构筑新型城乡一体化发展空间

四、构筑新型城乡一体化发展空间

为了更好地落实科学发展观，实现城乡一体化发展，按照国务院批准的全市总体规划要求，未来南京应构建具有科学发展特征的城乡全覆盖的“主城—新市区—新城—新市镇—新农村”的五级城乡空间体系。进一步强化主城城市综合服务的核心功能和集散功能，使主城成为全市城乡一体化发展的辐射源；完善“一城三区”配套功能，使“一城三区”成为主城联系郊县的纽带；推进“三城九镇”建设，使“三城九镇”成为呼应城市发展、辐射农村的节点，从而形成与主城、新区（城）、新镇相互配套、相互衔接的综合功能完善的新型城镇体系。

1.推进新型郊区化

城市郊区化是城市化进程中的一个发展阶段，主要是指城市由集聚式发展转变为扩散式发展。南京市正处在城市郊区化的阶段，城市由原来的向心集聚逐渐转变为离心扩散发展。因为南京市市域面积为6　582平方公里，2007年户籍人口为607万，常住人口达到719万，市区面积达4　723平方公里，占全市71.8%，城镇常住人口549万，城镇化水平为76.8%。因此，与国内同类城市相比，南京市面积较小、人口多、城市化水平高，在推进城乡一体化发展过程中在空间方面面临的阻力较小，这为全面推进以郊区化为主要内容的城乡一体化发展模式奠定了基础。具体建议:以促进城乡一体化发展为目标，将郊县全部纳入新型郊区发展范围，在推动人口郊区化发展的同时，重点强化郊县功能上的郊区化，完善以服务城市为标准的配套功能，增强就业功能和服务功能，促进人流、物流、产业流向郊县集中，使郊县真正成为南京经济社会发展的主战场。

2.适时调整行政区划

按照国家《主体功能区规划》的要求，以城市带动乡村发展为基础，进一步调整行政区划以适应城乡空间融合发展的新形势，一方面拓展城市发展空间，另一方面增强城市对乡村的辐射带动作用。具体建议:一是将溧水、高淳两县改区，尽快融入南京市区一体化建设，加强生态保护，为南京可持续发展预留战略空间；二是将玄武区与栖霞马群街道及江宁汤山街道合并，重点强化这一区域的生态、文化、旅游功能，成为南京重要的文化休闲旅游基地；三是将鼓楼和下关两区合并，打造具有现代都市特色与历史文化内涵相交融的滨江核心发展区，成为主城辐射江北的核心区；四是将白下与秦淮两区合并，并适当将江宁部分地区划入，使这一地区成为以现代服务业、文化旅游为主的产业集聚发展、城市功能鲜明的地区；五是将雨花台区与江宁区江宁街道合并，使这一地区成为以新型工业化为主导的先进制造业集聚区。

3.积极推进跨江发展

实施江北板块的大规划，统一考虑发展空间、城市规模、交通网络、基础设施、环境保护和沿江风貌等，完善江北板块具有相对独立的区域综合服务功能，尽快创造后发效应，提升江北地区的整体形象，使江北实现功能互补，尽快形成城市中心合力，促进江北城乡一体化发展。加快推进过江通道和沿江交通基础设施建设，逐步解决江北地区城市化进程中面临的突出矛盾和制约瓶颈，拉开浦口、六合两区的城市发展框架，完善城市综合功能，构筑“以江为轴、跨江发展”的新格局。串联主城与江北地区的路网，使得交通基础设施成为江北经济社会发展的支撑力，通过重大基础设施的配套，使得江北发展产生内生动力，为城乡一体化发展创造条件。

4.科学实施镇村规划

一要优化郊县城镇用地结构。根据《南京市镇村布局规划》，努力使农村居民点从2007年的7　924个逐步缩减到2　215个，农村人均建设用地面积从176m²/人减少到87m²/人，为未来南京城乡一体化发展争取更大的空间。二要提高镇村建设配套标准，加强农民集中居住区建设。加强新增设施引导作用，新建公共服务设施和基础设施原则上只配套规划保留的农村集中居民点，其他地区不再新增，创造条件逐步引导农民向规划的村民点集聚，整合郊县城乡生活空间。三要防止新的“城中村”产生，位于远期城市建设用地范围之内的农村居民点必须集中布局，并按城市标准建设，实现真正的集中。四要加快城乡间发展指标的相互调剂。推进村庄撤并，鼓励农民集中建房，并对撤销的村庄建设用地进行及时整理、复垦，将村庄建设用地指标在市域范围内调剂给城镇使用，建立起城乡间的利益协调机制，对指标的调剂给予必要的利益补偿，从而实现城乡发展的双赢。

5.努力打造特色镇村

一要重点发展特色名镇，带动“三城九镇”建设的逐步深化。加快南京名镇发展战略研究，以“三城九镇”为核心，以历史文化名镇创建为抓手，培育一批规模适度、经济发达、品牌突出、特色鲜明、环境优良、功能齐全、设施完备，在一定层次和范围拥有较高知名度的郊县城镇，成为促进农村现代化、加快农村经济社会发展和增加农民收入的重要基地，成为连接主城与乡村的重要有机节点。二要积极引导特色村庄建设，保持多元特色乡村风貌。根据村镇实际情况，秉持“延续”、“创造”的原则，分类引导，推动特色村镇建设。对于具有传统乡村文化、乡村风貌的特色村镇，要在保护好既有特色的基础上，协调好新增建设与既有部分的关系；在山水环境较好的地区，或者郊区独立设置的软件新镇等，可以培育一些现代风格的村镇，丰富和拓展村镇建设形式。

6.全力构筑生态网络

深入实施“绿色南京”战略，保护乡村地区，尤其是承担重要生态功能的乡村地区，构筑绿色空间网络，切实保障全市的可持续发展。一要构筑城乡一体的绿色生态屏障。在市域范围内，通过“绿楔（斑块）—绿廊”的绿网建设，形成“七绿楔、三绿廊”的生态屏障系统，使得绿色空间与城镇空间一起形成城乡一体、经络全市、外楔于内的生态绿地系统。突出绿楔的生态功能，在保证其生态效应的基础上，鼓励以郊野公园等形式增加复合功能，促进旅游等绿色产业发展。突出绿色隔离廊道在组团之间的联络功能，加强组团隔离与城市景观功能。二要加强对生态网络的规划、建设与管理。为了确保城镇组团间的隔离绿地和城镇发展轴带之间生态绿楔的实施，一方面根据绿地系统规划，划定绿线，并针对城市建设用地蔓延最为严重的地区制定专门的绿化隔离带规划，通过立法的方式，制订生态隔离廊道保护的地方法规，禁止城市建设活动的进入；另一方面要结合郊野公园建设绿楔，对郊野公园的建设制定优惠政策，鼓励引入社会资本，多渠道扩大建设资金来源。

7.创新规划管理制度

自2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》对规划编制、审批、实施管理等均进行了较大的变革，明确提出城乡一体化发展、统筹规划城市和农村的要求。如何按照新的法律要求，确立规划新理念，建立健全规划管理队伍和制度、创新规划管理机制，要求我们在城乡一体发展的新的历史条件下，进一步解放思想，努力探索和创新城乡规划与管理制度。一要改变城乡分割的建设和管理体制。对土地运作、建设投资体系、公共交通管理体系、建设管理体系、市政供给系统等进行优化整合，在保证全市整体利益最大化的前提下发挥地方的主观能动性。二要加快新三区（江宁、浦口、六合）城市规划的集中统一管理，将新三区规划管理部门变为市规划局直管的分局，实现全市统一规划、统一管理。

8.整合产业发展资源

按照乡镇集中建设重点乡镇工业园的方法，防止工业园区在郊县遍地开花。一是实现园区和周边城镇或园区之间的协调发展。一方面要积极推进“园区带镇”的发展模式，实行周边城镇与园区在城市规划、产业开发、基础设施建设、招商引资、政策实施等方面的一体化管理；另一方面积极推进省级以上园区带动乡镇工业园区的发展模式。采用建设“园中园”方式，联合开发园区，实行各自招商、财税指标分成等相关配套政策，解决无工业园区用地的乡镇发展问题。二是建立基于主导功能为主的评价考核体系。进一步明确区（县）主导功能，完善评价考核体系，建立分类指导工作推进机构、规划协调机制、政策落实机制、财政配套机制、考核评定机制等工作机制，以整合郊县城镇产业发展。