城乡一体化发展战略

城乡一体化既可以理解为是推进城乡一体化的过程，也可以理解为是消除城乡二元结构的结果。无论从过程还是结果来看，推进城乡一体化有利于社会和谐发展、可持续发展，有利于进一步加强基层社会治理，提升基层社会治理水平。

1.城乡一体化的含义

不同学科对城乡一体化的理解不同。社会学和人类学从城乡关系的角度，认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村打破相互分割的壁垒，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。规划学从空间的角度对城乡发展做出统一规划，即对具有一定内在关联的城乡交融地域上各物质与精神要素进行系统安排。生态、环境学从生态环境角度，认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。经济学从经济发展规律和生产力合理布局角度，认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间的合理分布，实现协调发展，以取得最佳的经济效益。从综合角度来看，所谓“城乡一体化”，它既是城市现代化的最高阶段，也是乡村现代化的最高境界；是城市现代化和乡村现代化的交汇融合；是城乡经济社会协调持续发展、人与自然和谐发展、城乡居民共同富有、共享现代文明的现代社会结构。^[7]

恩格斯曾经说过：大工业在全国的尽可能平衡分布，是消灭城市和乡村的分离的条件，所以从这方面来说，消灭城市和乡村的分离，这也不是什么空想。^[8]不仅如此，马克思其实还从环境等角度来分析城乡一体化的必然性。“城市和乡村的独立的消灭不仅是可能的。它已经成为工业生产本身的直接需要，正如它已经成为农业生产和公共卫生事业的需要一样。只有通过城市和乡村的融合，现在的空气、水和土地的污毒才能排除，只有通过这种融合，才能使现在城市中日益病弱的群众的粪便不致引起疾病，而是用来作为植物的肥料。”^[9]现实社会中推进城乡一体化受多种因素制约和影响。就总体而言，经济要素是最基本的和关键的动力：产业结构转换是城乡一体化的动力机制，经济要素流动与集聚是城乡一体化的实现机制，制度安排与变迁是城乡一体化的推动机制。它们的共同作用形成了城乡一体化的生成机制。^[10]因而，作为社会现代化的城乡一体化最初是需要经济发展方面提供的动力机制，浦东城乡一体化也应该从经济发展方面入手来推进。马克思主义城乡关系理论仍然是我们今天推进城乡一体化工作的指导。“城乡一体应该是全方位的，它具有丰富的内涵：社会发展和城乡形态两个规划要与城乡一体化原则相一致；经济发展要与城乡一体化原则相匹配；财税政策要与城乡一体化原则相配套；乡镇管理要与城乡一体化原则相协调；行政和组织建设要与城乡一体化原则相适应。”^[11]

过去一段时间，一些学者提出了我国农村（郊区）现代化的四个步骤。中国农民将在逐步经历家庭联产承包责任制、乡镇企业、小城镇、城乡一体化和区域现代化。^[12]现在看来，过去设想的这一路径由于经济社会发展环境变化而走不通了。中国乡镇企业和小城镇经历了20世纪80年代的高速发展，在90年代随着经济全球化和社会主义市场经济推进，大部分乡镇企业都难以适应这个进程，从而造成了中国小城镇发展的困境，农民从农业中转移出来之后的第一选择不再是小城镇，而是大中城市。因而，农村现代化的路径需要重新规划。

一些学者从更加宏观的角度认为：从城乡发展的历史来看，大致上沿着“乡育城市—城乡分离—城乡对立—城乡联系—城乡融合—城乡一体”路径发展。^[13]这是一个渐进的过程。在这个过程中，并不是说所有的乡村都变为城市，不是乡村彻底消失，也不是乡村和城市自然特性差别完全消除，而是主要体现为城乡的社会性差别消除，城乡地位没有孰轻孰重，城乡居民自由流动，共同享受高度的社会文明发展成果。就现实来看，我国离城乡一体化发展目标还比较遥远，但是在我国现代化建设过程中，“必须将城乡置于统一的空间下，谋划城乡一体的社会、经济发展战略，构筑有利于实现城乡一体发展的环境，包括政策、法规、管理体制的建立和基础设施的建设等等，逐步实现城市和农村在地域、形态、功能等方面的有机结合，朝着城乡融为一体、相互促进、工农齐发展的城乡一体化方向发展。”^[14]只要我们抱着这样的历史自觉性而不断创造条件来推进城乡一体化，必然会创造出具有特色的发展路径。

2.浦东城乡一体化的有利条件

推进浦东城乡一体化为加强基层社会治理提供了更加好的环境和条件，或者说有利于进一步推进社会治理的有序展开。

一是经济持续高速增长。根据表1-1，^[15]从1990年开始，浦东新区经济高速增长。1993年浦东新区经济增长率达到30个百分点，从1993年到2013年的20年的年均增长率为16.95个百分点。就一个地区的发展来说，在20年内能够有年均近17个百分点的经济增长率，那是相当不错的发展成就。在高速经济发展中，地方财政收入必然会大大增加。从经济发展规模来看，从1990年浦东新区经济总量占整个上海市的8.1%，到2013年经济总量上升到占上海市总量的近三成。这些方面的数据说明了浦东新区经济发展取得的成就。

二是经济结构不断升级。根据表1-1，浦东经济结构进一步完善了现代型社会的经济结构，从1990年一、二、三产业结构比重为3.7∶76.2∶20.1到2008年为0.2∶45.4∶54.4的现代产业结构。2009年原南汇区并入浦东新区，尽管第一产业的比重有所增加，但是第一产业比重没有超过1个百分点。随着近几年浦东经济结构的调整，现代服务业在经济结构中的比重不断增加。到2013年浦东一二三产业结构比为0.5∶35.1∶64.4。浦东现代型产业结构进一步优化升级。这种产业结构有利于农村与城市的进一步融合发展。

三是城市化水平不断提高。作为城市郊区的浦东新区，其原来城市化水平就要高于全国的平均水平，浦东新区大力推进郊区“三集中”即工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模集中，特别是征地、动拆迁以及对于2001年后出生的农民子女户籍直接登记为城市户口的举措使人口城市化的速度大大加快。农民身份的人口比重越来越小，仅占户籍人口的10%。浦东人口城市化水平高达90%。同时，从空间来看，城市空间拓展的速度也非常快。浦东开发开放前期的基础设施建设，以及“预征地”政策，迅速推进了大片城市化用地。开发区的推进以及大量工业企业落户到浦东，迅速推进城市空间规模的扩大。城市空间从改革开放初期仅仅在沿黄浦江的陆家嘴一带，大致为46平方千米的空间；到2013年，已经基本推进到了外环线内的近300平方千米的空间。同时加上外环外的原川沙县城、南汇县城以及新建的临港新城等地区，浦东的城市化空间已经达到了350平方千米，大致是改革开放初期的7倍。

四是政府注重城乡协调发展。自从浦东开发开放以来，政府通过多种途径推进城乡一体化发展，注重城乡协调发展。上海发改委曾经提出：城乡空间一体化，基本形成现代城市化与郊区城市化相互融合的城乡一体化空间格局即“中心城—新城—中心镇—一般镇”的格局，后来又提出了“1966”体系即1个中心城、9个郊区新城，60个新市镇、600个中心村；人口一体化，形成城市人口郊区化与农村人口城市化的相互融合的城乡一体化人口分布格局；经济一体化，形成与现代化国家大都市相适应的城乡一体化工业布局结构；社会一体化，基本形成城乡人民生活质量普遍提高，特别是城乡人民享受同等生活福利与保障的城乡一体化的生活发展格局；生态一体化，形成城乡生态环境高度融合、互补，经济、社会与生态协调发展的城乡一体化的生态发展格局。^[16]在这个过程中，浦东先行先试，进一步发挥示范作用。

3.城乡一体化发展有利于基层社会治理水平提升

浦东城乡一体发展为减少社会矛盾、提升社会治理水平提供了重要的基础。一是提升资源均衡化水平，有利于减少社会矛盾。中共浦东新区委员会办公室、浦东新区人民政府办公室《关于贯彻〈上海市委办公厅、上海市政府办公厅关于加强新形势下社区建设的若干意见〉的实施意见》（浦委办发〔2012〕11号）“完善城乡结合部地区和大型居住社区公共服务配套”中规定：以常住人口为基数，增加城乡结合部地区和大型居住社区公共服务的财政投入，促进城乡基本公共服务均等化。优化资源布局，加强郊区和大型居住社区教育设施的规划建设，以应对城市化进程加快和常住人口激增趋势；通过委托管理、优质学校到郊区办分校、城郊学校结对互帮、办学联合体、局校合作、局镇合作等模式，拓展优质教育资源，促进全区教育均衡优质发展。加强郊区三级医疗卫生机构的内涵建设，优化基层医疗机构布点，合力推进基层医疗机构改造，完善区域医疗机构整体布局。完善城乡基层公共文化设施网络建设，以“数字惠民”工程为抓手，加快郊区有限电视网络改造、数字电视转换。依托城际高铁和轨道交通站点，优化郊区区域性公交枢纽的布局和建设。加强社区公益配套建设，逐步实现社区内的菜场管理、老旧小区物业服务回归公益。通过政府购买服务的形式，在老旧小区中增加便民服务点，满足老百姓的日常生活需求。总的来看，城乡差距是造成我国社会治理中社会矛盾产生的一个重要方面，通过缩小差距实现一体化发展。

二是提升主体平等，有利于社会公平。城乡一体化就是要逐步实现人口在经济、社会、政治、文化方面的条件、起点平等，对于社会治理来说，也就是主体所处的地位平等。主体平等是社会治理的基本要求。城乡一体化推进了城乡居民的平等，必然有利于社会公平公正。社会治理也就是通过广大居民的积极社会参与实现社会公平发展，这两者目的是一致的。因而，城乡一体化在提升城乡居民平等基础上，有利于社会治理的开展。

三是提升文明水平，有利于协商等社会治理的开展。城乡一体化、农村城市化都是以先进的文明代替落后文明、城市文明影响农村文明的过程，从生活方式、生产方式、文明行为以及人们的法治观念和意识提升等方面来提升整个社会的文明水平。同时，城乡一体化提升了农村居民的地位，也必然提升农村居民社会参与能力和参与的积极性，从而使得城乡居民可以在平等的基础上开展协商、谈判、讨论、商议共同关心的公共事务，解决公共问题，开展社会治理。