深化苏州城乡一体化改革发展研究

深化苏州城乡一体化改革发展研究_观察与思考：苏州发展现实问题研究

苏州从2003年开始确立了“统筹城乡发展”的方针，到2011年逐步形成了覆盖城乡一体化制度、政策体系，引导改革和创新实践，取得了丰硕成果，也展现了苏州城乡一体化发展的美好前景。本报告分别列述了深化苏州城乡一体化改革发展的研究背景、苏州现状分析、发展思路、对策建议，既对苏州未来城乡发展新趋势新问题进行了梳理，又对城乡一体化改革发展的规律进行了理论和实证探讨，一并作为苏州城乡一体化进程的借鉴。

一、本课题研究背景和目的

（一）研究背景

1.理论背景和动因

（1）深化苏州城乡一体化改革发展研究有着较为系统的理论支撑。

城乡关系是经济社会发展中最为重要的一个关系。从思想渊源上看，我国城乡一体化的思想，既来自马克思主义经典作家关于城乡关系的论述，又来自西方城市学家的思想，如著名的英国城市学家霍华德倡导用城乡一体的新社会结构取代城乡对立的旧社会结构，建设“田园城市”。从发生学角度看，我国城乡一体化这个概念是实际工作者在改革实践中首先提出来的。从20世纪80年代开始，城乡统筹、城乡一体化思想逐渐受到重视。政界、学界和实际工作者对城乡关系的认识是在城乡发展的实践中不断深化的。进入新世纪，城乡一体化理论取得重大突破和发展。党的十六届三中全会首次提出“五个统筹”的发展理念，并将城乡统筹放在首位。此后，城乡经济社会一体化发展，开始广泛地进入全国各地的实践领域。党的十六届五中全会提出推进社会主义新农村建设的历史任务，党的十七大提出“实现城乡一体化发展”，党的十七届三中全会提出“加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”，城乡一体化认识不断深化。

总起来看，在理论探索过程中，我国政界和学者围绕着城、乡两个系统的空间、经济、社会、生态、政治、文化等方面展开研究，基本倾向要通过制度、体制、机制、政策的创新打破城乡“二元”壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，空间要素统一规划系统安排，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，最终达到城乡地位平等、城乡开放互通、城乡互补互促、城乡共同进步，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上的协调发展。在城乡一体化理论研究中，我国各界已形成了如下三大共识：

第一，在城乡一体化发展的必然性方面，城乡一体化是在工业化、城市化、现代化进程中提出的问题，是破除城乡二元结构、解决“三农”问题的必然选择和根本途径，既是经济社会发展的内在要求和目标之一，又是经济社会发展的战略和促进生产力合理布局的手段，是城乡关系进入一个新阶段的标志。

第二，在城乡一体化发展的基本内涵方面，城乡一体化必须要破除“二元”壁垒，从空间、经济、社会、生态、政治、文化等方面，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展，其核心是城乡利益和谐。

第三，在城乡一体化发展的深远意义方面，城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。

（2）当前深化苏州城乡一体化改革发展迫切需要理论创新和突破。

无疑，当前中国城乡一体化改革发展的理论认识已经基本形成系统和框架，丰富和发展了世界城乡关系理论。但不可否认，当下中国城乡一体化改革发展仍有理论上的盲点和困惑需要创新突破。如破除二元结构的制度如何实现；农村生产力要素如何集约和实现；城乡一体化与工业化、城市化、现代化步伐的耦合；城乡一体化改革发展与市场体制、行政管理体制、文化发展体制、社会管理体制的深度耦合；城乡一体化与中国特色社会主义事业布局的实现；等等。苏州实践也同样面对这些问题，迫切需要从理论上予以突破，而这恰是深化苏州城乡一体化改革发展研究的理论动因。［1］

2.实践背景和动因

（1）深化苏州城乡一体化改革发展研究有着较为扎实的实践基础。

上述理论上的探索和达成的共识均已体现在当下我国城乡改革政策实践中。尤其是近十年来，实践不断深化，尤其是在党的十七届三中全会后得到了加速推进，统筹城乡综合配套改革的大幕在全国全面推开，最为典型的是国家和省市层面都设立了试点示范区，都将城乡一体化发展纳入了“十二五”规划，从点到面、从上到下形成了积极实践和创新的好局面。以重庆、成都、鄂州、嘉兴、苏州等地最为典型。重庆、成都两市2007年被国家发改委列为全国统筹城乡综合配套改革试验区，湖北省鼓励和支持鄂州成为全省地市级综合改革的示范区，而苏州、嘉兴两市则在2007年、2008年被确定为江苏、浙江城乡统筹综合配套改革试验区。上述各地2007年后均被国家发改委确定参加中澳管理项目（CAGP）“消除城乡一体化的体制障碍，促进农民富裕与城乡统筹发展”的改革试验工作，其中苏州还被列为国家发改委城乡一体化发展综合配套改革联系点，列为农业部全国统筹城乡发展改革试验区。［2］

成都以“三个集中”、“六个一体化”、农村工作“四大基础工程”全域推进城乡一体化，形成了“政府创新政策环境、市场活化经济资源、城乡统筹和谐发展”三大特征。重庆以缩小城乡差距为主题，通过有步骤、有计划地推进户籍制度、土地使用与管理制度、公共财政制度等六个方面的改革，统筹城乡差别、平衡城乡利益、打破城乡门槛。湖北鄂州推进户籍管理、就业、教育、医疗等十个重点领域和关键环节的改革，实现了城乡一体化的供水、交通、医保、社会救助、文化体育、低保、社会保险、就业服务八个方面的全覆盖。浙江嘉兴以“二轮驱动、三位一体、五改五化”形成了具有嘉兴特色的统筹城乡发展之路。苏州以制度创新为关键，坚持“三农”与“三化”互动并进，通过“三形态”、“三集中”、“三置换”、“三大合作”等系列制度创新，基本建立城乡统筹规划等政策、体制和制度体系，基本形成城乡发展规划、产业布局、资源配置、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理等“七个一体化”新格局。

五地试验区都以政策、机制体制、制度为主要内容的制度性变革深刻影响着中国当下城乡关系和城乡格局，共同探索了经济、政治、文化和社会各个方面的城乡一体化，在土地制度、农民身份转换、基本公共服务均等化、新农村建设等领域的改革发展有了突破性的进展，成为带动作用强、统筹水平高、体制机制活的统筹城乡发展先行区。重庆、成都成为西部地区建立统筹城乡发展制度的典范［3］，苏州、嘉兴成为东部建立城乡一体化发展的样板［4］。

（2）当前深化苏州城乡一体化改革发展迫切需要实践创新和突破。

城乡一体化是一种高级的经济社会结构形态。苏州因处于中国率先改革开放的最前沿，因而也处于当代中国经济社会结构转型过程的最前沿。党的十六大后，基于中央和省委期待，苏州开启了“两个率先”的伟大实践，因此，苏州城乡统筹、推进城乡一体化从一起步就被赋予了“两个率先”的丰富内涵和政治使命。在此背景下，我市“十二五”规划纲要和第十一次党代会，都把“城乡一体”作为建设“三区三城”，率先基本实现现代化的实施战略之一，党代会报告更是明确提出，要更高水平破解二元结构，提升城乡一体化水平，确保城乡一体化水平走在全国前列。这就表明，城乡一体化发展是苏州现代化进程中的重大课题。城乡一体化发展既是苏州“第二个率先”的重要内容，又是衡量苏州率先基本实现现代化的重要示标，事关苏州现代化实现进程和质量，对苏州率先基本实现现代化有着重大意义。苏州要率先基本实现现代化，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础也在农村，没有农业农村和农民的现代化，就没有苏州的现代化。

因此，在苏州率先基本实现现代化的冲刺奋斗时期，城乡一体化改革发展的历史方位、特征和内容等都有新变化，主要表现在：从阶段上看，现阶段苏州城乡一体化状况明显好于全国平均水平，已普遍进入率先向基本实现现代化迈进的发展阶段；从特征上看，这一阶段的城乡一体化有着鲜明的新特征，即指向“现代化”；从内容上看，城乡一体化改革发展必然不能机械地仅限于各方面的一体化，而应更加突出各方面制度层面的现代化。［5］

因此，深化苏州城乡一体化改革发展研究有着强烈的时代要求，这是苏州率先基本实现现代化实践的必然选择。如何适应现代化发展需要，更高层次推进城乡一体化改革发展，成为当下苏州城乡发展的新命题，而这恰是深化苏州城乡一体化改革发展研究的实践动因。［6］

（二）本课题研究的目的和意义

1.研究目的

本课题旨在密切关注前沿理论和前沿实践，在总结苏州城乡一体化改革发展工作、凝练苏州城乡一体化改革发展的经验与特色、剖析苏州城乡一体化改革发展面临的普遍性问题和挑战的基础上，开展创新性研究，为苏州城乡一体化进一步发展提供决策咨询服务。

2.研究意义

（1）理论意义。

课题不仅要揭示苏州城乡一体化改革实践中的最富典型性的变革及其基本方面，而且要进一步揭示蕴于其中的中国城乡一体化改革发展的普遍性规律，以期对进一步推进苏州乃至全国城乡一体化改革发展起促进作用和提供有益启迪。本课题研究无疑会丰富这一领域的研究内容，这是本课题理论价值所在。本文以下方面研究有一定的创新性。

——揭示深化苏州城乡一体化改革发展研究的理论动因和实践动因；

——揭示苏州城乡关系、特别是城乡一体化改革发展的历史分期及特征，并作出新判断：与率先基本实现现代化进程相适应，苏州城乡一体化改革发展正处在第四阶段即深化发展阶段，特征是改革与发展并举；

——揭示苏州城乡一体化发展走向自觉以及快速发展的政策动因；

——以发展和改革两个视角揭示苏州城乡一体化改革发展的成效；

——对苏州城乡一体化改革发展基本经验的概括进行了六个方面的集成和丰富；

——深刻剖析深化苏州城乡一体化改革发展面临的新趋势、十大问题挑战和三大致因；

——详尽提出深化苏州城乡一体化改革发展的思路、目标、重点内容和对策措施，强调了深化苏州城乡一体化改革发展的基本思想：必须由侧重外生性强力推动向高度关注内生性力量成长转变，由侧重城向乡单向流动为主向城乡双向互动深度融合转变，沿着市场化、产业化、均等化、共享化、自主化、民主化、公平公正等现代化发展方向继续深化和转型，提高农村政治、社会、文化自主发展能力，提高城乡共建共享、双向深度融合能力，从而形成与苏州经济社会现代化发展趋势相匹配的更高境界的城乡一体化发展新格局。

（2）实践意义。

统筹城乡、推进城乡一体化改革发展是促进苏州经济社会率先发展、科学发展的必然要求。在实践中，城乡一体化改革发展不仅是苏州现代化发展的重要内容、重要战略、重要抓手和必由路径，也是苏州经济社会谋求全面转型升级的内生需求，更承担着为全省乃至全国作出示范的历史重任。课题提出的观点和建议将会有利于推动苏州城乡一体化发展综合配套改革试点工作，有利于推进苏州城乡一体化改革发展实践深化，更好发挥苏州改革试点的示范和引领作用。

二、苏州城乡一体化改革发展现状分析

（一）苏州城乡一体化改革发展的基本情况

1.苏州城乡一体化改革发展的沿革和历史方位

20世纪80年代以前，苏州城乡处于二元分割发展阶段，农村发展缓慢。从20世纪80年代以后，与苏州经济社会发展的脉络和轨迹相一致，苏州城乡关系进入了新时期，这一时期大致可分四个阶段［7］。

（1）20世纪80年代到90年代，城乡一体化基础积累阶段。这其中分两段，一是以乡镇工业大发展为特征的城乡联系发展阶段，加快了农村工业化进程；二是20世纪90年代，以小城镇兴起和开发区建设为特征的城乡互动发展阶段，加速了农村城镇化步伐。在这一阶段，苏州广大城乡走上了“城乡结合”发展之路。至新世纪初，城乡工业化、城市化、现代化发育水平和均衡水平均领先全国，为城乡统筹、推进城乡一体化蓄积了坚实的发展基础。

（2）“十五”时期，城乡一体化全面实施阶段。党的十六大后，苏州农村经济社会发展整体进入城乡统筹全面实施阶段。这一阶段，因城乡统筹、推进城乡一体化之于区域经济社会发展有着重大深远意义，苏州各地均将城乡统筹、城乡一体化列入区域发展战略，并加大投入，尤其是公共财政支农力度，大幅度改变了农村生活生产方式。因此，以加快城市化进程和新农村建设为特征的城乡统筹发展阶段，加快了城乡一体化步伐。

（3）“十一五”时期，城乡一体化纵深推进阶段。以党的十七大提出的“形成城乡经济社会发展一体化新格局”为标志，苏州统筹城乡发展、推进城乡一体化的实践进入纵深推进、城乡深度融合阶段。这一阶段，主要以公共政策创新为引擎，侧重加快体制机制和制度上破除壁垒，侧重切实增强工业反哺农业、城市支持农村的能力，侧重更好发挥农业、农村对工业和城市发展的促进作用，农村生产方式和生活方式有着许多跨越式改变。

（4）“十二五”时期，城乡一体化深化发展阶段。与苏州率先基本实现现代化进程相适应，苏州城乡一体化发展正进入第四阶段，深化发展阶段。

如果说“十五”时期社会主义新农村建设全面发展、“十一五”时期城乡一体化发展纵深推进，那么，“十二五”时期，苏州整体进入率先基本实现现代化的奋斗期，城乡一体化发展因被赋予“现代化”内涵而必然进入深化发展阶段，“加快推进”、“在更高层次上推进”成为必然态势（如下图所示）。

苏州城乡关系沿革图

回望改革开放以来城乡一体化发展历史沿革，可以看出，从党的十六大开始，尤其是党的十六届三中全会召开之后，苏州城乡经济社会的一体化发展走向自觉，自此进入历史上苏州农业现代化推进力度最大、农村变化最快、农民得实惠最多的时期。特别是党的十七大以来，苏州凭借担当、勇于创新和良好的发展基础获取国家、省两级支持，先后成为国家发改委“城乡一体化发展综合配套改革试点联系点”、江苏省唯一“城乡一体化发展综合配套改革试点市”、农业部“全国农村改革试验区”，拥有了江苏乃至长三角其他城市无与相比的政策空间和优势，以综合性顶层设计为特征的改革发展进入快车道。这三项项目体现了国家相关部门和上级政府的大力支持，均突出城乡关系的综合性、整体性顶层设计，而且试点、试验的期限、方案和总体目标、实施步骤基本一致，与苏州经济社会发展的“十二五”规划相吻合，与苏州率先基本实现现代化进程和目标相吻合，城乡一体化改革发展在率先基本实现现代化的平台上将会得到加快更高层次发展。这是苏州城乡一体化发展快速发展的政策动因［8］。

2.苏州城乡一体化改革发展的路径

“十一五”以来，苏州坚持把加快推进城乡一体化发展综合配套改革试点，作为深入贯彻落实科学发展观的重大举措，作为省委、省政府交给苏州的重大政治任务，作为苏州实现发展新跨越的历史机遇，牢固确立城乡一体发展导向，突出科学规划、富民优先、制度创新、组织建设等改革发展要素，坚持重点突破、整体推进、典型示范等技术路径，相继制订了《苏州市社会主义新农村行动计划》《苏州市关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》和《中共苏州市委苏州市人民政府关于全面推进城乡一体化改革发展的决定》等140多个政策文件，确立了23个先导区先行先试、示范引领，探索实践取得了显著成效［9］。

综合来看，苏州城乡统筹以富民优先为导向、科学规划为引领、制度创新为关键、转型升级为路径、固本强基为保障，科学谋划，重点突破，整体推进，其实践做法可概述为“七三七一”，即：坚持“三农”与“三化”互动并进，通过“三形态”、“三集中”、“三置换”、“三大合作”、“三大并轨”等系列制度创新，率先形成城乡发展规划、产业布局、资源配置、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理“七个一体化”新格局［10］。具体而言，就是“三农”发展：

——坚持“三化同步”，即在工业化和城镇化发展进程中，更加重视农业农村和农民的现代化。

——把握“三个形态”，侧重统筹规划、特色塑造、长效管理相结合，因地制宜打造彰显江南水乡特色的镇村发展的形态：地处工业和城镇规划区的行政村，以现代服务业为主要发展方向，加快融入城市化；工业基础较好、经济实力较强、人口规模较多的行政村，以新型工业化为主要发展方向，加快就地城镇化；地处农业规划区、保护区的行政村，以现代农业为主要发展方向，加快农业农村现代化。

——推进“三个集中”，即工业企业向园区集中、农民居住向社区集中、农业用地向规模经营集中。

——推行“三大置换”，鼓励农民将集体资产所有权、土地经营承包权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房，走出了一条农民持股、有保障、换房进城进镇的新路子，维护和保障了农民在城镇化进程中的经济权益。

——推行“三大合作”，大力发展社区股份合作、土地股份合作和农民专业合作，推行资源资产化、资产资本化、资本股份化，初步形成农民多元化收入结构，探索出经济发达地区农民持续增收、集体经济得以壮大的新途径。

——推行“三大并轨”，即城乡社保实现三大并轨，2011年实现城乡低保并轨，2012年实现城乡养老保险和居民医疗保险的并轨。

上述路径推进的同时，同步演绎：

——规划一体化：引入片区发展等先进规划理念，打破空间分割，引导城乡空间有序融合；

——产业一体化：打破产业分割，促进城乡产业联动发展；

——资源配置一体化：创新土地优化配置模式、搭建城乡权益置换平台、降低农民进城安居门槛等渠道，打破发展要素分割，推动城乡要素优化组合；

——基础设施一体化：实施基础设施先行战略，助推城乡生产生活同质化；

——公共服务一体化：通过教育经费、优质师资向农村倾斜，先进技术、医务人才向农村流动，广电设施、文化功能向农村延伸，社区公共服务中心建设向农村拓展等途径，打破公共服务供给机制，追求城乡公共服务均等化；

——就业社保一体化：让居民享有同等的就业社保政策福利，打破二元福利分配机制，逐步实行城乡保障并轨；

——生态文明建设一体化：推进村庄环境整治、生态修复和补偿，打破二元环保机制，注重城乡环境共同改善；

——社会管理一体化：探索政府管理方式由单向管理为主向多元、综合管理为主转变，打破二元管理机制，维护城乡和谐稳定。

3.苏州城乡一体化改革发展的成效

上述苏州实践展现了一个发展要素在城乡自由流动、公共资源在城乡均衡配置、新型工业与现代农业互动发展、城乡空间结构更加合理的新型城乡关系，有效拓展了城乡发展空间，也丰富提升了苏南模式时代新内涵，城乡一体化发展品牌越来越响亮，试出了成效、试出了经验，充分发挥“带头、先导、示范”的作用。

（1）显著的发展成效：苏州实践以规划为引领，全市形成一个中心城市、五个副中心城市、若干个中心镇（新市镇）的城镇发展格局，全市2.1万个自然村落按照现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态环保型、古村保护型等五种模式规划建设为一批新型社区。截至2012年4月，全市累计有43万多农户、120多万农民实现了居住地转移和身份转变；工业企业向园区集中的比例达88%，农民集中居住率达43%；累计建成各级各类现代农业园区175个，其中万亩以上现代农业园区23个，千亩以上78多个，农业规模经营比重达80%，高效农业比例达60%；农村集体总资产超过1050亿元，村均集体收入达503万元；农民收入中财产投资性收入占比达到37.6%，城乡居民收入差距缩小到1.93∶1。在这一过程中，公共服务均等化载体也基本建成，全市已建成超过1000个农村社区服务中心，覆盖率超过98%，服务中心的建设和管理水平也在不断提高［11］。

（2）显著的改革成效：苏州实践突出改革，基本建立起了一系列深刻改变二元分割状态的发展机制，主要体现在：

——基本建立了城乡统筹规划机制。按照全覆盖要求，县域、小城镇和新农村协调发展，城镇空间规划得到优化，镇村布局规划加快完善，工业、农业、居住、生态、水系等重大专项规划基本实现城乡对接。苏州市23个先导区已全面完成镇村布局规划和土地利用总体规划的修编，初步形成了“四规融合”（指的是城镇建设、土地利用、产业发展、生态建设）的规划体系。［12］

——基本建立了富民强村长效机制。农民就业创业渠道不断开辟，多元化增收机制初步建立，持续增收空间进一步拓展，收入结构发生根本性变化。

——基本建立了现代农业发展机制。坚持以生产、生活、生态、生物为基本功能定位，创新农业发展载体、农业经营机制和农业支持保护制度，加快现代农业“园区化、合作化、农场化”建设步伐。［13］

——基本建立了生态环境建设机制。苏州在全省率先建立生态补偿机制，加强村庄环境治理。有关统计表明，近60%的村开展生活污水集中处理，90%以上的村建立垃圾无害化处理体系。［14］

——基本建立了公共服务均等化运行机制。实现农村居民医疗、城镇居民医疗保险、新型农村社会养老保险全覆盖并正在走向并轨，成为全国首个“统筹城乡社会保障典型示范区”。全市88%的农村劳动力实现稳定非农就业。以农村社区服务中心为重要载体，为农村、农民提供与城市居民均等的社区公共服务，基本实现了城乡交通、通信、有线电视城乡一体化。［15］

总起来看，苏州城乡一体化改革发展实践与经济社会发展要求相适应，已步入快速发展轨道，城乡一体化发展水平达到了四个“基本”：基本形成了城乡一体推进机制和推进体系；基本形成了有利于改变城乡二元结构的制度框架和政策体系；基本形成了城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化的新格局；基本确立了城乡一体化改革发展在全省全国的品牌地位，城乡统筹发展态势领跑全国［16］。

（二）苏州城乡一体化改革发展基本经验

审视苏州城乡一体化改革发展实践及其成效，我们认为，苏州实践可以提炼出以下经验且具有一定的借鉴意义。

（1）在立足点上，紧密呼应经济社会发展的新要求和人民期待，以富民优先为导向，体现时代性和民本性；

（2）在目标定位上，坚持体现率先发展、科学发展、特色发展；

（3）在路径措施上，坚持“七三七一”等制度创新集成推进；

（4）在动力选择上，坚持发展与改革并举，政府、市场、社会三方合力；

（5）在技术方法上，坚持重点突破、整体推进、典型示范。

（三）深化苏州城乡一体化改革发展面临新情况、新问题、新挑战和原因分析

苏州市城乡一体化改革发展的成效明显，但现代化视域中苏州城乡一体化改革发展实践仍面临众多新情况、新问题和新挑战。

1.苏州城乡一体化改革发展被赋予“现代化”的新要求

苏州“十二五”规划作出了率先基本实现现代化的发展目标，这就必然赋予了这一阶段城乡一体化发展“现代化”新内涵。［17］

2.苏州城乡一体化改革发展的新趋势

苏州城乡统筹历经近10年的探索历程，覆盖城乡的一体化目标体系、政策体系和制度体系正在并将大幅度释放改革和创新的效应。以下几个方面新趋势尤为突出［18］：

——村镇建设加快，城乡规划多样化日益得到重视和实现。

——富民进程加快，农民利益实现愈加得以重视，农民增收渠道和增收速度得到政策支持和保障，农民权益保护政策将会取得新进展。

——公共政策创新加快，城乡资源要素迫切需要深度流动和融合。涉及财政、土地、金融等资源性要素的公共政策创新力度加大。

——基层政府行政管理体制改革加快。以强镇扩权为特征的小城镇体制改革加快，面向基层和群众的社会管理和公共服务职能将被突出强调，将在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面全面扩大管理权限。如民警进社区、城管进社区，增加了镇级财权事权，与其承担的责任相匹配。

——农村基层治理结构的改革加快。主要包括：经济方面探索集体经济有效实现形式，政治方面完善村级民主自治，社会方面发育多元化的社会组织。

3.苏州城乡一体化改革发展面临的问题挑战和原因分析［19］

尽管苏州城乡一体化改革发展取得了很大成效，明显缩小了城乡社会经济发展的差距，但与发展要求和百姓期待相比仍有一定差距，与日本等发达国家的城乡发展水平相比仍有较大距离。经过调研，笔者认为，“十二五”时期，苏州城乡一体化发展进一步推进的主要问题和挑战有：

（1）农业基础设施和科技支撑能力还较薄弱，苏州农业现代化水平明显滞后于工业化和城镇化水平。以江苏省发布的《2011年江苏省农业基本现代化进程监测报告》为据，在省定6大类21个监测指标中，苏州以80.46分居13个省辖市首位［20］，但以农业基本现代化90分为达标计算，我们选取农业现代化水平2项最主要指标——农业机械化率和农业科技进步贡献率来看，仍有明显差距，如表1所示。

表1　2011年苏州农业机械化率、农业科技进步贡献率监测数据

注：本表依据《2011年江苏省农业基本现代化进程监测报告》、苏州农网数据编制

（2）大幅度提高农村居民收入水平面临着挑战。表2所示是苏州城乡居民收入基本情况，从中我们可以看出，2007年到2011年虽是苏州历史上城乡统筹、城乡一体化改革发展力度和投入最大时期，但收入未能实现翻番，且城乡居民收入差距缩小的程度不够明显，只有0.1。基于当前宏观经济运行下行、通胀压力增大、农民持续增收后劲不足等风险，农村居民收入增长的空间受限，加之，苏州农村居民收入增速基数较高，对比“十二五”规划和“居民收入六年倍增计划”（此为苏州城乡基本实现现代化的一个硬指标）要求，农村人均纯收入必须要实现年均16%以上的增幅方可达到目标，过去五年虽然都是两位数增长，但只有1年增速在16%以上，可见，农民持续增收难度不容低估。

表2　2007—2011年苏州农民人均纯收入统计表

注：本表依据苏州统计年鉴编制。

（3）进一步缩小城乡社会事业建设差距面临着挑战。城乡差距不仅表现在以城乡居民收入水平为代表的经济发展层面，也表现在公共服务和社会事业领域。事实表明，城乡公共服务和社会事业领域的实际差距比显性的经济收入差距还要大，而政府对农村公共产品和投入的不足将会严重延缓农村现代化的进程。因此，未来城乡统筹仍有很多追补式的工作亟待开展，缩小城乡基础设施建设差距、缩小城乡权益保障制度差距等方面仍有许多工作要做。

（4）劳动就业滞后于城镇化发展面临的挑战。农民就业和其就业能力的提升仍面临着挑战，农民尤其是失地农民仍是城乡统筹工作的重点人群。在解决医疗保险养老保险之后，他们的就业如何将直接影响着城乡统筹的真正绩效，盘活了他们的就业、子女教育等问题就盘活了城乡统筹。很多村改居的新市民即便有医疗养老保险，但也并未完成真正意义上的市民角色转换，原因就在没有足以在城市生活的就业做支撑。

（5）土地、农村产权确认及流动等制度改革面临着挑战。土地制度改革说到底是土地产权制度改革，仍是城乡统筹的核心问题。首先，土地制度改革涉及土地集约经营和规模化经营，涉及转变农业生产方式，涉及严格保护耕地和农民利益，土地逐渐成为他们获取收入的来源之一，成为产权的一部分，农民对土地流转的意愿值得重视。但在当前，农村产权确权虽在推进，但农村居民的不动产，包括承包土地、宅基地及住房的产权仍无法自由流转，与城乡居民不动产产权的明晰度和市场化程度仍有巨大的差别。其次，虽然苏南大多数地区的农村集体经营性资产已量化到社区内所有成员，并以社区股份合作社方式进行运作与管理，但这种量化到社区居民头上的集体经营性资产产权通常只享有分红权，不可转让，不可继承，不能变现，不可流动，使农村集体资产保值增值和运行安全、社员股东权益的保障面临严峻挑战［21］。再次，发展现代农业迫切需要农业企业家，而非仅仅是农民企业家，从趋势上看，农村土地制度改革必然受到工业化、城镇化和农业现代化发展模式的影响，工商资本、外资能否进入？农民组织化空间如何又不被挤压？农业现代化怎么将资本、技术、信息、管理、销售与劳动力结合，与土地结合？等等，这些问题仍需探索，可以说，现代农业发展模式和经营形态的选择将会影响农村土地制度的变革方向和乡村治理机制。

（6）资金瓶颈制约提出的挑战［22］。目前苏州城乡一体化改革先导区的运作模式主要特征是：以推进村民集中居住为抓手，改善农村居住环境，提高村民生活质量；与此同时，节约和整理出的新增非农建设用地，既为推进村民集中居住提供财力支撑，又为当地二、三产业提供发展空间。当前苏州改革先导区开发贷款一般由政府担保，非先导区起动资金怎么筹措？而且，集中居住整理出来的用地是否都能实现出让？是否与城市用地同价？能否整体推进？这些问题现在都还有政策障碍。

（7）城乡一体化推进过程中累积的问题提出了挑战。最突出的问题就是合作社发展中存在问题，急需重视。第一，发展不平衡的现象比较突出，主要是在地区发展、结构类型、运行质量等多方面均存在不平衡性。第二，合作社的功能和作用发挥有待加强，社区、富民等合作社收入主要来自于物业出租收入，社员从合作社得益还不太多，所占的收入比例还不高，绝大多数股份合作社的分配还只是保底分红，富民特色并没有真正得到体现。第三，财务制度、发展方向、发展规划等合作社规范化建设都急需加强。第四，合作社发展的环境还不宽松。合作社税收负担太重。社区股份合作社，承担了大量社会管理职能，既不给予财政补贴，又不给予税收优惠，很不合理。城郊村被拆迁后，资源性资产变成现金资产，缺乏新的投资渠道，出现资产增加，收入萎缩现象。另外，对户籍制度的看法，农民认为农村户口和城市户口最主要的差别是在公共服务和社会事业的权益上，户籍制度改革应该取消有差别的户籍制度，并且要有稳定的、能够支撑城市生活的就业，而不是仅仅鼓励农民从农村户籍转为城市户籍，所以单一的户籍改革只有和居民生活水平提高才具有意义。

（8）缩小城乡行政管理体制差距面临着挑战。总体而言，苏州城乡社会管理一体化相对于其他方面的进展较为滞后。大多数基层政府是合并组成的，有的集中居住社区人口过万，加上外来务工人员，现有乡镇的社会管理能力（跟责权利挂钩）远远适应不了如此管理幅度，城管、工商、治安、环卫等公共服务提供远远跟不上。同时，我们在调查中发现，农民内部分化较为突出，近年农村内部也演化出二元结构，还没有引起足够的注意。如，在当前条件下，参加合作组织都需要一些条件，有不少农民未能参加合作组织，会员农民可以享受财政、税收、金融、科技、人才等全方位的投入，而没有入社的农民则无法再享有，容易再一次失去制度安排。这也是当下农村社会不稳定因素根源之一。这都需要基层政府公共服务和公共产品提供能够跟上。所以，进一步深化基层政府行政管理体制改革势在必行。

（9）缩小城乡文明素质差距面临着挑战。当前促进城乡一体化发展，主要靠自上而下的行政推动力。现在村集体经济组织承担了大量的社会职能，农村的许多社会事业建设靠村委会。笔者认为，促进城乡一体化发展，只靠自上而下的行政推动力，将是事倍功半。如何才能充分调动和发挥基层干部和广大农民的主观能动性，做到共创共享？另外，现行的政府财政补贴，除了直补给农民，就是扶持专业合作经济组织，而其他方面，如农村基层公共服务和社会管理方面的财政补贴则很少。

（10）改革发展动力乏力面临着挑战。历史地看，苏州城乡一体化发展自始就被赋予“两个率先”的时代内涵，深度烙上了政府强力推进的烙印，可以说探索取得的巨大成效与政策高投入密不可分（近年来，市委、市政府制定了40多个政策意见，相关部门出台了100多个配套文件［23］），总体上表现为一种外生力量的强力推动，是政策增量投入带来的变革，而且大多表现为城向乡单向流动，乡向城流动乏力。在当下加速推进现代化进程中，苏州城乡一体化内生性发展的瓶颈也逐步显现，与现代化发展有着较大差距。单向的、增量投入型的政策创新推进效应正在逐步递减，提升农村农业农民内生性发展能力迫在眉睫。

上述问题和挑战，主要源自于以下三方面：

一是源于经济社会发展提出的时代新要求。苏州“十二五”规划和省市党代会提出苏州在“十二五”期末率先基本实现现代化，这一时代发展新要求，既对城乡一体化的内涵和标准提出了新变化，又给苏州城乡一体化改革发展带来了新的发展契机和更高挑战，“加快推进”、“在更高层次上推进”成为必然态势。

二是源于农村农业农民内生性发展能力不足。农业业态弱势、农村社区弱势、农民权益地位弱势还没有根本改变，以“现代化”发展标准来考量，苏州广大农村农业农民在市场化、产业化、均等化、共享化、自主化、民主化、公平公正方面仍需进一步提升。

三是源于当前仍然存在的城乡二元结构等体制机制障碍。城乡二元结构尚未根本消除，统筹城乡发展的体制机制不健全，体制政策制约仍然是城乡一体化向纵深推进的瓶颈。

三、深化苏州城乡一体化改革发展的思路

当前，苏州的城乡一体化改革发展已进入深化改革发展的重要阶段。未来，苏州的城乡一体化水平要继续走在全国前列，就必须坚持以富民惠民利民为根本要求，通过全面深入推进城乡一体化改革发展，着力保障和改善民生，巩固形成发展人人共创、成果人人共享、和谐人人共建的大好局面。

（一）改革发展的基本思路

“十二五”时期，苏州整体进入率先基本实现现代化的奋斗期。针对发展新形势新挑战，今后几年，苏州城乡一体化发展综合配套改革必须深入推进、更高层次推进，要与率先基本实现现代化进程相适应，必须由侧重外生性强力推动向高度关注内生性力量成长转变，由侧重城向乡单向流动为主向城乡双向互动深度融合转变，沿着市场化、产业化、均等化、共享化、自主化、民主化、公平公正等现代化发展方向继续深化和转型，提高农村政治、社会、文化自主发展能力，提高城乡共建共享、双向深度融合能力，从而形成与苏州经济社会现代化发展趋势相匹配的更高境界的城乡一体化发展新格局。

（二）改革发展的基本目标

与率先基本实现现代化相衔接和相呼应，深化苏州城乡一体化改革发展改革发展的总目标是：以苏州率先基本实现现代化指标体系为示标，在深化改革、保障和改善民生、村庄环境整治、发展现代农业、强化基层基础工作上取得更大突破，最终形成与苏州经济社会现代化发展趋势相匹配的更高境界的城乡一体化发展新格局。我们认为，改革和发展的具体目标应围绕以下方面：

1.改革目标

“十二五”时期，继续深化发展空间性上的制度性变革，生产力要素市场化的制度性变革，集体所有制实现形式的制度性变革，基层社会上层建筑（包括行政管理体制变革、社会管理体制）的制度性变革，农村居民国民待遇的制度性变革，等等，着力构建合理、公平、效率、符合科学发展和保障农民利益的体制机制，建立健全包括财政、金融、投资、产业、就业、土地、户籍等方面政策在内的配套完善的政策支撑体系。具体推进以下八大改革：

（1）深化城乡经济社会发展一体化制度改革。

2012年全面实现三大并轨；2013年基本实现城乡户籍管理登记一体化，全面取消依附在户籍上的城乡居民不对等的政治、经济和社会待遇；等等。

（2）深化农村产权制度改革。

加快推进资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化。2012年全面完成农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权的确权登记发证工作；沿着继承、转让、变现方向，试点农村社区合作经济组织股权放开和流转并逐步推开；加快发展各类股份合作经济，进一步增加农民投资财产性收入比重；建立农村产权交易市场和农村产权交易担保体系；坚持外资、民资、国资、股份合作制“四轮驱动”，在更大范围整合资源，引导农村股份合作经济组织实施异地发展、联合发展、抱团发展，建立健全现代企业制度。探索实行农村集体建设用地与国有建设用地两种产权、同一市场。

（3）深化创新土地规模经营制度改革。

注重改善城乡在土地要素上的交换关系，让农民平等参与市场交换。一是在确保农村土地集体所有的前提下，解决好所有权、承包权、经营权“三权”分离问题。二是随着农业生产经营规模扩大，解决好设施农用地问题。三是在不改变土地的农业用途的前提下，解决好工商资本租地问题。四是以土地承包经营权做抵押申请贷款，解决好承包经营权抵押问题。五是坚持农民自愿原则，解决好承包经营权退出问题。

（4）深化农业支持保护制度改革和公共财政投入体制改革。

农业支持保护的核心是投入支持，针对农业和农村经济活动的各个方面，形成收入支持、金融支持、基础设施支持、生产技术支持、生态环境支持、农村生活条件支持、灾害防范和救助支持、税收支持、贸易支持和法律支持等农业支持保护完整的政策体系。必须坚持农业投入与国民经济增长相适应的原则，保证财政支农资金总量在现有水平上逐年增加，建立财政支农资金的稳定增长机制。继续完善现有农业补贴政策，调整农业支持保护结构，重点加大对农业科技、农业生产性基础设施建设的投入，改进对农业生产和农民收入的补贴方式，提高补贴效率。

（5）创新现代农业经营组织体系。

农业产业化经营是符合现代农业发展要求的生产组织形式和经营方式，积极推进农业产业化经营，构建现代农业的生产组织形式和经营方式。发展多种形式的适度规模经营，充分提高土地生产力。着力培育一批竞争力、带动力强的龙头企业，推进农业产业化经营。引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，提高农民的组织化程度。立足于整合农村社区的各种组织资源，发展为农民提供信用、供销、技术乃至救济、社会保障在内的综合性服务的合作组织，并逐步形成包括中央支持机构、全国、省、市县和基层合作组织，覆盖大多数农民的网络体系。统筹发展好国有、民营、外资、股份合作等多种经济，在市级层面上真正把股份合作制经济提升到全市经济社会发展的重要位置。

（6）加快“政社分设”改革。

推进农村经济管理体制、社会管理体制、文化管理体制改革，建立健全农村新型治理机制，逐步建立健全公益性和社会事业建设支出合理承担机制。在张家港、太仓、昆山、吴江市和相城区成为全国农村社区建设实验全覆盖示范市（区）基础上实现全市全覆盖。

（7）实施“区镇合一”、强镇扩权改革。

在昆山市张浦镇、吴江市盛泽镇被列为国家级经济发达镇行政管理体制改革试点的基础上，推动一批经济发达镇进一步参与试点，逐步发展成为现代新型小城市。侧重整合归并政府职能，减少管理层次，进一步降低行政运行成本，提高工作效率，促进人口、资源、产业集中紧凑发展，形成区辖镇、镇促区的科学管理模式，走出一条构建城乡一体化发展新格局的新路。

（8）加快现代农业发展体系布局。

加快构建以“生产发达、生态优美、生物集聚、产业融合、营销现代”为主要标志的现代农业发展体系，着重加强产业布局优化、生产力方式转变、经营活动增强、生态功能增加等四个方面，到“十二五”期末，苏州在全省、全国率先实现农业现代化。

上述这些制度性变革将会深刻展现苏州率先基本实现现代化进程中的生产力和生产关系直至上层建筑的深刻调整，这种深刻调整直接推动了生产要素在城乡自由流动、公共资源在城乡均衡配置、新型工业与现代农业互动发展、城乡空间结构更加合理、城乡居民更加融合进步的社会文明进程。

2.发展目标

按照“十二五”规划目标和苏州率先基本实现现代化指标体系，苏州城乡一体化改革发展目标应该包括以下方面：到2015年，苏州农民年人均纯收入将超过2.5万元，力争达到2.8万元，其中财产投资性收入占比超过40%，城乡居民收入差距缩小到1.9∶1；农业规模经营比重、工业企业向园区集中比例均超过90%，农民集中居住率超60%；农村新型集体经济总资产突破1500亿元，村级集体经济收入平均超过700万元，股份化覆盖率达到100%，力争到“十二五”期末，把股份合作经济对农民收入的贡献率提高到16%；确保农村集体资产、村均集体收入以及农民股份分红均增长12%以上；全面达到省基本实现农业现代化指标体系要求，率先实现农业现代化。［23］

（三）改革发展的重点内容

基于上述“十二五”城乡一体化改革发展目标，我们认为，以下方面应列为今后工作的重点内容：

（1）产业、资源配置等经济要素深度市场化；

（2）社会福利等社会要素深度均等化；

（3）“区镇合一”管理体制等政治发展进一步民主化；

（4）生态环境和治理、控制、保护等生态要素深度扩展（水、空气、蓝天等）并平等化；

（5）教育、精神文明建设等文化要素深度公平共享化；

（6）城乡各类空间要素双向深度融合化。

四、在率先基本实现现代化进程中更高层次推进苏州城乡一体化改革发展的对策建议

目前苏州的改革试点已到了攻坚克难的关键阶段。要通过深化改革，着力构建城乡一体化向纵深推进的长效机制，为全省乃至全国城乡一体化改革发展作出新探索、提供新示范。建议沿着市场化、产业化、均等化、共享化、自主化、民主化、公平公正等现代化发展方向，突出强化三农内生性发展要素的提升，重点突破以下工作：

（一）以现代化视角强力推进内生性的政策供给，继续深化、完善城乡一体化顶层设计

城乡一体化是一个系统的、动态的实现社会变迁的历史过程，建立健全科学有序的政策制度框架尤为重要。

1.要继续巩固、拓展和完善前期政策投入

如继续健全和拓展公共服务均等化的新内容，如稳步推进户籍制度改革等，完善公共服务体系，提高政策标准，提高覆盖面，提高普惠性，提高亲民性和便民性，进一步优化城乡生产资源、公共福利资源配置，切实改善和提升农民生产生活条件。

2.公共政策导向转型

要更加注重必须由侧重外生性强力推动向高度关注内生性力量成长转变，由侧重城向乡单向流动为主向城乡双向互动深度融合转变，强力推进促进农村农业农民提升自我发展能力的内生性政策供给，加快农民市民化和农村农业的市场化、产业化进程。

（二）沿着市场化方向重点探索农村新型集体经济的实现形式

1.以市场化和产业化为导向，要加快农村新型合作经济组织转型升级

既要发展又要规范，不断提升合作社的发展规模和质量。主要是：

（1）加快推动合作社由行政发动、服务推动向依法规范发展转变。

（2）完善合作社内部治理结构，建立健全现代企业制度。

（3）增强农村新型合作经济组织带动能力，可选取联合发展，有条件的乡镇也可创办合作联社或总社，打破地域界限，积极开展横向联合和纵向联合，加快由社区型向企业型、封闭型向开放型、传统集体经济组织向现代企业制度转变。太仓2011年开始探索以村集体经营为主体的合作农场，农民以土地、劳力、资金等形式入股，从事农业生产、加工、销售的农村新型合作经济组织，经营的所有收益都由村集体和农民共享，促进了农民增收和村集体经济发展，则不失为一种有益尝试。

（4）在加强政策扶持上、强化指导服务上取得新突破，出台政策优惠，给予人才培训支持，提高农村新型合作经济组织经营管理水平，支持镇、村集体经济发展壮大。

（5）防止差距扩大，做好富民工程。富民一直都是城乡统筹的核心任务。苏州要结合区域优势确定增收重点，应更加注重挖掘财产性收入、转移性收入的增长潜力。尤其要注意农村社会不同群体之间的利益调节，建立低收入农户快速增收机制，防止农村自身二元结构膨胀和深化。

2.沿着市场化方向，深化农村资源性要素的市场化改革

深化农村资源性要素的市场化改革，使农村集体资产、土地承包经营权、农民宅基地、合作社股权等都能变成农民生产要素实现城乡双向流动，致富农民。简言之，农村资源性要素的市场化改革主要是：

（1）要明确所有权，坚持农村土地集体所有。

（2）要稳定承包权，强化承包权的继承、抵押、转租、转让、互换等功能，使农民能够充分享有对土地的占有、使用、收益和处分权益，让农民获得土地资本收益。

（3）要流转经营权，引导农业集约化、规模化经营，提高土地资源利用效率。

（4）探索实行农村集体建设用地与国有建设用地两种产权、同一市场。

（三）沿着市场化方向，重点改善农村金融环境和金融服务，建立健全农村金融服务体系

我们在调研中发现，城乡一体化投入非常庞大，除了农村集体投入和农民投入外，迫切需要大资金进入，但现实却是投资融资渠道缺乏和单一，产品单调。建议苏州充分利用较发达的苏州金融市场，金融引领、金融驱动，高效改善农村金融环境和金融服务。

1.创新融资方式

通过政策吸收商业银行、保险、信托、小贷公司、社会资本等多元主体参与城乡一体化投融资体系建设。除了银行贷款外，还可以采取以下的融资方式：

（1）债券，据统计，苏州目前有10余条申请发债的渠道，要充分利用［25］；

（2）信托产品发行；

（3）产业投资基金的模式，创投公司很多，但产业基金运用到基础设施建设的却不多；

（4）资产证券化，可将那些有稳定持续收益和现金流的公用事业项目如旅游景区的门票收入等进行证券化募集投资资金。

2.大力发展金融市场

金融市场能够积聚金融要素。目前，国务院在清理各类交易场所的基础上允许地方设立规范的股权交易中心，苏州应抓住机遇，争取设立地方股权交易中心，或其他的交易市场，如可探索建立农村产权流转市场，借助于农村产权流转市场，逐步放开流转农村社区合作经济组织股权，以适应农村城市化、农民市民化的潮流，满足农村居民跨区域迁移的需求，争取成为金融改革试验区。

3.继续深化开放农村资金渠道

继续深化以下重点工作：

——开放农村资本进入渠道；

——促进农业保险体系更为健全；

——农业担保业务继续扩大；

——财政强农惠农支出力度加大；

——农村信用社、农村金融产品不断创新。

（四）沿着市场化、产业化、现代化方向，重点加快农业现代化步伐，走出一条具有苏州特色的农业现代化道路

没有农业的现代化，就没有苏州的全面现代化。坚持合作化、农场化、园区化的发展路径，建立与市场经济相适应的农业农村体制机制，着力构建现代高效农业体系。重点是：

（1）积极构建科学的产业布局体系。重点落实“四个百万亩”布局规划，推进农业规模化经营，促进农业融合发展，延伸农业产业链，提高农业综合效益。

（2）优美的生态环境体系。要继续提高村庄环境整治水平，努力实现环境优良、生态宜居。重点落实《苏州市生态文明建设规划》，建设和完善生态文化、生产环境、生活经济、生态人居和生态制度等五大系统；重点推进建设湖泊水环境整治和湖岸生态修复工程、生态工业园区、绿地生态功能提升工程、生态环境教育基地建设工程、生态补偿机制完善工程；到2020年如期把苏州建设成为全国率先实现科学发展的智慧城市、低碳城市和“宜居、宜业、宜游、宜商”的生态文明城市。

（3）现代的科技支撑体系。加强农业物质技术装备，重视农业科技进步，大力培养农业科技领军人才、实用人才和职业农民。

（4）完备的基础设施体系。加强以农田水利为重点的农业基础设施，按照现代化水平高、覆盖范围广的要求，加强农产品批发市场网络建设，加快建设现代粮食物流体系和鲜活农产品冷链物流系统。

（5）安全的产品质量体系。普遍健全乡镇或区域性动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，逐步建立村级服务站点。强化农产品进出口检验检疫和监管，提高出口优势产品附加值和质量安全水平。

（6）健全的市场营销体系。开拓农村市场，推进农村流通现代化。健全农产品市场体系，完善农业信息收集和发布制度，发展农产品现代流通方式，减免运销环节收费，长期实行绿色通道政策，加快形成流通成本低、运行效率高的农产品营销网络。

（7）高效的社会服务体系。培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能。

（8）完善的支持保护体系。健全农业投入保障制度；扩大范围，提高标准，健全农业补贴制度，完善动态调整机制；健全农业生态环境补偿制度等。

（五）沿着民主化、社会化、共享化方向，重点提升农村社区建设现代化水平，进一步完善乡村治理

（1）建立健全农村新型治理机制。扎实推进镇、村两级层面公共服务和社会管理改革，建议将村级公共服务和社会管理经费纳入财政支出体制。

（2）强化公共服务和自我服务有机融合。近年来，苏州农村集中居住化程度高，农村社区硬件建设力度大，公共服务和公共产品提供有了长足进步，但更要强化公共服务与居民自我服务的有机融合，实现共建共享。

（3）提高村民自治水平。要广泛发动群众，还要充分发扬民主，通过民主自治提升农村社会自我管理自我服务水平，充分发挥农村社会多元组织在提供服务、协调利益等方面的积极作用。要培育农村社区领袖，培育和鼓励新社会组织，深度开发农村农民自律管理资源。

（4）完善城乡统筹社区服务机制。加快农民市民化步伐，巩固进城农民尽快融入城市生活，实现农村社会管理服务水平跨越发展。

（5）探索大型社区管理体制改革。切实提高大型社区的服务效能和建设水平，探索适应经济社会发展需要的大型社区管理体制，农村和谐社区建设实现95%达标。

（六）沿着公平化、均等化、共享化方向，重点加强农民教育，提升农民就业能力和现代文明素养

1.继续推进城乡公共服务均等化

建立城乡义务教育均衡发展机制和城乡居民共享的公共卫生、文化体育、基本医疗等服务体系，推动城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施共建共享共用。以提升农村为重点的义务教育优质均衡发展，积极推进苏州市创建义务教育优质均衡改革发展示范区和职业教育创新发展实验区；做好国家第一批公共文化服务体系示范区建设，坚持公益性、基本性、均等性、便利性原则，率先建成覆盖城乡的基本公共文化服务体系。

2.全力提升农村居民就业能力

富民不仅要靠保障性收入、财产性收入，对大多数农民而言，更为主要的是靠工资性收入。

（1）苏州要在继续做好建设城乡就业服务体系、劳动力市场政策体系以及职业培训体系等方面工作外，还要从教育制度、用工制度、保障制度等方面加以完善，提升农民就业能力，这是根本。

（2）就业促进政策向农村延伸，支持苏州建立农民就业失业登记制度、农民求职登记制度、农村困难家庭就业援助制度和农民创业服务制度，支持苏州将登记失业的农民与城镇失业人员同等享受就业补贴，加快城乡统筹就业进程。

（3）不仅要加大就业、职业培训，更为基础和长远的是做好农民教育工作，提升农民融入现代社会的技能和素养。

（七）沿着公开公正化方向，重点推进基层政府行政管理体制改革

（1）增强基层政府公共服务和社会管理职能，有效承接并快速提升公共服务供给水平和服务水平。

着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制。推进公共服务市场化社会化，引入多元公共服务供给主体。创新公共服务体系与技术，扩大公共服务覆盖范围，提高公共服务品质。结合民主自治，建立公共服务绩效评估系统，强化对公共服务成本与品质的监管。

（2）推进强镇扩权。在吴江盛泽、昆山张浦等镇试点的基础上，加大对苏州市经济发达镇行政管理体制改革试点支持力度，分步推行强镇扩权改革，对具备一定人口规模和经济实力的重点中心镇，适当扩大经济和社会管理权限，创新基层政府管理架构，增强社会管理和公共服务能力。

参考文献

［1］［6］［7］［8］方伟：《进一步推进环太湖地区城乡一体化发展对策研究》，环太湖经济社会发展研究中心2011年度结项课题。

［2］资料来源：重庆http：／www.cqagri.gov.cn，成都城乡一体办http：／www.chengdu.gov.cn／special／yitihua／index.jsp，嘉兴农委www.jxnyxxw.gov.cn，苏州农办www.nb.suzhou.gov.cn。

［3］［4］汝信、付崇兰主编：《中国城乡一体化蓝皮书2010》，社会科学文献出版社，2012。

［5］［10］［17］［18］［19］方伟：《在率先基本实现现代化进程中更高层次推进苏州城乡一体化发展》，《江苏基本实现现代化理论研讨会论文集》，2012年7月。

［9］［11］［23］《蒋宏坤同志在全市城乡一体化改革发展暨村庄环境整治工作会议上的讲话》（2012年3月19日），http：／www.nb.suzhou.gov.cn／newsview.asp？id＝1618。

［12］［13］［14］［15］蒋宏坤：《坚持科学定位增创品牌优势全面加快城乡一体示范区建设》（会议材料），http：／www.nb.suzhou.gov.cn／newsview.asp？id＝1011。

［16］苏州市委、市政府：《加快转变发展方式 促进城乡共同繁荣》，国家发改委经济体制综合改革司“经济体制改革信息”，http：／tgs.ndrc.gov.cn／ggxx／t20101224＿387638.html。

［20］商中尧：《农业基本现代化进程苏州全省居首》，《苏州日报》，2012年4月18日。

［21］［22］包宗顺：《苏南城乡一体化发展亟待新突破》，《群众》，2011第1期。

［24］《苏州市国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》，http：／www.suzhou.gov.cn／asite／zt／2012／06／sew／ghgy.html。

［25］李齐兵：《加快金融创新 推动转型升级》，《领导参阅》，2012年第三期（中共苏州市委党校主办）。

【注释】

[1]本文为著者主持的2012年苏州市软科学指令性计划，项目编号570002。