推动城乡发展一体化

(一)政策导向和理论观点

解决好农业、农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

(二)存在问题和原因分析

当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，进一步缩小城乡收入差距仍面临不少挑战，推动城乡发展一体化仍是实现科学发展的一项重大任务。必须牢牢把握我国社会主义初级阶段的基本国情和当前发展的阶段性特征，适应农村改革发展新形势，顺应亿万农民过上美好生活新期待，深入贯彻落实科学发展观，抓住时机、乘势而上，扎扎实实推动城乡发展一体化，努力开辟中国特色农业现代化的广阔道路，奋力开创社会主义新农村建设的崭新局面。要着力完善促进城乡经济社会发展一体化制度，努力在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得新突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合;统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局;统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动;统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度;统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业。与此同时，还要统筹城乡社会管理，继续稳步推进户籍制度改革，逐步放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。

农业是受市场和自然双重因素影响的产业，也是经济效益相对较低而社会效益重大的产业。我国农业目前总体上经营规模狭小、科技含量不高，绝大多数农户缺乏快速积累资金的能力，仅靠农民的力量难以加快我国农业农村现代化的进程。因此，党的十八大报告明确要求:坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

我国的城乡发展差距主要体现在三个方面:

一是农业科技含量、劳动生产率低，这必须通过加快发展现代农业来解决。

二是农村基础设施建设和社会事业发展滞后，农村生产生活条件差。对此，党的十八大报告明确要求:坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。党的十六大以来，随着社会主义新农村建设的深入推进，国家不断加大对农村路、电、水、气等基础设施建设的投入。2002年至今，全国新建改建农村公路271万公里，经改造后的农村电网已覆盖95%的农户，解决了3．26亿农村人口的饮水安全问题，新增农村沼气用户3000多万户，改造农村危房460万户，农村的生产生活条件得到明显改善。推进城乡基本公共服务均等化也取得实质性进展，免费义务教育惠及1．3亿农村学生，新型农村合作医疗制度已覆盖97%的农民，农村最低生活保障制度覆盖了5300万贫困农民，新型农村养老保险制度在2012年底对农村实现全覆盖。但总的看，国家投入的农村基础设施存在着建设等级低、缺乏有效管理养护机制等问题。农村基本公共服务和社会保障的制度虽已经建立，但其服务和保障的水平与城镇仍存在较大差距。因此，必须长期坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村的方针，使公共财政支出进一步向农村倾斜，让农民能够更充分享受经济发展和社会进步的成果。

三是城乡居民收入总体上还存在较大差距。2011年，我国农民人均纯收入为6977元，当年的收入增长额达到了1058元，是历史上农民人均纯收入增收首次超过千元的一年。而同期城镇居民人均可支配收入为21810元，是农民人均纯收入的3．13倍。这个差距虽比2009年的3．33倍、2010年的3．23倍有所缩小，但仍显示出缩小城乡居民收入差距的难度之大。党的十八大报告要求:着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。这就要采取综合性措施，多渠道解决农民增收中的难题。当前制约农民增收的突出矛盾有三个，一是农民家庭经营的生产成本在不断上升。农民家庭经营费用占总收入的比重，2000年为36．6%，2010年为42．6%，2011年为45．8%。要有针对性地采取加大生产补贴力度、完善农产品价格形成机制、降低农产品流通成本、大力发展农业政策性保险等措施，提高务农收益、增加农民收入。二是农民创业和扩大生产面临资金、技术、人才短缺的困难。要在财政、金融、税收等方面采取有效措施鼓励有条件的农民创业，并在提供技术和培养人才等方面向农业农村倾斜，支持农民发展各种开发式农业、规模种养业、设施农业、农产品加工业和旅游休闲农业等，帮助农民从合理利用农村多种资源中增加收入。三是农民向非农产业转移就业仍面临一系列困难。要进一步拓展农村劳动力外出务工经商的空间，保障农民工的合法收入和各项合法权益，降低他们在外的生活成本，着力提高农民纯收入中的工资性收入比重。

农村最低生活保障制度全覆盖后，尽管农村贫困人口的温饱问题已基本解决，但离脱贫致富仍有相当大距离。国家在公布新的扶贫开发纲要的同时，大幅度提高了农村的扶贫标准，并把11个集中连片特困地区和实行特殊政策的西藏、新疆南疆地区和四省藏区确定为今后10年扶贫攻坚的主战场。要增加扶贫开发投入，加大对口帮扶和社会扶贫力度，努力完成新纲要提出的各项扶贫开发任务。

(三)对策措施和答题思路

扎实实推动城乡发展一体化，是深入贯彻落实科学发展观的重要体现，是加快转变经济发展方式的应有之意。我们要按照胡锦涛总书记重要讲话中提出的要求，以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，坚持把统筹兼顾作为科学发展的根本方法，坚决执行中央关于加快转变经济发展方式的重大决策部署，着力统筹城乡发展，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。

推动城乡发展一体化的实质是破除城乡二元结构的体制。党的十八大报告要求:要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。显然，要实现这一目标，就必须在城乡两方面都大力推进改革创新。

深化农村改革，要适应工业化、城镇化快速推进中农村经济社会发生深刻变化的新形势，要针对农业劳动力大规模转移、市场经济的观念和机制在农业农村中不断深化、现代农业技术和装备更普遍应用等新情况，在切实保障农民各项合法权益的基础上，大力推进农业的组织和制度创新。党的十八大报告对此提出了明确的方向和总体要求:坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。要在稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制基础上构建新型农业经营体系，要在切实保障农民合法财产权益基础上提高农业生产经营的组织化程度、发展多种形式的规模经营，要在增强农村集体经济组织实力和服务能力的同时发展各类农民专业合作组织、农业社会化服务组织和农业产业化经营体系，提高农业生产的专业化、集约化、规模化、社会化、组织化程度。

2011年，我国第二、第三产业的增加值在国内生产总值中已占89．9%，城镇化率已达51．3%。在今后工业化、城镇化的进程中，不仅要尽快改变从农业农村中提取发展资金的做法，而且要加大反哺农业、支持农村发展的力度。党的十八大报告明确要求:改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。只要我们认真贯彻党的十八大精神，坚定不移地按照十八大报告所指出的方向推进城乡改革和发展，就一定能够实现形成城乡经济社会发展一体化新格局的目标。

统筹城乡发展，解决好农业、农村、农民问题，关系党和国家事业发展全局。进入新世纪，中央提出了统筹城乡发展的重要战略决策。从党的十六届三中全会把统筹城乡发展摆在“五个统筹”之首，到党的十七大提出建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局;从近些年一个个中央一号文件均聚焦“三农”，到一整套强农惠农富农的政策体系初步形成，包括取消农业税在内的一系列事关农业发展的重大措施密集出台，统筹城乡发展始终是贯穿其中的一条红线。10年来，在党和政府的高度重视下，我国城乡一体化快速发展，农业现代化与工业化、城镇化同步跟进，农村面貌焕然一新。农业生产进入“黄金期”，粮食年产量站上1.1万亿斤的历史新台阶;农村公路“村村通”目标基本实现，城乡联系更加紧密;农民收入增速连续几年超过城镇居民，农村社会保障网越织越密，新型农村合作医疗覆盖大多数农村居民，农村最低生活保障制度、新型农村社会养老保险试点覆盖面不断扩大，城乡差距逐渐缩小。工业反哺农业不仅夯实了农业发展的基础，反过来又促进着工业化、城镇化进程。新世纪以来，我国城镇人口比重平均每年提高约1个百分点，到2011年，城镇化率首次突破50%，比2002年提高12．2个百分点，城乡结构发生了历史性变化。^[2]

【注释】

[1]张晓强:《走中国特色创新驱动道路实现发展方式根本转变》，《求是》2012年第13期。

[2]陈锡文:《推动城乡发展一体化》，《求是》2012年第23期。