的需要，适应社会体制改革的环境，从而使城乡教师的文化、业务水平大致相当，学校管理水平同步提高，同类学校教育教学质量基本接近，加速上海新一轮教育的发展。

3.健全教育帮扶制度

教育帮扶制度是当前统筹城乡教育综合改革中比较常见的一种统筹制度模式，其实质就是实现教育帮扶资源的整合。建议在市教委的审定和监督下，区县结合各自实际，制定教育帮扶菜单，由市教委定期组织专家对帮扶菜单内容和实施情况予以检查和考核。

4.建立义务教育均衡发展的评估体系

市教委对区县教育工作的评价，不是重点学校、名牌学校有多少，影响有多大，而是评价学区内的学校差距有多大，缩小差距的工作取得哪些成果。建议建立义务教育的数据库，开展义务教育发展的监测工作，在教育统计中增加反映义务教育均衡发展的内容和项目，为教育决策的科学化民主化提供科学依据。

课题承担单位：台盟上海市委

负责人：杨健