深化城乡管理体制改革的实践

二、深化城乡管理体制改革的实践

近年来，嘉峪关市结合自身市情，基于城乡一体化发展的客观形势，科学分析现有管理体制中突出存在的各种制约经济发展，制约城乡统筹的体制机制问题，大刀阔斧从自身改革入手，健全行政管理体制和完善运行机制，有效促进了城乡一体化发展。

（一）转变政府职能，实现行政管理扁平化和高效化

作为西部经济较发达的城市，嘉峪关农村城市化、农业工业化、农民市民化的发展趋势越来越明显，而与之相适应的社会管理结构中层级过多、条块分割，权责不清、错位缺位，基础薄弱、服务缺失等问题却越来越突出。针对这些现实问题，为了切实贯彻省委、省政府关于嘉峪关城乡一体化发展要走在全省前列，为全省城乡一体化探索路子、积累经验的要求，嘉峪关市果断提出要对自身进行改革，整合行政资源、精简管理层级、提升服务效能，实现城乡管理体制困局的整体突围。2009年12月1日，嘉峪关市将全市八个街道和农村三镇以及工业园区重新划分为三个具有宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、社会保障职能的区一级行政管理机构，正式成立雄关、长城、镜铁3个区，出台了《关于加快区级建设的意见》等，实现了由城乡分割的二元管理向城乡一体化管理的转变，实现了由过去单纯的社会管理向经济社会文化统筹管理的转变。这项改革是嘉峪关市行政管理体制、管理模式、管理职能的根本转变，有利于落实以城带乡、以工促农、城乡联动、全面发展的工作措施，有利于从体制机制上保证城乡一体化的顺利推进，为实现全市经济社会全面发展注入了新的活力和动力。嘉峪关市委、市政府还及时制定出台了《关于进一步加强社区管理的实施意见》、《嘉峪关市城市（农村）社区建设标准》、《中共嘉峪关市委关于开展构建城乡统筹的基层党建新格局试点工作的实施方案》、《嘉峪关市村级公益事业建设“一事一议”财政奖补政策及制度》等，一次性撤销全市所有街道办事处，将原四级行政管理层级精简为三级，即：撤销街道，实行“市—区—社区”管理模式，实现了领导体制的扁平化、党组织设置网格化和阵地建设的标准化。而这种“扁平化”的管理模式成为嘉峪关建市以来规模最大的一次行政管理体制改革。

总体上看，此轮行政管理体制改革的基本特征是：第一，在行政结构上表现为三级政府管理，行政效能高。因为减少了行政管理层次，必然会减少行政管理成本，并且由于政府层级少，政令能及时落实，下情能快速地上达，行政审批程序简化，大大提高了行政管理绩效。第二，在管理职能上表现为财权事权匹配，服务职责清晰。在三级政府管理模式下，嘉峪关市逐步下放财权、事权，理顺层级间财税分配关系，基本实现了财权和事权的匹配，有效增强了政府履行行政职责和提供公共服务的能力。第三，在发展机制上表现为重心下沉，社区服务功能明显加强。通过加强对社区人、财、物、技术网络、办公场所等的投入，丰富服务内涵，拓展服务领域，大大提高了服务效率和服务质量，群众满意度显著提升。

1.理顺市区管理体制

从市区管理体制层面看，主要是理顺层级关系，明确职能分工，健全保障机制，确保有效运转。

一是以理顺市、区两级行政管理体制为重点，明晰了市区两级职责，转变了市、区经济社会管理方式。市直部门将工作重点放在宏观指导上，加强对各区经济发展、项目建设、社会事业等工作的协调和监管，努力提高服务水平和工作效率。市委、市政府不断完善对各区工作的考核办法，形成了有利于各区竞相发展的考评机制。区级部门将工作重点放在了基础工作上，主要履行推动经济发展、管理社会事务、维护社会和谐稳定、提供公共服务的职能。区委是全区政治、经济、文化、社会等各项事业的领导核心，担负着组织、指导、协调全区经济建设、社会事业、党的建设等方面的重要职责。区委负责定期召开会议，研究部署全区经济社会发展重点工作。按照属地管理原则，区委、区行政对驻区单位履行职责的情况有监督、检查、考核和评议的权力，并将结果反馈组织人事部门，组织人事部门将区级考核意见作为对领导班子和领导干部考核的重要依据。

二是在项目建设、城乡一体化、财政资金等方面，赋予各区更多自主权，激发了各区加快发展、竞相发展的积极性，增强了经济发展的能力。各区按照全市发展总体规划，结合实际，科学制定了本区经济社会发展规划。合理界定了工业园区与各区管理职能，以工业园区为载体，盘活区级土地等生产要素，有效促进了经济发展；加大了各区项目建设工作力度，除全市重点项目外，委托各区对辖区内的建设项目进行管理。

三是深化各区干部人事制度改革，完善干部管理机制，形成了职责明确、上下衔接、科学合理的干部管理体制，加大了机关与基层之间、部门之间、岗位之间的干部交流，盘活了干部人才资源。在干部编制总量控制的前提下，下放部分科级干部管理权限给各区，并报组织人事部门备案。关心基层干部成长，适当增加各区科级干部非领导职数，调动基层干部工作积极性。加大干部教育培训力度，建立区级干部教育培训专项经费保障制度，将其列入市财政年度预算，保证干部教育培训工作正常开展，使干部的知识结构和工作能力始终紧跟形势发展需要。

四是夯实基层组织建设。充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。合理调整社区组织设置，明确职能定位，落实经费、人员、场地，加大经费支持力度，建立稳定规范的基层组织工作经费保障制度。严格规范党费使用，各区委对全区党费全额留存、管理和使用。将辖区企业、非公经济党组织移交区级管理。

五是财税部门不断健全区级财税管理体制，对各区定额资金进行补助支持，每年在市级财政预算内为各区安排100万元资金，用于急、特、难等事项办理。市直部门还按照“权随责走、费随事转”的原则，在对各区安排业务工作的同时，提供必要的经费支持。

2.提高社区服务能力

为了保证三级机构，特别是服务于基层群众的社区机构的正常运转，嘉峪关市确立了财政资金对社会服务管理投入的主渠道地位和导向作用，将社会服务管理经费纳入财政预算范围，逐步加大财政支持力度。以常住人口数量为基准保障社区居民委员会工作经费和社区活动经费，建立扶持社会组织发展专项资金，重点扶持公益服务类社区组织；建立完善政府购买服务的财政投入机制，鼓励引导社会资本投入社会服务管理。为了壮大社区工作者队伍，各社区还建立了常态化社区志愿服务机制。完善社区志愿者招募、注册、培训和保障激励制度和社区志愿服务管理认证体系。培育发展社区志愿者组织，推行“社工+志愿者”模式，建立社工、志愿者联动机制，发动多元主体参与社区服务，发动社区内党代表、人大代表、政协委员、公职人员、共产党员、共青团员、企业家等社会各界人士和社区居民参与社区建设，实现共同管理、自我服务、和谐发展。明确驻区单位管理和服务员工的社会责任，以及参与社区建设、管理、服务的责任，发挥社区居民委员会和业主委员会、物业管理机构在社区服务管理方面的联动作用，推行居民代表与业主代表、居民委员会与业主委员会成员交叉任职。为了更细致周到地为辖区单位和群众提供服务，嘉峪关市各社区努力探索新型社区管理体制和运行机制，积极实现管理职能向服务职能的转变。以居民不出15分钟便可获取各种便民服务为半径，将全市原有的69个社区整合为47个社区，在城市社区推行“一委一会一中心”组织构架，社区党委受区委领导，服务中心受区行政领导，成立社区居民议事会，引领社区民主决策和民主管理，将社会服务职能下放到社区，由社区直接面对群众提供公共管理服务。目前每个社区有一个便民服务大厅，面积不少于1500平方米，配备有25～30名工作人员，社区办公经费、工资待遇等统一纳入市级财政预算，稳定了基层服务队伍。建立健全维护群众权益、矛盾纠纷排查调处和社会稳定风险评估机制，纵向形成了市社会管理综合治理委员会、市社会矛盾大调解中心、社区社会矛盾调解工作站的应急反应指挥系统；横向形成了企业、政府各职能部门的协作联动机制。由党委政府部门统一领导，调解中心具体负责、司法部门业务指导，深入开展了“重大矛盾纠纷积案化解年”“清理涉法涉诉信访积案”等活动，创立社区检察室，设立小额速裁庭，有效解决了人民群众的利益诉求；完善“大调解”“大接访”工作流程，在劳资关系、医患关系、环境资源、安全生产、交通事故等矛盾纠纷多发领域，建立了行业性、专业性调解组织，矛盾纠纷调解成功率达98.9%。（二）完善服务体系，不断提高社会管理科学化水平作为全国社会管理创新的试点城市，嘉峪关坚持以改革创新为动力，把创新社会管理工作与实施“十二五”规划同部署，把创新社会管理工作与建设和谐幸福城市同谋划，做到远近结合、统筹规划、整体推进，制定出台了一系列符合自己市情的社会管理创新战略决策，实施了“城乡户籍一体化”、“社区管理扁平化”、“平安和谐细胞”三大工程，成立了社会管理服务、城乡一体化服务、社会矛盾大调解“三大中心”，通过把社会管理服务的基本职能下放到社区，把社会管理服务的基础网络下移到社区，把社会管理服务的主要力量下沉到社区，理顺条块分割，健全运行机制，拓宽服务领域，提升了社会管理的整体效率，为全省社会管理创新做出了示范、创出了经验。特别是2010年10月被确定为全国社会管理创新试点城市以来，嘉峪关市坚持以创新体制机制为突破，以加强新形势下群众工作为主线，以保障和改善民生为重点，以制度建设为保证，以提高社会管理科学化水平为关键，强化服务，完善措施，狠抓落实，有力地促进了城乡经济社会的快速发展。

图1-2　嘉峪关市社会管理创新体系

1.党委领导、政府负责，努力推进社会管理规范化、法制化和制度化

嘉峪关市坚持把社会管理与经济发展同部署、同检查、同落实、同考核。市委常委会和政府常务会多次召开专题会议进行研究，成立了试点工作领导小组和6个专门工作组，全面负责社会管理创新工作任务的督查落实。及时出台社会管理创新综合试点工作的实施意见，严格落实目标管理责任制，层层签订责任书，并作为年度考核的重要依据。明确了各部门、各单位党政一把手亲自抓、带头管，对本区域、本行业社会管理创新工作承担第一责任。加强对公检法工作的支持、监督力度，强化公正执法，促进社会公平正义。充分发挥工会、共青团、妇联等群团组织的职能作用，不断完善全社会共同参与社会管理的新机制，为加强社会管理创新提供了坚强组织保证。

2.夯实基础、信息共享，努力推进社会管理数字化和网络化

坚持把夯实基层基础作为社会管理的切入点，把人力、物力、财力更多地投向基层，搭建了集城乡信息资源共享、应急联动指挥、社会综合服务为一体的“数字化城市”平台，从整体上提升了社会管理服务的能力和水平。嘉峪关市把技术创新融入到社会管理的各个领域，累计投入6 000多万元建成了城市监控系统，实现了对重点场所、重点区域的全方位、全天候监控。建成全市社区信息网络服务中心，公安、计生、劳动等部门建立了集流动人口分类管理、房屋租赁登记备案、暂住证办理、城乡医保、住房公积金、养老保险等一体化基础信息系统，提升了城乡居民社保信息化水平，实现了对人、事、物的高效管理。深入推进三网融合，把数字城市与物联网紧密结合，积极推广无线政务、无线交通、无线旅游、无线企业、无线生活、无线校园，为城乡居民提供了便捷、高效、优质的数字信息化服务。以数字化手段建设社会管理服务中心、社会矛盾大调解中心和城乡一体化服务中心，搭建集信息资源共享、应急联动指挥、社会综合服务为一体的基础平台，全面提升社会管理服务的信息化和科学化水平。

3.保障民生、改善民生，努力推进社会管理系统化和制度化

坚持把保障和改善民生作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，做到项目向民生倾斜，资金向民生聚拢，重心向基层下移。坚持每年办理一批让老百姓看得见、摸得着、感受得到的惠民实事。2008—2012年嘉峪关市累计投入9.5亿元，办理惠民实事107件，有效解决了人民群众就业、医疗、住房、教育等方面的突出问题。其中2011年全面完成了校舍改造工程、居民小区封闭改造、食品安全监管等29项惠民实事，当年1—10月累计实现城镇新增就业7400人，保持了就业形势的基本稳定。嘉峪关市在全省率先建成了大病医疗救助体系，全面提高大病医疗救助标准，扩大医疗救助覆盖面和受益面，城市社区卫生服务机构覆盖率达90%。加强社会保障体系建设，统一城乡低保标准，社会基本保险覆盖率达100%，新型农村合作医疗参合率达98.4%。全面落实“两基”攻坚任务，基础教育走在全省前列，高中教育形成品牌。大力实施经济适用房、廉租房建设和农村残困户危房改造工程，人均住房建筑面积提高到35.4平方米，人居环境明显改善。2012年5月“嘉峪关市城乡一体化服务中心”正式开始运行，它以“户籍一元化、服务均等化、保障同城化、管理数字化”为服务宗旨，主要职责是监督落实与城乡户籍制度密切相关的各项保障服务措施，在协调相关部门将各类服务业务延伸至社区的同时，将各项涉及城乡居民的户籍管理、居民养老保险、最低生活保障、临时救助、医疗救助、廉租住房和经济适用房管理、新农合医疗保险、子女入学优惠政策落实及农村各项惠农补贴和政策落实等保障服务业务进行整合，集中在服务中心开展业务咨询、受理、办理、审批和协调落实，并接受相关求助和投诉，为全市城乡居民开始提供方便快捷的“一站式”服务，使居民办事不必再到各个职能单位“跑腿”。

4.以人为本、执政为民，努力推进社会管理人性化和柔性化

一是坚持统筹城乡发展，制定下发了《关于加强和创新社会管理加快推进城乡一体化建设的实施意见》，出台了《深化户籍制度改革推进城乡一体化建设的实施意见》，在全省率先彻底取消了“农业”和“非农业”户籍人口的划分标准，全面推行一元化户籍管理制度，全市30万人口不再区分“农业户口”与“非农户口”，统一登记为“居民户口”，农村居民只是在户口本职业栏里登记为“农业劳动者”，使得从事农业生产变成一种职业，形成了城乡一体的社会服务管理体制。按照就高不就低的原则，对从事农业生产的居民，在拥有土地所有权、经营权和继续享受国家惠农政策、计划生育政策的同时，其他社会保障保险政策与城市并轨，实现完全意义上的待遇均等。嘉峪关市一元化户籍管理制度不是单纯意义上的“农转非”，也不意味着农民这一概念的消亡。对农民而言，不仅能继续享有现行政策条件农民应当享有的权利，同时还将逐步与城市居民享有同等的社会保障、义务教育、优抚、基础设施建设及城市管理、就业政策等方面的权利，这些举措营造了城乡统筹发展无差异的制度环境，为真正实现城乡居民公共服务均等化、社会保障同城化提供了条件。二是放宽外来人员落户准入条件，推行外来务工人员子女就近入学，定期对外来人口开展送政策、送服务、送温暖活动，使外来人口享受与城市居民同等的公共服务，做到了市民化对待、亲情化服务、人性化管理。此外，嘉峪关市还全面推出了“单位管理法”，充分发挥全市各机关、企事业单位、两新组织的内部管理职能作用，统筹运用“以房管人、以证管人、以业管人、以单位管人”的方法，将流动人口和出租房屋的66项管理职责分解到全市19个系统的机关企事业单位，实现了流动人口由治安管理向综合服务管理的转变。2011年，全市流动人口违法犯罪率比上年同期下降12.6%。三是坚持保障特殊群体基本权益全覆盖，健全了刑释解教人员安置帮教和社区矫正工作管理机制，建立安置帮教、社区矫正工作小组和社区矫正工作站，设立刑释解教安置补助专项资金，连续23年开展“千里送温暖”狱内延伸帮教工作，将刑释解教人员纳入城市低保，优先安置公益性岗位，帮教率达100%、安置率达98%。建成市级戒毒康复中心、少年儿童保护中心、流浪未成年人救助保护中心和精神病专区等，保障特殊群体基本权益的体系和网络逐步形成。四是探索居家养老新模式，采用政府引导、企业运作、专业人员服务与社会志愿者服务相结合的方式，成立居家养老服务中心，为全市老人无偿或低偿提供家政、医疗、保健、心理疏导等服务。设立“12345”服务热线，以网络通信平台和服务系统为支撑，采取一键式服务模式，使城乡老人在家就能够享受到便捷高效的专业化服务。自2012年5月正式运行以来，全市已有3000余名老人享受到居家养老服务。五是加强城乡一体的公共文化服务体系建设，建成了一批大型文化精品工程，完成农村文化站、社区图书室、农家书屋、党建活动室等基层文化设施建设，城市凝聚力和感召力不断增强。

5.社会协同、公众参与，努力推进社会管理大众化和常态化

为了推动平安和谐幸福城市建设，广泛调动各方参与社会管理创新的主动性和积极性，使人民群众真正成为社会管理的参与者和受益者，制定下发了深入开展“平安和谐细胞”工程的意见，整合各行业、各领域力量，切实把“平安和谐细胞”工程覆盖到社会各个方面。积极引导骨干企业履行社会责任，以酒钢（集团）公司等大企业为主体，在全市规模以上企业实施“平安细胞”工程，以平安作业区、平安班组、平安家庭为基本元素，建立了义务消防员、巡逻护厂和吸毒人员帮教队伍，实现网格全覆盖、工作零缝隙，有效预防了重大事故和违法犯罪事件的发生，以企业的“小平安”不断衍生为全市的“大平安”。在此基础上，还在家庭、社区、企业、机关、医院、校园、餐饮、公交、景区、商店等十个重点领域开展了“平安和谐细胞”工程创建活动，培育出1.1万余个不同领域的“平安和谐细胞”，构筑起自下而上、从小到大、层层创建、逐级推动的平安和谐管理体系，有效夯实了基层基础，激发了社会活力，最大限度调动了社会参与社会管理创新工作的积极性，形成了平安建设人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。2012年上半年，全市刑事案件数量同比下降18%，到市以上上访数量同比明显下降。此外，落实新经济组织内部安全稳定法人责任制，指导“两新组织”建立党、团、工会、妇联等组织，建立非公企业党组织538个。从市属机关单位选派党员后备干部担任非公企业党建指导员，组织工商干部与非公经济组织结对帮扶，为重点项目派驻“工商秘书”，融资5亿多元帮助企业解决了生产经营、融资贷款、商标广告、非公党建等方面的困难，形成了“非公党建大发展、非公经济新飞跃”的良好局面。

6.惩防并举、综合治理，努力形成社会稳定化和和谐化

嘉峪关市坚持人防、物防、技防并重，投入1.6亿元建成了覆盖城乡的网络视频系统、部门联动的应急管理系统、行业服务的指挥调度系统，推进了数字化、信息化的智慧城市建设。健全综治维稳网络，在三区和所属镇成立综治维稳工作中心，搭建基层综治维稳工作平台，有效预防和减少了各类案件的发生。深入开展安全生产标准化创建，强化消防、交通、建筑施工、校园安全等重点领域专项整治，安全形势持续稳定，2011年全市安全事故、死亡人数同比下降45.1%和38.5%。