苏州城乡养老服务体系完善和老龄产业发展研究

当前，我省人口老龄化呈现快速上升趋势，人口老龄化成为制约我省全面建设小康社会和现代化进程的一个严峻的现实问题，增添了全面建设更高水平小康社会和现代化建设的复杂性和艰巨性。苏州在全面建设小康社会中率先应战，养老服务体系建设和老龄产业发展都取得了显著成绩，但在奔赴现代化的进程中，苏州人口老龄化问题依然严峻，进一步研究和揭示苏州城乡养老服务体系的完善和老龄产业的发展具有积极的实践意义，对兄弟城市也有一定借鉴意义。

一、课题提出的时代背景和意义

2003年以来，江苏省委提出“两个率先”的奋斗目标后，苏州勇于担当，2005年率先达到省定全面建设小康社会的四大类18项25个指标，全面建设小康社会取得了阶段性胜利。在全面建设小康社会、构建和谐苏州的时代背景中，苏州城乡养老服务体系建设得到了政府高度重视，城乡养老服务体系和老龄产业有了突飞猛进的发展。目前，苏州正在向率先基本实现现代化迈进，现代化进程中苏州城乡养老服务体系继续完善和老龄产业的发展壮大又成为一个崭新课题摆在了我们面前。主要基于以下原因：

（1）苏州当前经济社会发展的客观要求。有效破解养老问题，既是苏州实现“两个率先”、构建和谐社会的“助推器”，又是检验苏州又好又快发展成效、迈向现代化国际化新苏州的重要指标参数，客观上已成为苏州各级党委、政府不容回避、不容懈怠的重要民生政策议题。

（2）贯彻落实党的十七大精神的需要。全面贯彻党的十七大精神，中央和省委对苏州发展寄予了厚望。为此，苏州市委、市政府明确提出“做解放思想的先行者，当科学发展的排头兵，以现代化国际化为目标开创苏州更加美好未来”的历史性任务。在社会建设上，党的十七大明确提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”、“加强老龄工作”，实现“老有所养”。因此，完善苏州养老体系，发展苏州老龄产业实质就是苏州各级党委、政府在民生领域落实党的十七大精神和省委要求的一项工作重点和具体体现。

（3）创新养老问题理论研究的需要。老龄人口养老问题不仅成为各级党委政府的政策议题，而且成为人口学、社会学等学科研究的热点问题。目前，学界的研究多侧重从人口学、社会学、经济学角度分析养老模式的选择、路径和政策建议，对实践工作提供了重要的理论支撑。但在苏州现代化国际化进程中，在科学发展及和谐社会的视角下，如何从政府公共管理角度，把养老体系的健全完善、老龄产业的扶持、培育纳入区域经济社会发展的总盘子，统筹规划，探索出与经济社会发展水平相适应、与人民群众需求相适应的中国特色养老体系、发展壮大老龄产业的成功之路，实现养老体系助推养老产业发展、养老产业促进养老体系完善的良性互动？笔者认为目前无论是理论界还是政界，都还鲜见系统、深入、前瞻性的思考，但实践却提出了强烈要求予以揭示并给予理论指导。

（4）深化苏州率先实践的范本意义的需要。苏州是全国率先进入人口老龄化的城市之一，老龄化明显快于、早于现代化。但苏州各级党委、政府能够及早积极应对人口老龄化，给予超前谋划，勇于改革创新，牢牢坚持科学发展，推进社会和谐，基本形成了福利院养老、居家养老、家庭养老模式并存和“以市社会福利院为示范，区（市、县）和街道（镇）养老机构为辅助，社会居家养老服务为基础”的养老服务发展格局。可以说，苏州解决养老问题的丰富实践累积了许多积极经验，养老体系建立和老龄产业发展的率先实践具有示范价值，为我们研究提供了鲜活的实践范本，及时总结苏州养老体系和老龄产业的发展经验，不仅对推进未来苏州养老问题解决得更好富有积极意义，而且对全省兄弟地区解决养老问题、发展老龄产业也可提供有益的借鉴和启迪。

二、苏州城乡养老模式和老龄产业发展的基本情况

（一）我国养老模式的历史沿革

传统的养老模式可以分为两种：家庭养老模式和机构养老模式。在社会主义初级阶段这个大背景中，随着改革开放实践的不断深入和市场机制的不断加强，以及我国特殊国情使然的计划生育政策的推行和人口结构的迅速变化，促使我国社会结构包括家庭结构发生深刻变化，致使我们在经济尚不发达的条件下、在完整的社会保障体系尚未建立起来和尚未形成完善的养老福利体系的情况下就直接进入了人口老龄化社会。汹涌而来的白发浪潮对传统的养老模式构成了严峻的挑战，既使家庭不堪承受，又使财力有限的政府难以承担，对我国养老福利事业造成了极大的压力，也考验着政府社会管理和公共服务的水平。

在这种背景下，“社会化居家养老服务模式”应运而生。它是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，引入养老机构专业化服务的养老模式。这种新型的依托社区的居家养老模式，既扬弃了传统家庭养老和机构养老的弊端，又集中了传统家庭养老与机构养老的优点：老人虽然住在家中，但是享受的不是传统意义上自己照顾自己的居家养老，而是由社区为老年人提供如同养老机构在日常生活照料方面提供的廉价、优质的全方位服务。这样，既可减轻老年人家庭的经济负担，满足了老年人“恋家”情结，又可减轻机构养老服务的压力，节省了国家养老的福利资金投入，是具有中国特色、适应我国当前“未富先老”人口老龄化特点的社会养老模式。至此，推广以居家养老为主体、社区服务为依托、福利机构养老为补充的养老服务保障体系已成为社会各界的共识。

（二）苏州养老模式的基本格局

近十多年来，苏州老龄形势和养老模式的走势与全国情况基本一致，只是老龄化早于和快于全国的平均水平，突破养老模式的呼声来得更为迫切一些。苏州早于全国17年进入人口老龄化。至2007年，60岁以上人口占18.2%，远远大于国际通行的社会人口老龄化10%比率。目前，由苏州市人口和计划生育委员会、苏州市委研究室、华东师范大学人口研究所共同完成的《改革开放三十年苏州人口发展回顾与启示》报告预测，在21世纪前30年，除个别年份外，我市老年人口将持续增长，其中2010—2017年以及2020—2030年老年人口将快速增加。老年人口总量将由2010年的129.3万上升至247.7万，老年人口所占比重由18.5%上升至37.4%。面对这种情况，苏州各地积极探索发展养老服务的新路子。现阶段，苏州既形成了以居家养老为主体、社区服务为依托、福利机构养老为补充的较为完善的城市养老服务体系，城市老龄产业得到了快速发展；又形成了与城市化进程相适应、与农村经济社会发展水平相适应、与农村老人服务需求相适应的多层次、多形式的农村养老服务体系。城乡养老服务体系对统筹苏州经济社会协调发展，对苏州全面建设小康社会、基本实现现代化建设起了积极推进作用。目前，苏州养老服务体系正朝着城乡一体化方向迈进，政府引导、主体多元、市场化趋向的老龄产业格局业已显现，呈现了良好的发展前景。

这其中，以苏州市金阊区为典型的政府主导乐龄事业发展模式，以苏州市沧浪区为典型的“邻里情”虚拟养老院的城市居家养老范式，以昆山市为典型的城乡一体化养老新探索等，成为苏州养老服务模式和养老事业、产业发展的典型范本。另外，随着城市化和市场化进程的加快，异地养老、助老服务等创新范式也在不断涌现，凸显了养老模式愈加多元化，呈现了多样性。

（1）金阊样本。以政府力量为主导，通过政府投入以及培植、扶持社会投入，逐步使养老服务主体多元化，形成多元并存于一体的养老服务体系，养老事业和养老产业获得了共同发展，增大了养老服务产品的供给量，惠泽了辖区内的老人家庭。这一做法，苏州市金阊区最为典型。近年来，金阊区先后建成夕阳红护理院（民营）、虎丘老年公寓、彩香街道运河社区居家养老服务站、石路乐龄之家（民营）、金阊老年公寓、博爱乐龄院（民营）、“太阳城”老年公寓（股份制民营）并相继运营。在机构建设的基础上，又在社区服务中心搭建“居家养老服务中心”，开办了“老年人日间照料中心”（托老所），建造了1000平方米服务用房和6000平方米的园林式活动场所，延展了居家养老的服务内容。金阊区的做法形成了区、街道、社区三种层面，以及机构养老、居家养老、日间照料三种养老服务模式，养老机构建设和养老服务在形式上多种多样、资金投入上多元发展、管理服务上多方联动，从而使辖区的老人有了丰富的养老选择，辖区的养老事业和产业也得到了较全面的发展。金阊样本只是苏州建设养老服务体系的一个典型缩影。从全市范围看，自2005年开始，苏州连续将养老服务列入政府实事项目，到2007年底，苏州市建立了街道（镇）居家养老服务中心60个，建立社区（村）居家养老服务站1158个；截至2008年9月底，全市又新建居家养老服务中心26个及服务站480个，实现了居家养老服务的全覆盖。显然，在推进养老服务体系的健全和完善的过程中，苏州各级政府始终是主导力量。

（2）沧浪样本。2007年，苏州市沧浪区在原葑门街道“邻里情”居家养老服务体系的基础上，与中国电信苏州分公司合作研发了“居家乐221养老服务系统”，一个以中国电信通信技术为硬件支撑、以“居家乐221养老服务系统”为技术支撑、以居家养老对象会员制为基本形式的没有围墙的虚拟养老院新鲜出炉，为我国居家养老提供了新范式。它依托“居家乐221服务系统”信息化载体，由苏州市十佳物业公司之一的鼎盛物业管理有限公司作为主运营商，并整合优秀的社区服务企业加盟，发挥其24小时管理服务的优势，为居家老人提供统一规范的标准化、专业化、亲情化、全方位、全天候养老服务，克服了当前大多社会化居家养老模式服务信息不对称、服务内容单一、服务功能相对薄弱、社会资源利用率不高，不能很好满足多样化、个性化的需求等弊端。可以说，沧浪区政府这一做法更富变革创新，利用既有资源，进行养老服务形式的升级换代，拓展了居家养老服务功能和养老质量，实现了居家养老服务机构化管理、市场化运作、社会化服务，在城市养老服务集约发展上跨上了新台阶。

（3）昆山样本。苏州昆山市是江苏率先达到省定全面建设小康社会标准的示范市。在推进全面建设小康社会进程中，昆山市各级政府始终坚定地全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，统筹城乡发展，积极探索政府倡导资助，社会力量兴办养老服务事业的新路子，建立与社会主义市场经济体制相适应的养老服务事业发展机制和运作机制，推进养老服务事业健康有序发展，为率先全面建设小康社会发挥积极的促进作用。最大的亮点就是政府的统筹。目前，昆山形成了城乡统一的农村基本养老保险模式，制定了《昆山市加快发展养老服务事业的意见（试行）》，统一了城乡养老、助老政策。昆山样本最具典型意义的是借助政府强力和经济社会发展实力实行城乡发展一体化，统筹城乡养老服务事业发展，整体上大幅度提升了社会福利和社会公平公正水平。

金阊样本、沧浪样本、昆山样本各具意义。金阊样本体现了政府在社会养老服务需求不断增多而又自身力量不足、社会力量介入需求不断涌现而又苦于无政策的情况下，政府顺势以政策优化布局，解决了政府、社会、家庭三方的发展难题。沧浪样本体现了基层的养老服务的创新，以信息化、集约化手段弥补了现有居家养老的局限性，拓展了居家养老的新空间，推动了居家养老服务走上新平台，保证在提供公共服务的基础上市场化有了深入推进，促使城区从事老龄服务的机构和小企业集群发展。昆山样本为我们推进城乡养老服务体系一体化提供了先行范本，在规划布局、资金筹措、政策扶持、相关政策体系的配套等方面都有巨大的示范意义。

（三）苏州目前老龄产业发展的基本状况

伴随政府的全力推动和大力扶持，苏州老龄产业有了新发展。表现在：

（1）直接从事养老服务的社会主体日益增多。在政府政策扶持下，越来越多的社会力量进入养老服务领域，民办养老机构以及提供养老服务的社会组织日益增多，成为弥补政府力量不足的重要载体。

（2）越来越多的行业介入养老服务。如此庞大的养老服务需求，必将蕴藏着巨大的产业发展机遇和空间。目前，苏州医疗保健、旅游、教育、房地产等众多领域开始涉足养老服务且发展较快。

在医疗保健领域，如受政策扶持的社区医疗服务站承办了家庭病床；民办护理院呈增速扩张态势，为老年患者提供全日制、全方位优质的医疗护理、康复护理、生活护理、心理护理及临终关怀，入住率非常之高，深受老人家庭欢迎。这些方式和业态已显现医疗保健领域已细分出老人服务市场。

在旅游业领域，从苏州青旅、苏州康辉和苏州国旅等企业年报数据来看，苏州老人出游始终呈逐年稳健上升之势，老人团是支撑淡季半壁江山的主要主力，短线游和长线游的需求都很旺盛，已在旅游业细化为一个稳健的市场。统计表明，来自老年人群的旅游份额占比逐年递增，业态发展前景乐观。

在文化和一些服务领域，如从苏州文化馆、苏州茶馆等服务业的调查来看，涉足老人服务的项目在稳步增长，提供学书画、学舞蹈、学健身操等涉及老人精神愉悦的服务项目很受欢迎，培训市场比较火爆，很多茶馆、文化馆引入苏州评弹，受到老人追捧，业绩有了大幅提升。

在房地产领域，房地产开始涉足养老服务业。如昆山花桥国际商贸城的老人公寓项目，低成本和高品质的养老服务环境受到了很多上海老人的欢迎，项目营销获得了市场支持，也标志着异地养老形式开始出现。这不仅是房地产业的新领域，更表明老龄产业发展有了新的业态，市场化程度更高。

上述领域的老龄产业相比较而言，旅游领域相对发育较为成熟，市场运作、人才保障等较为定型；医疗、教育、房地产领域的老龄产业仅处起步阶段，市场需求较为旺盛，但产业自身发育不足，提供的服务产品不够丰富，相关的政策也显滞后，长远看，这些领域的老龄产业应该有长足的发展空间。

三、现代化进程中完善苏州城乡养老服务体系，加快老龄产业发展的政策建议

总结苏州在率先全面建设小康社会的进程中城乡养老服务体系建设、老龄产业之所以有较快、较大的进步，主要有以下原因：一是苏州各级政府切实将之作为以人为本执政理念的实践体现，纳入政府议事日程，列入民生实事工程；二是苏州各级政府立足于公共管理，把养老服务体系的健全完善、老龄产业的培育和扶持纳入区域经济社会发展的总盘子，统筹规划，强力推进与区域经济社会发展水平相适应、与人民群众需求相适应的富有区域特色养老体系的建设，通过政策引导、扶持，发展壮大苏州老龄产业，已经形成了养老体系助推老龄产业发展，老龄产业促进养老体系日臻完善的良性互动。当然，发展中还存在一些问题，拿民办养老机构而言，他们发展普遍遭遇各种难题，如入住老人很难伺候，用电用水等很多优惠政策并没有落实到位，收费标准难以为继，出现人力支持困境，等等。与苏州率先基本实现现代化的发展要求相比，苏州老龄化的压力更大了，老人老龄生活的质量要求更高了，政府的责任更大了。如何在全面建设小康社会的基础上适应新要求，继续完善苏州城乡养老服务体系，加快老龄产业发展？我们建议：

1.进一步完善城乡统一的社会养老保障制度

厚实的养老保障是推进养老服务体系完善的基础。费用问题之所以成为养老家庭和机构的共同难题，原因就在于收入较低的老年人口和家庭较多，即便是提供非营利的养老服务产品，他们仍觉负担较重。因此，提高保障标准，建立科学的增长机制，进一步完善与苏州经济社会发展水平相当、与多数老龄人口需求相当的城乡统一的社会养老保障制度，必将对苏州养老服务体系完善和养老服务产业的发展具有极大的促进作用。

2.以现代化为标杆，改革创新养老服务体系的机制，逐步做到“六化相统一”

适应现代化发展要求，养老服务体系要在以下方面体现现代化方向：一是服务对象公众化。以面向全社会老年人服务为发展宗旨，满足广大老年人的服务需求，提高老年人的生活质量。二是服务方式多样化。居家养老为主、机构养老为辅，大力发展家政照料、医疗保健、护理康复、精神慰藉等多种服务项目，实行有偿、低偿、志愿服务，满足不同层次老年人的服务需求。三是服务队伍专业化。开展养老服务职业技能培训，实行养老服务职业资格管理制度。四是投资主体多元化。加强政府对养老服务事业的资金投入和政策扶持，支持和资助社会力量兴办养老服务事业，形成多种所有制形式共同发展的新格局。五是运作机制市场化。建立养老服务事业社会化、市场化的运行机制，逐步形成自主经营、自负盈亏、自我发展的公平竞争市场。六是城乡一体化。加大农村养老体系建设，促使城乡养老体系无缝对接。

3.继续加大政府加快发展养老服务事业扶持政策的力度，促进老龄事业和老龄产业大发展

（1）项目审批给予支持。对符合规划的养老服务设施项目，有关部门要给予优先审批。对列入规划的包括原来已经建有的养老服务设施，任何单位不得挤占或改变性质。因国家建设需要拆迁或占用的，应按照有关拆迁办法给予补偿安置。

（2）土地使用上给予支持。对纳入建设规划的养老服务设施项目要优先安排建设用地，列入年度用地计划。按照法律、法规应当采用划拨方式供地的应予划拨供地；应当采用协议供地的优先搞好用地服务；应当公开交易的通过公开交易方式供地。

（3）费用减免上给予支持。经市民政部门审批认定的养老机构和居家养老服务组织等社会福利机构，可减免有关费用。如，用水、用电、用气按居民生活类价格执行收费；安装电话免收一次性接入费，使用电话及办理其他有关电信业务执行住宅电话资费标准收费；安装有线电视减半收取初装费，月收视维护费按居民收费标准执行；免收按职工人数收取的城市人防建设资金、残疾人就业保障金、规划技术服务费、城市基础设施配套费、教育地方附加费、治安联防费、人防工程易地建设费、绿化补偿或占用绿地费；暂不征收污水排污费；救护车及生活用车养路费经报请交通主管部门审核后减免征收；减半收取房屋产权登记费。所涉及的税收按国家现行优惠税收规定执行。如，可以免征营业税和暂免征企业所得税；暂不征收自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税。

（4）培训和用工上给予支持。对养老机构和居家养老服务组织吸纳无岗人员，政府免费提供养老护理、家政服务等相关职业技能培训，培训后经职业技能鉴定合格的发给相应的职业资格证书，持证上岗可申请享受当地社会公益性岗位政策。

（5）基本医疗保险定点政策。对社会力量兴办的养老机构内部设置的已取得执业许可证的医疗机构和为老年人提供专科医疗服务的医疗机构，如申请医疗保险定点，在符合同等条件情况下给予优先审批。

（6）社会捐助政策。养老机构和居家养老服务组织，可按社会福利机构规定接受国内外组织和个人的捐赠，可公开向社会募集款物。所募款物全部用于改善收（寄）养对象的生活和设施，并接受捐赠人和有关部门的监督检查。捐赠支持养老服务事业的企事业单位、社会团体和个人，凭受捐赠单位出具的财政部门统一印制的票据，按国家有关规定享受税收优惠政策。

（7）细化和完善农民土地资本化以提高其保障功能，尝试探索城乡居民“以房养老”等制度和法律问题。

4.加大政府公共财政支持力度，大幅度提升养老基础设施投入

依据苏州现代化进程要求，苏州各级政府除了要加大公共财政投入力度，通过不断提高老年人养老金发放标准，来改善他们的生活质量外，还要加快老年服务载体建设，尤其是加大经济型养老组织和医疗机构的建设，对全市养老服务事业进行全方位资助，以逐步实现社会福利社会化。对社会居家养老服务组织、社区卫生服务中心（站）开设老年家庭病床、社会力量新办的养老机构以及以社会独立法人名义经营的养老机构，都应制定不同的考核指标分别给予不同标准的资助，全面提升养老服务事业水平。多力并举，到2010年，苏州市应该全面建成以居家养老为主体、社会服务为依托、机构养老为辅助，覆盖全体老年人的养老服务保障体系，其中，居家养老服务组织应实现城乡一体化，街道（镇）都要建有养老服务中心，社区（村）都要建有养老服务站，社区卫生服务中心（站）都建有老年人档案，开设老年人常见病专科和家庭病床，覆盖面达到全市老年人人口的90%以上。

5.整合利用丰富的社会资源，开展“老年志愿者”服务活动

为适应老龄化形势的需要，利用老人心理、需求等有相通之处，通过政府引导，依托社区力量，可以开展“老年志愿者”服务活动，志愿者以社区低龄健康老年人为主体，年龄原则上不超过65岁。被服务对象为社区内居住、无子女或子女不在本市居住、居家养老需要帮助的“空巢”、独居的70岁以上的高龄老人。志愿者服务以对“空巢”、独居的高龄老人提供精神关爱为主，根据志愿者的自身条件和服务对象的具体状况，因人而定。

【注释】

[1]本文为2008年度苏州市哲学社会科学研究立项课题，著者主持，项目编号08-C-31。