日本高等教育政策的特色

三、日本高等教育政策的特色

（一）高等教育国际化政策的演进和发展趋势

高等教育国际化已成为当今国际社会所认可的教育发展方向，是各国进行教育改革的指导思路。日本在高等教育国际化的进程中，政府与地方、学校及社会多方配合，采取了种种措施，制定了一系列的法规和政策，有力地促进了教育国际化工作的开展。日本在第二次世界大战结束后提出了“贸易立国”的国家发展战略，集中全力恢复和发展生产，到了20世纪70年代，已跻身于发达国家的行列。随着经济力量的增长和国际地位的逐渐提高，日本的大国意识也日益强烈。从追求经济大国到政治大国的转变，是日本政府推出高等教育国际化战略的背景。

二战后到20世纪80年代之前，由于高等教育的封闭性和管理体制的僵化，高等教育的国际化尚处于缓慢发展时期。早在1956年中央教育审议会的咨询报告中就提出了关于推进教育、学术、文化的国际交流的初步设想。1965年，中央教育审议会又出台了《所期望的人》的咨询报告，提出了教育国际化的思想以及今后的教育目标，把培养“世界通用的日本人”和“认识日本使命的日本人”作为日本今后制定教育政策的思想依据。1968年，将教育国际化战略付诸实践，制定了选派留学生的制度，积极派遣学生出国留学。1974年，中央教育审议会发表《关于教育、学术、文化的国际交流》的咨询报告，要求日本推进国际性的启蒙教育和国际理解教育，扩大师生的国际交流，完善国际交流体系，为日本制定教育国际化的具体政策提供了依据。

到了20世纪80年代，对教育国际化有了新的认识，日本的高等教育进入了迅速上升时期。1983年，中曾根康弘内阁成立了专司留学生政策的咨询机构——21世纪留学生政策委员会（COSP），发表了《关于21世纪留学生政策的建议》的研究报告，该报告在阐明互换留学生对提高派遣国与接受国双方教学和科研水平，促进双方相互理解和合作均具有重要意义的同时，发表了面对赴日外国留学生逐年增长之趋势所应采取的配套措施，制定了2000年接受10万名外国留学生的目标，即“留学生10万人计划” 。1984年，临时教育审议会在咨询报告中提出，各领域日益增长的国际化趋势要求教育适应社会的巨大变化和文化的发展，强调在教育领域中国际化的重要性，“人”的观念应该适应国际化的需要，而所谓的国际化不是固定的状态和观念，而是与时俱进的，它的内涵随着时代的发展而变化，并提出了相应的措施加速国际化的进程，如改进大学的教学方针，在学期的划分、转院、转系等方面作出灵活性的规定；重新考虑教学内容与课程设置，以利于各国大学顺利进行交流；在大量吸收外国留学生的同时，增加日本学生赴国外学习的机会，包括各种社会调查、社会体验在内的各种国外进修形式；增加外籍教师的聘用名额等。1988年9月，文部省设置了大学审议会，该审议会向文部大臣提出了《关于大学高等教育机构实现教育研究高水平化、个性化及活性化的具体方案》，其中有关国际化的措施有：培养在国际社会中能够生存的日本人；设置与国际化有关的学部、学科和机构，推进国际性课题研究；充实研究生院，使之成为向世界提供高水平研究成果的教育科研据点。

20世纪80年代以来高等教育国际化政策主要落实在增招留学生，继续派遣赴外留学生；签订大量的国家交流协定；广泛开设国际化课程；创办一批国际性大学，联合培养高级人才；加强国际间的信息交流；充实外语教育；完善学分互换制度等方面。

面向21世纪，日本政府不断充实和完善高等教育国际化。1995年，日本文部省发表的《教育白皮书》中指出：“为增进国际理解、确保世界和平与国际社会的稳定，必须继续有计划地推进教育、文化、体育领域内的交流与合作，建立国际信赖关系，并且进一步对外开放。”其具体的指导方针为：加速大学改革，以适应国际化、信息化时代的到来；将充实研究生教育作为大学改革的重点；把学术研究作为对未来的投资，调整研究体制以满足国际学术的研究的要求；推进国际学术文化交流的发展。2008年，日本文部科学省联合外务省、法务省、厚生劳动省、经济产业省、国土交通省制定了“留学生30万人计划” 。该计划以2020年为目标，在日本学习的留学生人数将增加到30万人，以此作为日本加强国际化程度、提高国家地位的重要途径之一。其主要内容有：吸引外国留学生赴日留学；改善入学考试、入国签证等方面的标准，使赴日留学渠道变得更加畅通；加快大学国际化的进度，建设具有吸引力的国际化大学；创造良好的环境，使留学生能够安心地学习和生活；推动留学生毕业后的就业工作的开展。2011年，中央教育审议会大学分会发表了《产学官联合全球人才培养战略》报告，提出了如何在国际化、信息化社会中实施全球人才战略。其中，大学的任务是：提供有魅力的国际性教育，完善大学自身应对全球化的体制，推动日本学生出国留学，吸引优秀的外国留学生，援助外国大学的建设。企业的任务是：改革企业的录用制度，支持日本学生出国留学，支持外国留学生赴日留学，支持大学建设。国家的任务是：开展高等教育外交，整备产学官合作的环境，促进和改善全球化推动项目，促进初、中等教育和高等教育的联合。至此，日本的高等教育国际化战略向着更高层次、更广领域发展。

（二）高等教育政策的法律依据

随着国际化、信息化社会的发展，高等教育成为经济发展的主要动力，因此各国都十分重视高等教育的改革和发展。日本高等教育在经历了战后、经济高度增长期的改革后，进入21世纪，随着国际社会的变化，日本的社会结构、经济形式也发生了变动，迎来了新的变革。国内外形势的变化，对政府教育政策的制定也提出了严格的要求。为了保证政策的公开性、民主性和科学性，在制定高等教育政策时，日本政府充分发挥了咨询机构的作用，调动了专业人士的积极性。比如大学审议会，自1987年成立到2001年改组为中央教育审议会之前，委员更换了6次，仅2001年就先后提出了5次报告，就大学设置标准的修订、入学考试的改革以及全球化时代高等教育模式的建立提出了建议，为日后高等教育政策的制定提供了理论依据。

日本教育政策基本上都是在审议会咨询报告的基础上，以教育法规的形式出现。日本政府从近代教育体系建立伊始就十分重视教育法规体系的建立，先后颁布了规范日本高等教育系统运行行为的一系列法规：《日本国宪法》、《教育基本法》、《学校教育法》、《学位规则》、《大学院基准》、《大学院设置基准》，《私立学校法》，《教育公务员特例法》、《高等专门学校设置基准》、《私立学校法》、《教育公务员特例法》、《高等专门学校设置基准》、《短期大学设置基准》、《广播大学学院法》等。这些法规把日本的高等教育纳入了健全的法制轨道。日本政府通过高等教育立法，为高等教育政策的制定和执行提供了法律保障。这种以法律为基础制定的政府政策避免了人为的主观性，使国家对高校自主办学的干预趋于规法化和制度化，教育法律法规为教育改革保驾护航，是日本等教育改革政策的一大特色。

（三）高等教育政策的连贯性

日本的高等教育改革是循序渐进的，政策的连贯性也是其一大特色。以日本高等教育评价体系的完善为例，前面已经提及，1888年颁布《私立法律学校特别监督条规》、《特别认可学校规则》，标志着日本近代高等教育评价制度的始端；历经1903年的《专门学校令》和1919年的《大学令》，基本构成了日本战前高等教育评价制度的雏形；再到二战后，日本对教育制度进行了改革，把对大学的设置认可和对大学的质量评价分离开来，成立了大学基准协会，先后制定了《大学标准》、《研究生院标准》、《大学函授教育标准》、《短期大学标准》 ； 1989年的《学校教育法》，规定了大学审议会的性质、权限及任务等，日本高等教育评价开始走向制度化、规范化；经历了近百年的时间，20世纪90年代，大学引入多元评价机制，以内外评价相结合的形式来保证高等教育的质量。每一次改革政策的提出，都是在原有基础上进行改进，避免了改革步伐过快造成的失误。

日本高等教育的连贯性不仅表现在纵向上，从横向来看也保证了它的一致性。比如20世纪90年代，日本高等教育改革的课题集中到了高度化、个性化、大学运营管理活性化三个焦点上。但这三方面的改革不是孤立的，它们是一个整体，相互联系、相互促进。大学性质法人化以及国立大学的重组和导入多元评价制度，这些对大学运营体制进行调整的政策，无疑打破了僵化的旧的高等教育管理体制的禁锢，赋予了大学更多的自主权，这样大学才能形成自己的特色，突出个性。大学管理体制的松绑为高等教育个性化、多样化、高度化的发展提供了条件，在追求特色办学、重视科研的同时，大学的管理体制也得到了进一步的完善。

（四）高等教育政策的市场取向

市场经济“新自由主义”是推动日本高等教育改革的主要思潮，企业主体地位原则、竞争原则、等价交换原则、效率优先原则、供需均衡原则等市场经济的基本原理，被充分用于日本的高等教育改革的整个过程中。例如国立大学的重组实现了教育资源的优化配置；面向市场需求，调整大学课程设置，培养创造性人才；多元评价机制、教师的聘任制等，遵循了市场的竞争原则。20世纪90年代以后的教育改革重点是把国立大学推向市场，赋予国立、私立大学更大的自由，充分发挥市场机制在提高整个教育系统效益和竞争力方面的作用。日本政府以市场为导向，营造教育的内外部市场。

市场化就是国家通过在高等教育中引入市场机制，缩小政府的行政职能范围，利用外部评价与财政援助等宏观调控手段有效盘活并配置资源，提高高等教育质量与投入效率。日本的高等教育面临着四个市场化，那就是资金的市场化、经营的市场化、就业的市场化和入学的市场化。资金的市场化有两个含义，“一是指政府主导型向市场主导型的变化，即外部市场化；二是不管是政府主导型还是市场主导型都从二者关系向三者、四者关系的多元化方向转化，即内部市场化”^[9]。日本的大学一直在外部市场化和内部市场化这两种力量的推动之下持续发展。构建外部教育市场的目的在于使高等学校的经费必须依靠非政府投入，将高等教育成本由一般的纳税人负担向学生及家长和大学教育、科研服务的购买者负担转移。面对着被市场淘汰的压力，各个高校将按照不同社会阶层要求的服务内容和方式办学，打造自己的特色以确保在市场竞争中立于不败之地，从而促使了高等教育形式多样化，办学理念个性化。教育市场的存在，迫使高等教育系统优胜劣汰，最终形成最合理的结构和布局。日本内部教育市场主要体现在评价主体多元化的教育评价体系改革，市场的调节取代了政府的直接干预，使各个大学在平等的基础上互相竞争。

中国的高等教育从20世纪90年代末期开始快速进入大众化发展阶段，而且作为私立的民办大学也迎来发展的时期。在全球化的发展过程中，各国间的人员交流和信息交流显著扩大，中国也正在被纳入世界高等教育的网络中。日本高等教育政策充分体现了日本文化的开放性与实用主义的结合，从明治维新的文明开化、二战后积极学习美国文明，到高等教育国际化改革，文化的开放性促进了教育事业的发展。他山之石，可以攻玉，希望通过对日本高等教育政策的研究能对中国高等教育的发展有所启示和借鉴。

【注释】

[1][日]小林哲也：《日本的教育》，徐锡龄、黄明皖译，人民教育出版社，1981年，第41页。

[2]五种学校是指：设有普通、专业或职业课程的三～四年制大学；设有普通或职业课程的二年制短期大学；跟初中教育衔接的五年制高等专科学校；供成年学生专业深造或在职进修或培训的二～三年制研究生院；为高材生提供进修博士学位课程的高级研究院。

[3][日]小林哲也：《日本的教育》，徐锡龄、黄明皖译，人民教育出版社，1981年，第134页。

[4]“日本文部科学省进行的学校基本调查” ,http://www.mext.go.jp/b_menu/toukei/chousa01/kihon/kekka/k_detail/1309148.htm。

[5]大学基准协会的前身是1947年由46所包括国立、公立、私立在内的大学发起的独立的大学团体，设立的目的在于通过会员校的自主努力和相互援助来提高日本大学的质量。2002年《学校教育法》修订之后，规定大学有义务接受通过文部科学大臣认证的评价机构的评价，每7年一次。自2004以后，大学基准会开始作为认证评价机构对大学进行资格认证。http://www.juaa.or.jp/outline/about/index.html。

[6]大学审议会：文部省1987年7月向国会提出关于设立大学审议会的学校教育法修正案，大学审议会随即正式成立。根据修改后的《学校教育法》的规定，大学审议会的性质、权限及其任务是：大学审议会是文部省的常设咨询机构；大学审议会拥有向文部大臣提建议的建议权；大学审议会的主要任务是调查审议大学问题；大学审议会还具有收集并提供有关大学信息资料的功能；大学审议会参与制定政府的大学发展计划。2001年初，文部科学省将所属的各种审议会统合为中央教育审议会，同时将原来的大学审议会改组为大学分科会。

[7]袁本涛：“教育新生：面向未来的日本高等教育改革”，《清华大学教育研究》，2002年。

[8]胡建华：“日本大学制度创新的重要举措”，《外国教育研究》，2004年第10期。

[9][日]矢野真和：《高等教育的经济分析与政策》，张晓鹏译，北京大学出版社，2006年，第260页。