促进城乡发展一体化研究

促进城乡发展一体化研究
——城乡一体化存在的问题及其反思

张爱萍

（上海师范大学　马克思主义学院）

一、城乡一体化的含义

城乡一体化是指城乡之间通过资源和生产要素的自由流动，相互协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程，主要包括城乡职能一体化和空间一体化等内容。城乡一体化的目标不是消灭城乡差别，而是实现城乡资源的优化配置及城乡经济、社会、文化的持续协调发展。城乡一体化是城市化过程中的高级阶段，其中城市规划的作用必不可少。

二、当前城乡一体化中存在的问题

由于本文着重研究城乡结合部的城市化进程，下面先对其定义进行简要介绍，所谓的城乡结合部是指城市建成区周边、介于传统意义上的城市和农村之间的城乡过渡地带，是城乡的社会、经济等诸多要素相互碰撞、相互作用、相互渗透的交接地区。城乡结合部是一个动态的概念，随着所依附城市的发展而不断产生地域变化，体现出从城市到农村在层次结构上的土地利用变化，其内层由于紧邻城市区域而明显具有较多的城市特征，而外层则主要以农村土地利用为主，但其中也穿插有一些城市景观和城市设施。

在城市化进程中，由于城乡结合特有的区位优势，便捷的交通环境，相对较好的城市基础设施配套以及较低廉的土地价格，使之成为城市中最具有活力和吸引力的区域。但是，近年来城乡结合部农民在市场化经济利益的驱使下所产生的个体和集体的急功近利、各自为政，破坏了城市土地利用的整体性，造成城市土地资源巨大浪费，环境污染情况日益严重。由于城市政府对城乡结合部的规划工作重视程度不够及管理工作力度上的欠缺，目前那些逐渐失控的农村集体和个人的建设已成为城市政府的一个沉重的包袱，对城市的可持续发展产生着愈来愈明显的负面影响。从宏观的角度看，其存在的主要问题有：

（1）城乡一体化过程中产业发展不平衡。政府更注重城市的产业调整、投资环境的改善和基础设施的建设，而忽视了乡镇的同步推进，以至于城乡经济发展水平、产业结构出现失衡。（2）城乡规划不科学，布局不合理。城乡规划受短期利益的驱动，缺乏长远发展计划。空间布局过于分散，“中心地”功能偏弱，工业的空间、产业和人口等集聚度很低。（3）条块分割，整体协调不足。城乡一体化的建设包含着城乡社会经济发展的方方面面并且需要有机组合协调发展，但行业之间，部门之间和地区之间发展相当不平衡，发展水平、速度和拓展面的落差都比较大。（4）生产要素的区域可流动性仍太低。上至城区之间，下至村与村之间，都在不同程度上形成自我封闭的区域单元，并力求自我发展和自我完善。它不仅使布局过于分散的产业和人口难以集聚和优化组合，而且不利于扩大经营规模，对城乡的总体发展和城乡一体化建设构成重要制约因素。（5）城乡管理体制不健全。

三、解决城乡一体化问题的途径

如何遏制城乡发展的失衡现象，加快解决二元结构的突出矛盾？逐步实现工业反哺农业、城市支持农村的战略转变。而要实现这个转变，最大的障碍就是现行的城乡分割的体制。所以要从体制上下工夫，打破城乡分割的管理体制，建立城乡统筹的管理体制。

（一）城乡协调共生和融合发展：城乡一体化的主题

城乡一体化内容非常丰富，但作为发挥城乡各自优势的双向演进过程，其核心是通过体制一体化、产业结构一体化、农业企业化和农民市民化，把城市和乡村建成一个相互促进、相互依存的统一体。为此，就要创造城乡各类经济主体平等使用生产要素的环境，并在城乡间建立起均衡增长的良性互动机制：以城带乡，城乡互动，城乡之间互为资源和市场。

（二）多层次统筹发展战略：一体化的路径

城乡统筹发展具有战略性，是对发展问题本质的、长远的思考，而不是一项具体的操作任务。由于经济力和社会力的作用，决定了城乡一体化的演进必然是多维度、多层次的。城乡产业发展和经济实力的巨大落差，使得城乡一体化的演进必然呈现出阶段性和地域性的特点。其阶段性特点表现在，从城乡开通，到城乡协调发展，再到城乡一体化；其地域性特点表现在，从发达地区率先突破，到发挥其对外围的联系和溢出效应，再到均衡发展，都是一个渐次展开的过程。

（三）产业推动和城市化支撑：城乡一体化动力（机制）和载体

城乡的合理分工和双向支持离不开产业推动，工业化和农业现代化缺一不可。既要通过实现农业产业化和现代化以及加快乡村工业的发展来带动农村的发展和城镇建设，又要实现城市产业的升级换代，推进城市现代化，尤其是要强化中心城市的功能，发挥其对外围地区的扩散效应，促进城乡基础设施、产业的紧密联系和融合。要培育城市的内在成长机制，避免以行政手段推动的“圈地”运动，以避免土地资源的浪费。

（四）提高农民素质：城乡一体化的切入点

城乡一体化的必要条件是农民素质和自我发展能力的提高，这才是发展之源。在一个开放的社会里，人民凭借教育改变经济和社会地位，是一个社会充满活力和快速成长的重要来源。

（五）决策和管理的科学化：城乡一体化的保障机制

不仅要建立高效有力的决策机制、执行机制和运作良好的监督机制，而且保障机制本身要有不断完善和优化的能力。重要的是要让农民参与协同治理，保障城乡之间的和谐。

此外，由于城乡结合部地区作为城市发展的前沿地带及城市职能的疏散地，是城市建设活动十分活跃的区域。因此，加强城乡结合部地区的规划工作，发挥规划的宏观调控作用，有着十分重要的意义。由此则需要重视城市总体规划的修编工作，充实城市总体规划的内涵，城市规划是城市的灵魂，是城市建设和管理的依据，是城市政府指导、调控城市建设和发展的重要手段。目前城市政府已将城市总体规划的编制工作放在重要位置，应进一步对城市总体规划的内容进行调整完善，缩短城市总体规划的编制周期，充实近期建设规划的内容，增强城市总体规划的可操作性，统筹安排空间资源和城市功能，促进城乡布局与结构的调整优化，从而保障城乡结合部的有序健康发展。同时不能忽视做好乡镇企业特色工业园区规划，确保乡镇企业合理布局。乡镇企业的发展是符合现阶段中国国情解决农业剩余劳动力转移，加速城市化进程的科学选择。近年来，随着国民经济的迅速发展，乡镇农民企业家追求规模经济的内在动力使乡镇企业的空间集聚具有客观必然性，乡镇企业特色工业园区的设置正是顺应了这种客观发展规律。因此，在城市规划编制过程中，应重视对乡镇企业特色工业园区的规划和建设，根据不同的产业特点和区位条件，利用当地已经形成的具有一定规模的生产、销售或科研等产业链，建成生产要素集聚、资源共享的特色工业园区，实现土地利用方式由粗放向集约转变，节约宝贵的土地资源，便于对基础设施进行合理配置和布局，利用现代科学技术集中处理工业污染，提高环境质量。除上述之外还需做好农居点规划工作，改变城乡结合部环境“散、乱、差”的局面，做好农居点规划工作，促进农村居民点土地利用有序化、合理化、科学化。在农居点规划中，应打破现有行政村界限，通过农居点的合理布局，实现农居用地的集中有序布置，最大限度地节约宝贵的土地资源，并使农居点的功能分区趋向合理布局，便于基础设施的配套建设，加强绿化和环境卫生建设，改善居住环境。

四、新时期中国城乡一体化发展的延伸思考

（一）中国城乡关系调整进入关键战略机遇期

中国的城乡改革发展已进入关键时期，由于经济体制、社会结构、利益格局发生了深刻变化，越来越多的“单位人”变成“社会人”，城乡居民对物质文化的需求也日益增长且呈主体多元、结构复杂、需求多样的特点，加之各种社会复杂因素的相互作用，城乡社会结构失衡的问题尚未彻底消除，城乡社会建设、社会管理尚不能满足城乡一体化发展的现实需求，社会管理的体制、机制与社会主义市场经济体制还不相适应，面临的问题和困难还较多，这就亟须加快推进城乡一体化，改进政府对社会公益事业的投入模式，逐步完善公共财政体制，把更多的财力、物力等公共资源向社会管理和公共服务倾斜，促进城乡科教文化、医疗卫生、社会保障、养老保险、劳动就业等一体化保障水平提升，着力推进城乡公共服务均等化平台建设，提高农村公共服务水平，逐步打破所有制、部门、行业界限，进一步形成社会公益事业主体多元化的格局，形成主管部门监督、财政监督、审计监督、社会监督相结合的监督机制，从政策支持、项目扶持、理顺体制、规范管理、强化监督入手，促进社会组织与志愿服务组织的健康发展，不断完善社会服务功能，促进“小政府、大社会”多元共治社会治理格局的形成。同时，根据城乡区域经济发展现实，健全社区组织体系，创新社区治理模式，形成政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社区自治功能互补、政府管理力量与社会协同力量互动的社区治理体制和运行机制，不断巩固和发展城乡社会和谐稳定的良好局面。

（二）中国城乡一体化发展亟待思路转变与制度创新

反思改革开放以来的城市化发展历程，适应开放政策优惠、以加工贸易为导向的城市定位是中国1980年代占据主流地位的发展模式，特别是东部沿海地区率先掌握了发展先机，通过大批劳动密集型出口加工产业而获得快速发展，经济总量迅速做大。在工业化加速推进的新一轮重工业化趋势下，以重化工为导向的城市定位则成为中国1990年代获益最大的发展模式，但对重化工的过度依赖直接导致城市风险抵御能力下降，资源型城市和地区正进行着艰难转型和发展方式转变。进入21世纪，那些经历了充分工业化过程、工业对生产性服务业强力支撑、以现代服务业为导向的城市，则取得了长足发展，并进一步引导着中国城市群的形成。“十一五”规划实施以来，以建设国际化大都市为导向的城市定位，尽管在中国受到近200座左右城市的追捧，但多数城市对全球城市的认识尚停留在城市实力、城市形态和城市地位等比较直观的层面，对国际大都市的内涵及其属性缺乏深刻的理解，把国际化大都市简单理解为高、大、全，从而一味追求城市规模扩大、经济实力增强，城市形态现代化、城市设施高级化，导致城市建设与发展的盲目扩张，由此产生了不少负面效果，亟须发展思路的转变。

（三）经济可持续发展，要求城乡一体化必然涵盖生态协调因素

农业社会的人地关系结构、制度安排创新不足和农业人口对自然环境的适应过程，使得农业社会较好地回避了经济发展过程中的可持续问题；工业社会所伴随的工业化和城市化，促使人类在无限欲望的支配下过度消耗能源资源，进而通过财富的累积增加刺激了人们过渡的物质消费，最终使城乡面临人口、资源、环境与经济社会发展系统之间的功能紧张。因此，在生态系统日益成为影响城乡可持续发展的条件下，倡导绿色经济、低碳发展和循环产业，对于城乡要素、能源和资源进行可持续整合发展具有重要的激励特征。这就要求城乡发展更加重视生态与经济的协调，一方面，选择环境保护与经济健康发展相统一的产业结构、生产结构、能源结构、技术结构和消费结构；另一方面，淘汰存在严重污染的产品和工艺，大力发展绿色产业。这不仅可以提高污染治理效果，减少资源消耗，而且能推动整个社会的生产技术进步。生态保护区、限制开发区等可通过实行特别折旧，给予财政投资贷款支持，加大投资税收优惠，引进外资和国外先进技术等措施，促进绿色产业的发展。同时，充分发挥资源优势，严格按照生物自然更新的规律，根据市场经济发展的需要，在不破坏自然资源与生态环境的条件下，充分发挥保护区的多种功能，不断加强自然资源与自然环境的保护。在生态法制建设中，将生态与经济协调发展的理念纳入经济、人口、环境、社会保障等立法中，完善监督制约机制，实现生态经济执法与司法活动的公平、公开和公正。

（四）推进城乡一体化的进程中，必须立足不同的区域差异

城市与乡村作为中国区域经济社会发展的异质性空间单元，它们各自的功能和作用共同推动着城乡的进步和繁荣，城乡之间既有相互促进、共同发展、共同提高的一面，也有相互排斥、相互摩擦和相互矛盾的一面。中外实践表明，城乡经济发展不能被视作独立的过程，而应该被看成是深层次的经济社会结构转化过程，即根据城乡经济之间的内在联系和相互作用，实现城乡经济社会的协调发展。特别是在市场经济条件下，城市和乡村都是开放系统，二者相互联系、相互作用，是一种互动的发展过程。在这一过程中，（1）基于中国的基本国情，我们必须从农业反哺机制构建、推进农业产业化经营、重视企业家培育、推进区域城镇化、乡村工业化、市场化和农村剩余劳动力转移、城乡生态协调以及文化整合等方面，以“循序渐进式”兼“平行推进式”改革发展，促进城乡一体化协调发展与良性互动。（2）不断强化各级政府对城乡一体化的宏观调控，充分发挥各类政策的综合效应，围绕城乡经济发展、社会进步、环境友好和制度创新、主体功能区建设、资源能源节约等核心问题，突出城乡居民发展权利的公平与基本公共服务的均等化。（3）把紧凑、集约、精明增长的城市群作为推进城市化的主题形态。（4）发挥中心城市（区）带动形态、乡村内生发展驱动形态和城乡统筹关联互动形态等城乡一体化进程中的新型城乡形态发展模式的各自优势。（5）构建城乡一体化网络发展的空间格局和协调互动发展机制，完善城乡一体化布局规划，以新型城市化、新型工业化、社会主义市场化和新农村建设、现代农业发展、公民社区完善为基本支撑，促进城乡经济社会一体化、生态环保一体化和基础设施发展一体化，最终实现城乡统筹、布局合理、资源节约和功能完善、综合承载力增强的现代化城乡发展目标。

参考文献：

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［3］黄振华.城乡规划一体化存在的现状与问题分析［A］.城市建设理论研究（电子版），2012（9）.

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