扶持老龄产业发展的路径选择

从日本产业政策实践来看，老龄产业政策对推动老龄产业发展，尤其是老年护理产业、老年用具用品产业及老年居住产业发展的作用是明显的。日本老龄产业政策特点在于阶段性目标明确、政策内容具体，政策与措施有机统一。日本根据人口老龄化条件下的市场需求结构的变动趋势，促进产业组织的优化，加大扶持老龄产业发展的财政、税收、金融、技术、人才等政策的优惠程度和扶持力度，增强各项政策的可操作性。

日本虽是市场经济国家，但中央政权对经济走向和企业经营的影响力远比其他发达国家强大。日本八九十年代老龄产业之所以能有较大的发展，除了内在动力和需求机制外，针对老龄产品和服务的规范措施和老龄产业扶持政策发挥了重要作用。^[10]1985年，社会保障制度审议会提出“关于老人福利的方向”（对民间企业的鼓励和限制）的研究报告，主要内容涉及：一是禁止行政部门开设与民间企业经营内容重合的项目；二是强调民间企业的社会责任；三是行政机关需要提供更加有效的保护消费者的服务措施；四是为了方便老人作出更加正确的选择，政府完善信息体系。^[11]1986年，日本制定“长寿社会对策大纲”，积极利用民间创意满足多样化的老人需求，积极培育民间服务。1987年，福利关系第三审议会提交“关于今后老龄产业方向”的报告，指出：第一，鼓励民间企业积极投入老龄产业发展，但如政府放任不管容易导致服务低劣、失去信誉，需要政府引导老龄产业健康发展；第二，重视民间企业的创意和效率，同时要监督民间企业遵循企业道德，为此进行适当的行政指导，谋求老龄产业健康发展；第三，公共部门主要面向低收入阶层和供给不足的部门，其他领域委托给民间部门，从而提高效率。1989年福利关系第三审议会合作企划分科会报告书强调：第一，从保护利用者角度出发积极制定完善的政策，保障老人和残疾人利用收费老人之家；第二，对民间服务，不是采取直接限制的手段，而是行政机关积极引导民间自律，通过公共融资政策积极培育民间服务。

市场无秩序、不规范是制约产业发展的短板。日本政府为了维护老龄产业市场秩序，积极建立指导老龄产业各行业健康发展的行业组织，引导老龄产业向规模化、专业化、连锁化发展，促进产业标准体系，实施品牌战略，鼓励企业创新，积极培养行业所需人才，为老龄产业健康快速发展奠定坚实的基础。

1.社团法人老龄产业振兴会

1987年3月，政府为了应对超老龄社会，提高民间企业的产品质量，在厚生劳动省下设立社团法人老龄产业振兴会。老龄产业振兴会作为引领日本老龄产业的组织，主要为行政机关和利用者牵线搭桥，为企业提供老龄产业有关的信息，积极引导企业提高产品和服务质量。与老龄产业有关的民间企业、市民团体、大学、职能部门、各种非营利机构是该会会员。老龄产业振兴会现任理事长是水田邦雄。该会主要开展以下业务：收集和公布护理服务信息，运营护理信息支援中心；开展各种职业教育；实行老龄产品认证制度；建立健康长寿村；管理福利用具的认证制度；宣传和普及老龄产品；联系行政机构及其他团体，提出政策建议；开展国际交流（派遣海外调查团）；举办会员研究会。截至2015年2月，老龄产业振兴会正式会员为126家，预备会员为32家（参见表1）。

表1 老龄产业振兴会会员（截至2015年2月）

2.财团法人“techno-aid”协会

1987年，财团法人“techno-aid”协会成立，注册资金为5亿日元，由厚生劳动省管辖。1993年，根据《关于促进福利用具研发及普及的法律》成为指定法人。成立该协会的目的在于研究和开发福利用具、示范及评价福利用具、提供福利用具有关信息、培养义肢装具师、增进残疾人及老人福利水平。该法内容包括实行义肢装具师国家考试、对助听器认证技术员进行培训及考试、培养福利用具指导师。另外，还提供福利用具有关的信息。为方便顾客和企业利用信息，建立“福利用具信息系统”数据库，顾客可以通过互联网和日本福利保健医疗信息网检索到有关服务。服务内容包括福利用具总量、福利用具选择方法、福利用具利用方法说明（DVD）、利用护理保险费购买和租赁福利用具的指南、护理实习及普及等。该协会从长寿社会福利基金获得经费资助，对经审查合格的企业和研究机关提供研发补助，这些经费对福利用具的商业化做出了贡献。1988—2003年，该协会对192项研发项目提供补助，其中79项实现了商品化。

3.日本福利用具及生活支援用具协会

日本福利用具及生活支援用具协会成立于2003年，是由福利用具制造、流通有关的企业组成的任意团体。该团体由1996年成立的两家协会即制造业者协会（厚生省主管）和健康福利用具工业会（经济产业省主管）合并而成，目的在于从硬件上提高福利用具的安全性，从软件上提高利用者的方便性。该协会职能是评价福利用具的安全性和标准；调查国外信息及健康老人的市场需求；提供有关开发和流通的咨询；对护理保险、建筑基本法及税收政策提出建议。该协会定期对全国福利用具产业规模进行市场调查。该调查原先由经济产业省主管，后委托给福利用具及生活支援用具协会进行。

创造公平的市场竞争秩序是产业发展的重要保障。日本为了规范市场竞争秩序，营造公平竞争的市场环境，制定了一系列法律法规，防止不正当竞争和垄断。为了使老年人放心使用高质量的老龄产品和服务，1989年，老龄产业振兴会制定和实施了老龄产品认证制度，该制度主要面向从事居家护理服务的企业和民间团体。老龄产业振兴会根据产品的稳定性、道德性、舒适性原则制定严格的认证标准，只有那些符合该认证标准的企业和团体才能使用S认证标志。该会为了扩大老龄产品认证标志的认知度，针对护理保险利用者及其家属、护理经理、护理人员开展宣传普及活动。在全国性刊物和行业刊物、广播、互联网，介绍认证标志的特点，并制作宣传册积极开展宣传活动。通过老龄产品认证制度，针对老年消费者提供高质量的护理服务，满足老年人需求。在日本，认证制度已被认定为具有公信力，对控制和管理从事护理服务的企业提高服务质量，保护消费者等方面发挥着积极作用。第一，制定老龄产品认证标志。该标志以利用者至上的服务为前提，遵守认证标准和道德纲领。另外，为了使从事居家护理服务的企业和团体能够遵守有关法律，持续有效地提供高质量的服务，制定经营标准和服务标准。提供居家护理服务的企业（上门护理、上门入浴护理、福利用具租赁、福利用具销售、送餐服务），经严格审查后，才能取得认证标志。第二，认证标志后续管理。认证标志有效期为两年，每两年重新验证和更新服务内容。具体验证事项如下：一是检查提高服务水平的情况。检查是否按照服务指南提供服务、是否保管记录、是否对职员进行培训等。二是检查服务内容。当持有认证标志的企业出现被投诉情况时，随时对该企业进行检查。三是制定自我评价表。申请认证标志时要求企业制定自我评价表，每年都要制定，并制订改善计划。有关部门定期检查履行情况。四是提交对事故的报告。获得认证标志的企业需要加入损害赔偿保险。当发生事故时迅速联系老龄产业振兴会或保险公司。S认证标志种类分为五种，即上门护理服务、上门入浴护理服务、福利用具租赁服务、福利用具销售服务、居家配餐服务。截至2013年，获得认证标志的企业和组织达到249家，其中获得认定最多的是上门护理服务（105家），其次是福利用具租赁（77家）、福利用具销售服务42家、上门入浴护理服务（25家）、居家配餐服务（0家）。

老龄产业是由老年消费市场需求增长带动而形成的，如何保障消费市场的主体——老年人的权益，直接影响老年消费市场的健康发展。保障老年人基本消费需求、维护老年消费者正当权益，尤其保障那些靠监护人的老年消费者的权益是老龄产业健康可持续发展的重要保障。日本从维护消费者权益角度颁布了《消费者基本法》《消费者契约法》《产品责任法》及成年监护人制度。

1.《消费者基本法》（2004年）规定了消费者权利和国家、地方及企业的责任和义务。关于消费者权益有八项条例^[12]：一是保障基本消费需求；二是确保健康生活环境；三是确保消费者安全；四是确保消费者自主、合理选择商品和服务的机会；五是提供必要的信息；六是提供接受教育的机会；七是反映消费者意见；八是及时提供损害救济。关于消费者责任规定以下四项条例：一是企业要努力向消费者提供信息和业务活动情况；二是消费者通过自主、合理的行动掌握有关信息和知识，并努力改善环境和保护知识产权；三是消费者团体要努力收集和提供信息，表明意见，启发和教育消费者，防止消费者权益受损；四是国家制订基本计划，促进消费者教育，协助都道府县迅速处理消费纠纷。

2.《消费者契约法》规定以下内容：一是消费者与企业签订的所有契约均受该法保护。二是解决消费者签订契约过程中产生的纠纷。当消费者因企业不当行为导致无法正常作出决定时有权取消契约。三是有关契约条款产生的纠纷。消费者有权取消已签订的契约中违背消费者利益的部分或全部不当条款。

3.《产品责任法》规定因产品缺陷而消费者利益受损时消费者可以获得赔偿。当能够证明因产品缺陷导致生命、身体或财产受损时，受害者向企业索要赔偿。除了上述三项法律外，根据产品特点，还制定了《食品卫生法》《建筑标准法》及《上门销售法》《住宅建筑交易法》《旅行社法》等法律。

4.成年监护人制度^[13]是指因患痴呆症、认知障碍及精神疾病，判断能力存在缺陷时，从法律上保护其个人权利的制度。实行护理保险制度后利用者和护理服务提供者之间需要签订合同。但是当利用者判断能力有缺陷时，有可能所签订的契约有损利用者利益。监护人制度分为两种，一是法庭监护人制度，即家庭法院根据法律规定，根据监护的人的判断能力选定监护人。二是任意监护人制度，即本人以签订合同的形式选定监护人，并给予权限。