日本高等教育政策的实施

二、日本高等教育政策的实施

教育政策是国家权力机构为了实现教育目的所采取的手段体系，具体体现在教育目的、内容、方法以及教育机构组织运营等相关方面的法规制定和执行上。教育政策是教育领域乃至社会领域中社会政治和教育政治活动的形式和结果，教育政策的实施是社会政治行为在教育领域中的集中体现。教育政策的调整往往意味着重大的教育改革，既直接影响宏观教育事业发展的方向、速度、规模和效益，又间接影响微观教育活动的质量和效益，关系社会和个人受教育的机会和质量。高等教育的发展是以众多的新政策和新改革为特征的，在该部分着重从日本的高等教育机构的构成及其变化、高等教育评价体系的发展和完善、 20世纪90年代以来日本高等教育的改革及其发展趋势来详细地阐述日本高等教育政策的具体实施。

（一）高等教育机构的构成及其变化

日本的高等教育机构包括研究生院、大学、短期大学和高等专科学校。《学校教育法》规定：大学教育的目的是传授和研究更高深的学问，授予学生以渊博的文化知识，发展他们的智力、道德和实践的才能。短期大学强调训练学生生活实践和职业所必需的能力。高等专科学校的教育目的在于授予学生专业技术和培养他们的职业才能。大学和短期大学招收高中毕业生，大学专修4年（其中医科和牙科为6年），短大专修2至3年。高等专科学校招收初中毕业生，专修5年。

日本的国立大学相当于中国教育部直属院校，经费来自与国家的教育拨款，如东京大学、京都大学等；公立大学相当于中国的地方院校，由地方政府出资办学，如都道府县的公立大学；私立大学是由个人或企业、财团出资建立的大学，其经费主要靠学费来补充，如日本著名的私立大学早稻田大学和庆应大学。

根据日本的文部科学省2011年的统计数据^[4]显示，日本现有780所大学，其中国立大学86所，公立大学95所，私立大学599所，私立大学所占比重达76.8%，在校人数2893434人，比2010年增长了6020人。短期大学387所，其中公立短期大学24所，私立短期大学363所，比2010年减少了8所，在校人数150005人，比2010年减少5268人。高等专科学校57所，其中国立51所，公立3所，私立3所，比2010年度减少1所，在校人数59220人，减少了322人。

日本的高等教育随着适龄人口的急剧变化而变化，受20世纪60年代第二次生育高峰的影响，90年代初，高等教育机构受教人员达到二百多万，形成了日本高等教育史上的一个高峰。为了应对适龄人口增加的形势，日本政府放弃了20世纪70年代中期开始实行的控制高等教育规模扩张的政策，私立学校等高等教育机构开始采取增加计划招生、扩建学校规模、增加教师人数、扩充教学设备等积极措施。教育政策的放宽以及各教育机构积极的扩张措施，是20世纪90年代日本高等教育的入学率迅速提高的重要条件。从20世纪末开始，日本社会人口结构呈现老龄化和少子化，适龄人口的迅速减少给日本的高等教育带来了巨大的冲击，高等教育的结构体系随之发生了变化，主要表现在：第一，私立高等教育机构开始合并和重组。20世纪90年代后期，18岁年龄的人口急剧减少，生源不足是私立高等教育机构面临的最大难题，一些不能照常完成招生计划的学校，学费的减少造成了办学资金的短缺，使得这些规模小、远离大城市的私立学校处境窘迫，甚至倒闭。另外，四年制私立大学和短期大学之间的生源竞争也愈演愈烈，生源不足的学校之间不得不寻求合并或进行改编。第二，短期大学数量减少。生源不足的问题同样使短期大学陷入困境。长期以来，日本的短期大学在日本高等教育发展过程中发挥了重要的作用。但是随着社会经济结构的调整和经济形势的变化，产业界越来越青睐于高学历以及受过较强专业性教育的职业者，而短期大学规模小、偏文科，又大多面向女性，明显满足不了新的市场需求，这也是短期大学在竞争中失败的重要因素之一。第三，高等专科学校地位上升。在高等教育适龄人口减少的情况下，高等专科学校并没有同短期大学一样出现入学人数骤减的现象，而是基本保持稳定。这与日本经济结构的调整与变化是密切相关的。在经历了泡沫经济的崩溃之后，产业界的用人需求明显侧重于受过专业教育的职业者，因此有些年轻人开始选择专业训练、资格培训、重视实用的专门学校。与人文、社会科学为中心的短期大学相比，高等专科学校对职业教育和产业结构变化的适应能力更强。第四，专业研究生院取得新发展。以国立大学为中心的一些主要大学开始扩大研究生院，逐渐呈现“研究生院大学化”的趋势，这一变化的核心是“专业研究生院” （professional school）的开设和扩充。除理工科以外，人文、社会科学领域的研究生院的职业教育有了新的突破和发展，比如近年经营研究生院、法科研究生院的设立出现热门化趋势。

（二）高等教育评价体制的发展与完善

教育评价是由一定机构对一所学校的办学条件、教育质量以及其在学校群体中的地位的一种判定。进行教育评价的意义在于保持一所学校作为某一类学校应该具备的基本水平，以促进其教育质量的不断提高。从西方发达国家的高等教育评价体系来看，按照高等教育评价主体的不同可以划分为高等教育自我评价、政府评价和社会评价三类。高等教育自我评价是高校自行组织的自我诊断、自我改进的评价活动；政府评价是政府组织的引导办学方向、调控办学经费筹拨的评价活动；社会评价是社会机构了解与监督高校的评价活动。日本的高等教育评价体系，经历了较长的形成过程，是随着日本高等教育的发展而逐步完善起来的，先后经历了萌芽、规范化、发展完善时期，才确立了今天成熟、完备的高等教育评价体系。

明治维新以后，日本已经基本确立近代高等教育结构，但是当时中央集权的高等教育管理体制，似乎没有意识到高等教育评价的重要性，学校与学校之间，特别是私立学校的教学质量参差不齐。直到1884年，当时的日本首相伊藤博文在考察了欧洲各国教育后，首次提出从国家的角度进行教育评价的重要性。日本政府先后于1886年、 1888年通过了《私立法律学校特别监督条规》、《特别认可学校规则》，规定只有得到国家认可的学校，才享有培养国家官吏的资格。这些规则可以说是日本近代高等教育评价制度的开端。

随着日本社会的进步和产业经济的发展，特别是高等教育机构中的私立、专门学校迅速增多，但是还没有条例明确规定大学或专门学校应该具备何种条件。日本政府于1903年颁布了《专门学校令》，以此作为国家对高等教育机构进行认定的一般标准。《专门学校令》虽然没有解决高等教育机构评价的所有问题，但是在日本高等教育评价制度的发展中占有重要地位，它至少明确规定了具备什么样的条件才是高等教育机构。《专门学校令》的颁布促使专门学校的教育质量迅速提高，许多学校的教育水平达到了大学程度，但是由于制度的限定，私立大学仍然是专门学校，这就减弱了它的社会影响力并阻碍了发展。1919年，日本政府颁布了《大学令》，依此对要求升格为大学的专门学校进行认定，同时规定除帝国大学以外的公、私立大学均需经过“临时教育会议”的审议，至此，日本战前的高等教育评价制度基本形成，它是国家以立法的形式规定评价标准，评价的主体是国家。战后，日本进行了教育改革，高等教育评价制度也发生了重大变化，把对大学的设置认可和对大学的质量评价分离开来，高校的设置认可由国家进行，而质量评价转由民间机构进行。1947年成立了由各国立、公立、私立大学的校长组成的日本全国范围的、最大的民间教育质量评价机构——大学基准协会^[5]，并先后制定了《大学标准》、《研究生院标准》、《大学函授教育标准》、《短期大学标准》 。

1984年，日本成立了临时教育审议会，其任务是向文部大臣提供发展教育的咨询报告，该机构为日本的教育改革发挥了重大作用。为了推动高校的发展与改革，1986年，临时教育审议会正式要求各学校必须在教学研究和对社会的贡献等方面不断地进行自我审查和评价，高校团体内部应该实施校内成员之间的互相评价，同时提出希望政府建立教育审议会制度，设立专门的常设机构，负责向文部大臣提出咨询与建议。1989年，日本国会通过了由教育审议会草拟的《学校教育法》，规定了大学审议会^[6]的性质、权限及任务等。此后大学审议会参与制定了政府的高校发展计划，调查、审议高等教育改革中涉及的各方面问题，并向文部省提出了咨询报告，也包括对高校进行评价的建议和方案。大学审议会在推动临时教育审议会提出高校评价建议和方案，促进建立日本高等教育评价体系，最大程度地发挥大学基准协会的作用等方面发挥了重要的作用，日本高等教育评价开始走向制度化、规范化。

1991年2月，大学审议会提出了《关于大学教育制度的改善》、《关于修订大学设定标准及学位原则》等多项咨询报告。《关于大学教育制度的改善》中提出参考美国的大学质量评价制度，促进日本高校评价体系的合理发展，并建议在此过程中，最大程度地发挥大学基准会的作用。1991年6月，文部省根据咨询报告，修订了1956年的《大学设置基准》，主要有两项内容：一是提出大学设置基准的大纲化；二是导入高等教育自我评价体系。新修订的《大学设置基准》指出“大学应该努力就本大学的教育研究活动等情况开展自我检查及评价，根据检查及评价的主旨，设定适当的项目，同时确立适当的组织体制”，至此，日本高校进入了规范化的政府评价和学校自评时期。

1999年，日本文部省对《大学设置标准》进行了大幅修订，表现在三个方面：第一，强调教育质量研究、教育评价的重要性和迫切性，指出进行自我评价是高校的一项基本义务；第二，高校应该公开自我评价的结果，以此获得社会的监督、理解和支持；第三，提出由政府、媒体、民间团体等高校以外的第三方检验大学自我评价的结果。2000年3月，日本国会根据大学审议会提出的关于设立第三方评价机构的建议，正式批准了关于设立第三方评价机构的议案，成立了大学评价与学位授予机构，是日本唯一的准政府评价结构，主要负责促进国立大学的教育多元评价体系的形成，以及高校自我评价活动的日趋成熟。

日本的高等教育评价体制的变革，主要是内外评价相结合，特别是通过公开、公正、公平的外部评价制度来保证高等教育的质量。从2004年开始，大学评价与学位授予机构已经向所有高等院校开放，实施外部评价。评价周期为每7年一次，专门职业研究学院每5年一次。2005年7月，大学评价与学位授予机构得到文部科学大臣的认可，正式成为有资格对大学、短期大学和法科研究生院进行评价的认证评价机构。除此之外，社会媒体作为外部评价的主体之一，对高等学校的选优、评价产生了一定的社会影响。大学基准协会的评价是日本高等教育的内部评价。日本的大学基准协会是由各大学自愿参加而非强制性的，但凡是申请加入协会的大学，首先必须参照《大学基准》中的各项要求进行自我评价，认为合格后再向协会提出申请，获得协会许可后，就被正式纳为成员，并接受大学基准协会的监督。协会通过对会员资格的认可和之后定期的再认可，可以有效保证学校的教育质量。成为正式会员后要接受基准协会的再认证，一般为7年一次。到2012年4月为止，正式会员学校包括大学和短期大学在内有351所，赞助会员学校165所。

（三） 20世纪90年代以来高等教育的改革及发展趋势

面对21世纪趋于国际化的信息化社会，各国都面临着高等教育改革的课题。如何使教育的发展跟上科技的进步，适应社会结构的调整，应对激烈的国际竞争，寻找教育和经济互相促进、和谐发展的切合点是高等教育改革的基本内容。

田野郁夫在《日本高等教育改革的动向与问题》中，从国内和国外两个视角分析了日本的大学之所以要进行改革的原因。首先，国外形势的变化，包括大众化（massification）、市场化（marketization）、全球化（globalization）三个趋势。大众化是当今世界高等教育发展的大趋势，先进国家相继追随美国在20世纪70年代进入了从大众阶段向普及阶段的过渡，日本在90年代后期大学的升学率迅速提高，已经达到将近50%的水平。升学率的急剧上升和就学人数的迅速增加，对高等教育体系以及高等教育机构带来巨大的冲击和性质的变化。随着高等教育大众化的推进，高等教育规模膨胀，一些私立大学提出效益化和平等化，特别是在资金筹措方面导入了市场经济原理。信息技术的发展使各国之间的联系越来越紧密，现在任何一个国家或地区都很难避免被编入国际网络中。毋庸置疑，美国现在拥有世界上最成功的高等教育体系，在国际性人力、物力的集中与分散上发挥着重要的作用。也就是说美国对各国高等教育体系以及大学的改革而言，已经成为模式的主要提供者，是经验输出国，国际化被认为是“美国化” 。

其次，日本国内形势的变化主要是指人口变化、经济变化和政策变化。20世纪80年代到90年代，日本的高等教育经历了极大的人口变化，第二次生育高峰贯穿始终，而90年代后半期日本老龄少子化社会进程加快，生源不足的问题浮出水面，而且愈演愈烈，对高等教育产生了巨大的冲击。与此同时，90年代初期日本泡沫经济崩溃，给日本的高等教育改革也带来了巨大的影响。经济团体竞相进行教育改革构想的研究，发表各种改革的提案，还力图强化产业与大学的联系，要求大学的教育研究活动更加开放化和活性化，并积极推进大学与企业的交流，期待大学比以往更加开放、交流，更加注重教育研究活动的质量，为改革而努力。20世纪80年代开始，中曾根内阁提出“放宽限制”的结构改革成为经济政策的关键词，后来影响波及到教育界，文部省为了满足产业界的要求，增强教育研究活动的活力和效益，开始放宽对大学的限制，例如升学选拔制的改革、大学设置标准的改革等。

那么日本高等教育要如何面对国内外形势的变化，对此，日本政府也提出了一系列相应的对策。早在20世纪80年代，日本就设置了临时教育审议会，从1985年到1987年，前后四次提出了关于初等、中等、高等教育制度与内容改革的咨询报告； 1996年、 1997年，中央教育审议会提出了关于21世纪教育展望的咨询报告； 1996年和1998年，大学审议会又分别提出了《大学教员任期制》和《21世纪的大学和今后的改革方针》等咨询报告； 2001年，大学审议会发表了《全球化时代日本高等教育的发展模式》概要； 2001年至2012年间，中央教育审议会也就大学设置标准、学校的组织运营方式、评价认证机构的认证、高等专业学校教育的充实、全球化时代研究生教育等方面，发表了一系列的咨询报告。20世纪90年代以来的大学教育改革都是根据大学审议会所提出的咨询报告的建议而进行的，其改革的目标是教育与研究的高度化、高等教育的个性化和组织运营的活性化，围绕这三大政策课题，大学审议会在1991年至1999年间向文部大臣提交了12份报告，文部省根据这些报告和审议概要制定法案，经由国会立法讨论后，陆续成为指导高等教育改革的政策。

1.教育研究高度化

教育研究的高度化是指高等教育向着更高层次、更高水平发展。首先，充实研究生教育。研究生院担负着促进学术交流，提高科研水平任务，是培养研究人才和高层次专业人才的摇篮。1996年，大学审议会召开了第67次全体会议，会议向文部大臣提出了有关促进研究生院教育与研究质量提高的咨询报告。报告指出，面对科学技术的飞速发展，必须强化研究生院培养优秀研究者和高度专业人才的职能，提高学术研究的水准，增强为社会人士提供再教育的职能，强化创造性人才的培养，推进高端技术和跨学科的研究，努力在教育和研究领域为国际社会作出贡献。因此需要从质和量两方面充实研究生教育。研究生教育改革之初，在数量方面，日本的研究生教育规模与美国等国家相比，规模很小。在教育质量方面，也存在着课程培养目标不明确，学生和教师具有高度的同质性，评价系统不完善，缺乏竞争机制，教育环境恶化，国内与国际的交流以及学校与社会的联系不足等问题。为此，大学审议会提出必须促进研究生教育制度弹性化，建立新型的研究院以及为培养高级专门人才和为社会人士提供再教育的专门研究生院，增设新兴专业的研究院，改善教育环境，完善学位授予制度与研究生院的评价工作。根据大学审议会的报告，日本文部省为改进研究生教育，具体在研究生教育的课程设置、研究生院组织、增强学生和教师的流动性、促进研究生院的国际交流、强化研究生院与社会尤其是与企业的联系与合作、导入评价与竞争体制、改善教育研究的设施环境、增加研究生的奖学金、入学制度的弹性化等领域加大了改革力度。

其次，实施“21世纪COE计划” 。日本的21世纪COE （Center of Excellcence）计划来源于《大学结构改革方针》，它原来是要将占日本全部大学5%、排名前30所的大学建设成为世界一流大学，后来“21世纪COE计划”不再只限定前30所。日本政府计划以博士学位专业点为单位，建立若干不同学科方向为单位的研究教育基地，通过认证评价后，由国家提供财政资助，重点支持在大学的各学术领域内建立世界最高水平的教育、研究基地，以提高研究水平，培养具有世界领先地位的创造型人才，推进具有国际竞争力、凸显个性色彩的大学的建设。文部省希望通过这些举措，能从大学的科研成果中加速孵化出新的产业，在全国建立10个以上“日本的硅谷” 。本着客观公正地评选研究教育基地的原则，作为教育行政主管部门，文部省不参与直接评审，而是以日本学术振兴会为中心，加上大学评价学位授予机构、日本私立学校振兴共济事业团、大学基准协会共同组成21世纪COE计划委员会，负责申请审查工作，评审以学科方向为重点，侧重新领域、独特性和领先性，申请单位的对外开放度和国际知名度是重要的审查指标。对于取得立项的单位，政府给予财政支持，2002年与2003年立项的246个COE项目2年共获得政府投资经费达475.02亿日元。通过COE计划，政府将资源集中于少数高尖端的学术领域，这与传统的预算分配相比是一个明显的进步。这样一方面可以促进大学间形成良性循环，即大学只有提高科研水平才能争得更多的资源，争得更多资源才能更快地提高科研水平，直接促进研究型大学的成长。另一方面会促使大学努力优化科研人员队伍，督促科研人员积极从事科学研究，产生更多更好的科研成果，促进内部竞争机制的形成。

再次，积极促进产学研合作。产学研合作在日本出现的较早，在国家发展战略转变以后，得到了进一步加强，同时也反映了知识经济发展的客观要求。日本政府于1996年制定的《科学技术发展计划》把产学研合作当成了一项基本国策，进一步明确提出围绕产学研合作进行人员交流、成果转化的战略举措。1997年，文部省在《构建产学研合作新体制》报告中，要求大学主动关注产业界的需求、增加与企业的研究合作、完善大学及地区性教育设施、有效使用研究成果，对公、私立大学等提出了具体的建议。1998年，在《建立专利转让新体制》的报告书中，着重强调推进研究成果的专利化，促进专利成果的流动和有效利用，建设和完善技术转移机构，并规划技术转移机构的建设目标。同年颁布了《关于促进将大学等的技术研究成果向民间事业者转移的法律》 。1999年，通过学术审议会咨询明确提出，以产学研合作为中心的社会贡献应作为大学学术研究追求的目标之一，同时还就进一步推动产学研合作的意义和制度改革提出新的思路。2000年，日本调查研究写作会议又在《建设知识经济时代技术转移系》的报告中指出，伴随着国立大学独立法人化的推进，希望将大学专利的个人所有制度向机构所有制度的转换，并对未来技术成果转移体制及其转移机构的利用等提出了改善措施。2001年以后，综合科学技术会议机构相继出台了《研究机构研究成果的处理办法》、《产学官合作的基本思路与对策》、《知识产权战略》 。2002年12月公布了《知识产权基本法》，从政府目标和法律的高度，为实施知识产权立国战略提供保障。2003年，日本依法设置知识产权立国战略专门机构，具体实施知识产权立国战略。至此，日本政府产学研合作制度基本得以建立，现在仍在致力于各项政策法规的修订与完善。完备的制度环境，为大学的科技成果转化，促进企业科技进步提供了最佳的前提和保证。这一系列的政策，促进了产业界同大学、国立研究机关之间人员的流动，加速了大学等机构的研究成果积极向产业界转移。

2.高等教育个性化

高等教育的个性化是指大学随着社会的发展，适应市场的变化，形成自己的办学特色。日本的高等教育发展初期是在政府的统一管理之下，制度死板划一。无论是1947年的《大学基准》还是1956年进行修订后的《大学设置基准》，从大学的教学组织到课程设置、学分制度、教学计划都作了细致的规定，使得高等院校在具体的教学研究活动中缺乏自主性，导致大学办学模式化，缺乏个性。随着时代的进步，产业结构的调整，市场竞争自由主义的影响，高等教育生源多样化的趋势，要求高等教育必须根据学生的能力、兴趣、就业以及人才市场需求等灵活施教。1991年，大学审议会在《关于大学教育的改善》咨询报告中提到，每所大学应该根据各自的教育理念与目的，并且适应学术、社会发展的要求，制定并实施具有特色的课程，充实大学教育，为社会培养各种优秀人才。同年向政府提出《大学设置基准以及学位规则的改革》报告，确立了20世纪90年代日本高等教育教学改革的基本发展方向和政策。报告中提出的改革的主要方向是：开设具有特色的课程和设计灵活而充实的教学组织形式；充实学生的学习生活和教学内容；为了培养学生适应社会全球化和信息化的能力，改善教学方法，改革教学管理制度，加强图书馆等教学设施的建设，调整一般教育与专门教育分开施行的教育模式。日本政府接受了大学审议会的建议，对《大学设置基准》实行大纲化，删除其中细节性的条文规定，以指导性的大纲规范大学的设置，也就是说政府放宽对大学的控制，允许大学根据自己的责任和判断在课程设置、教学内容、学位管理、教学与研究组织等方面进行调整，也就是说鼓励高校自主办学，给高校松绑。

基于大学自主办学、自主管理的理念，提出一系列的改革政策，比如在课程设置方面，实行4年一贯制课程模式，加强综合课程的开设；充实教学内容，加强外语教育和信息处理教育的改革。在教学组织方面，以学生为本，注重提高教学质量，采取小班基础授课、合理安排选修课、实行多学期制等。1997年，大学审议会在《关于高等教育的进一步改善》中，提出了进一步的高等教育改革方针，包括以下五点：

第一，明确大学在高等教育体系中的存在方式和定位。实现学术研究的高层次化和素质教育，满足终身学习的需求，适应社会对人才需求的变化以及生源的多样化，这些课题的解决都诉诸于高等教育的发展。大学作为高等教育重要的一环，是研究型大学还是以专业培养为重点的大学，是重视综合素质教育的大学还是为所在地方提供终身教育机会的大学，有着各种个性的选择，各个大学必须有自己的办学理念和目标，标榜自己的个性，和其他高等教育机构比如短期大学、高等职业学校等协调好关系的同时，明确自己在高等教育体系中的定位。

第二，设置合理的系统的课程。各个大学在设置课程时，根据各自的办学理念和教育目标来开设教学科目。注重素质教育，比如增加外语授课，提高学生的跨文化交际能力等。在科学研究越来越走向专业化、高度化的同时，跨学院、跨学科的交流显得尤为重要，需要增设综合课程。除此之外，在本科开设和研究生难易程度不等的相同科目，加强两者的联系，以保证学习的连续性，丰富课外活动等。

第三，努力提高教学效果。为了提高学生的学习效果，有必要在小班教学、双向教育实习实践、教育反馈等方面下工夫。另外，根据学生的学习经历多样化，及时进行补习教育。在充实学生教育方面，制作和充实教学计划，采取灵活的学期制，注意各个学期之间科目的关联性。改善每门课程的授课情况和对学习效果的评价方法，除了引入学生对授课进行评价和对新教师进行入职教育以外，还建议制作教学手册、编写相关教材等。

第四，重视教学评价。各个大学的教学评价体系在把握教育目标的实现程度和学习效果，探讨研究教育的方向性和政策，把握教育改革成果等方面发挥着重要作用。详细、合理的设定教学评价项目，比如在学校对教学组织和教师授课的评价，毕业生工作单位的评价以及社会评价等。

第五，提高学生的流动性。为了提高学生的流动性，给学生提供更多选择的空间，首先要清除学院、学科间的障碍，开设共同的科目，推动相关专业之间教师的沟通，有必要重新审视学科间入学考试的差别。从1997年开始，根据大学间学分互换的协定，国、公、私立大学之间可以互相接受交流学生，他们在对方学校取得的学分可以和本校学分互换，而且校内转学院、转学科更变通了。除此之外，加强国际交流，接受留学生，不仅可以为世界人才的培养作贡献，而且还可以促进日本高等教育的国际化和活性化。随着信息社会的发展，导入多媒体教学和远程教学是必然发展趋势。对于那些高职学校毕业后还想继续深造的学生，大学要满足他们的学习需求，提供更广泛的选择空间，提高流动性。另外，大学入学前作为科目履修生取得的学分，入学后可以认定为该学校的学分。

3.组织运营活性化

组织运营活性化是指在大学管理运营中，如何顺应时代发展，改革过去僵硬的模式而采取比较灵活的方式。1998年10月，大学审议会提出了《21世纪的大学和今后的改革方针》，文中就21世纪的大学和研究生教育、组织、大学运营模式提出了改革建议。2001年，文部大臣发表《大学结构改革的方针——作为建设富于活力、有国际竞争力的国立、公立、私立大学的一环》和《为增强日本经济活力的大学结构改革计划》，这两份政府文件被日媒称为“远山计划” 。大学结构改革是指调整政府、高等学校和社会市场的组织性质、职责功能、相互关系及其运行方式，建立以市场机制为导向的教育体制，是从过去的计划方式向竞争方式转变的结果，是根据市场机制进行运作的提高国际竞争力的方案。这一政策聚焦在政府与国立大学的关系上。大学结构调整主要有三方面：

第一，国立大学结构重组。国立大学结构重组是通过国立大学合并整编实现的。日本国立大学的改革目的在于使日本高等教育在激烈的竞争环境中成为国家发展活力的源泉，并保证高等教育本身具有强大的国际竞争力。因而如何最大限度地利用教育资源、提高办学效益是教育改革必须解决的一个课题。国立大学的重组是20世纪90年代中后期日本高等教育改革的重点，以再编和统合的方式进行，它不是单纯地减少学校的数量，而是着眼于“教育体制的充实与强化，各大学机能的优势互补，以求有新的创造，从根本上修正教育课程体系，充实教养教育，对学术方向进行整编，开拓新的研究领域，强化学术研究；强化大学对地域及社会发展的贡献机能，积极培养地方社会发展所需要的人才并为社会人士提供进修的机会，推进与产业界的联系与合作；强化大学管理，重点是推进国立大学的法人化，充分有效地活用各大学现有的人力和物力资源，确保共同教育研究组织以及事务部门的精简与合理化”^[7]。

第二，国立大学的法人化。日本的国立大学长期以来属于国家行政组织的一部分，没有独立的法人资格，这种制度严重束缚了大学在预算、组织、人事、运营等方面的自主权，致使国立大学缺乏活力和自主性。依照日本1999年7月通过的《独立行政法人通则法》，所谓“独立行政法人”是指“按照本法律及个别法的有关规定成立的专门实施这些事业或事务的法人机构” 。有关日本国立大学独立行政法人化的议题，最早由日本中央省厅等行政改革推进本部于1997年提出的，1999年9月，小泉内阁正式宣布“国立大学独立行政法人化的研讨方向”，最终于2003年1月公布“国立大学法人法案的概要”，并于同年2月通过内阁会议和国会。国立大学独立行政法人化的基本理念是国立大学不再是国家行政组织的一部分，独立于国家行政组织之外，拥有独自的法人人格，由此赋予大学在运营与管理上具有高度的自主、自律性权利，并强化大学其自身面向社会服务的责任，减少国家行政部门的干预，营造大学间相互竞争的环境，形成个性化大学。即将市场经济的竞争模式用于国立大学的管理体制中，通过市场化经营提高国立大学的的灵活性和效率。

具体措施是确立以校长为中心的运营体制，扩大校外人士参与学校的运营和管理。法人组织董事会是学校法人最高的权力机构，经营协议会与教育研究评议会分别为学校经营事项和教育、研究事项的决策机构。《国立大学法人法》规定，各国立大学由校长与理事组成“董事会”，设“董事”若干名，包括校长1人，监事2人，理事2～8人。校长代表国立大学法人，全权负责其业务，校长对学校的重大事项作决定之前，必须经过董事会的讨论。经营协议会负责国立大学法人有关经营方面的事务，其具体职责是审议中期计划及年度计划中有关经营的事项；学校章程、会计规程、职员工资基准及其他与经营有关的重要规则的制定、修改和废止；预算的编制、执行和决算；经营方面的自我评价。教育研究评议会是专事审议国立大学法人经营事务以外的有关国立大学教育、研究的重要事项的机构，由校长指定的理事和教职员，部分学部、研究科、附属研究所以及其他教育与研究组织的负责人组成，校长任评议会主席。

国立大学法人化改革“不是一种仅赋予国立大学法人资格，使其成为现存的法人制度的一部分的消极想法，而是以最大限度地将法人化的优点（如大幅度放宽在预算、组织及人事等方面的限制、扩大大学的自主权），用于大学改革这样的一种积极的思路，探讨国立大学的形象”^[8]。

第三，导入多元评价制度。这是为了加强大学间的竞争、提高办学效益和质量而引进的一种管理手段。随着高等教育大众化的发展，社会上对提高大学教育质量的呼声高涨。同时，由于教育预算紧张，评价机制可以为政府拨款制度提供合法的依据。在推行大学教育个性化，管理活性化政策的过程中，政府放宽对大学的限制后，也只有通过建立评价体系才能把握大学教育质量，了解科研水平的高低。

采取自我检评与外部评价相结合的形式，其中自检自评使政府从法规和行政指导的硬性规则向评价的软性规则转换，将大学尤其是国立大学推向市场竞争的早期实践，它所倡导的激励和竞争具有使日本的大学组织构造从根底开始动摇的强大的冲击力，增强了学校管理的透明度，冲破了传统上大学是独立自治单位而忽视社会评价的思想观念，实现了社会的广泛监督，从而使提高高等教育质量的工作有标准可依、有制度可执行、有制度作保证。许多大学、学部和教师将更多注意力放在了课程和教学方法的改进上，在一定程度上纠正了日本大学的重研究轻教学的倾向，促进教师个人或院校提高教学质量。外部评价的落脚点在于改善教育投资环境，评价标准重在衡量其社会效果如何，其评价结果直接反映在资源配置上。评价主体主要由校外人员组成，因此外部评价显得更为直接、客观、有效。

在大学引入评价机制初期，政府官方强调学校自我评价更多的是为大学教育个性化发展服务的，而后向外部评价机制过渡，成为政府实施宏观调控的有效手段。这种先开展自我评价后实施外部评价的大学评价制度的形成顺序遵循了一种先易后难的大学改革原则，同时自我评价的广泛开展也为专门机构实施外部评价奠定了坚实的思想和实践基础。